II OSK 2050/24

II OSK 2050/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Jerzy Stankowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 1136/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2024-03-05
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 3 ust. 1, 6 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 1136/23 w sprawie ze skargi P. D. na uchwałę Rady Gminy Niemce z dnia 4 listopada 2022 r., nr XLIV/403/2022 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 1 i § 104 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] obręb [...]; 2. zasądza od Gminy Niemce na rzecz P. D. kwotę 910 (dziewięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 1136/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA w Lublinie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi P. D. (dalej: strona, skarżący, skarżący kasacyjnie) na uchwałę Rady Gminy Niemce z 4 listopada 2022 r. nr XLIV/403/2022 (dalej: uchwała, zmiana planu, plan) w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Gminy Niemce (dalej: Rada, organ) uchwaliła 4 listopada 2022 r. zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niemce - etap V.
W skardze do WSA w Lublinie na powyższą uchwałę zarzucono rażącą jej sprzeczność z uchwałą Rady z 19 maja 2017 r. nr XXX/279/2017 w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Niemce" (dalej: zmiana studium, studium). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 i § 104 planu. Podniósł, że studium zakładało radykalne ograniczenie nowej zabudowy na części terenów Gminy, tymczasem tereny te na podstawie § 104 zaskarżonej uchwały zostały przeznaczone pod zabudowę wielorodzinną. Zdaniem skarżącego zmiana planu w sposób rażący ingeruje w jego prawo własności oraz prawo do czystego powietrza. W uzasadnieniu wyjaśnił, że proponowane przeznaczenie działki nr [...] (działka sąsiada bezpośrednio granicząca z terenem skarżącego) pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną doprowadzi do drastycznej intensyfikacji ruchu, paraliżu komunikacyjnego w tej części Gminy, gdyż istniejąca i planowana infrastruktura nie będzie w stanie "obsłużyć" zabudowy wielorodzinnej. Ponadto skarżący podkreślił, że w okolicy dominuje zabudowa jednorodzinna. Tego rodzaju zmiana całkowicie zmienia (pogarsza) lokalne uwarunkowania do życia mieszkańców - w tym skarżącego jako bezpośredniego sąsiada. Dodatkowo podkreślono, że zmiana przeznaczenia działki sąsiadującej z działką skarżącego ograniczy prawo własności i doprowadzi do ponadnormatywnych, nieuzasadnionych w żaden sposób immisji. Podkreślił, że przyjęte w § 104 uchwały przeznaczenie terenu jest całkowicie odmienne od kierunków wynikających ze studium, co uzasadnia stwierdzenie nieważności planu. Zdaniem skarżącego Gmina przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne, nie wyważając w sposób właściwy interesów indywidualnych i interesu publicznego. W skardze powołano się ponadto na naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju.
W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie.
WSA w Lublinie we wskazanym na wstępie wyroku z 5 marca 2024 r. nie uwzględnił skargi. Zdaniem sądu wojewódzkiego okoliczność, że skarżący jest właścicielem działki nr [...] (obręb [...] – w planie symbol D 18 MN zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), która znajduje się bezpośrednio przy granicy działki nr [...] (obręb [...] - w planie symbol S-1MW zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) świadczy o posiadaniu interesu prawnego. Zdaniem WSA w Lublinie przeznaczenie terenu pod zabudowę wielorodzinną wpływa na korzystanie z prawa własności działek bezpośrednio sąsiadujących z tym obszarem. Tym samym skarżący był legitymowany do złożenia skargi.
Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi, czyli sprzeczności przeznaczenia w planie działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (§ 104 zaskarżonego aktu) z ustaleniami studium stwierdzono, że jest on niezasadny. Sąd pierwszej instancji ustalił, że w załączniku graficznym do studium działka nr [...], a także działka skarżącego, zostały oznaczona kolorem brązowym oraz symbolem VII-MN. Zgodnie z częścią opisową [punkt 6.4.7. ustalenia dla obszarów zainwestowanych i przekształcanych pod kątem zainwestowania kubaturowego, część odnosząca się do układu osadniczego s. 91 studium] – są to tereny zabudowy zagrodowej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej o niskiej intensywności oraz teren zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej z usługami oznaczone na rysunku studium symbolem VI-MN (zmiana studium z 2014 r.) i VII-MN, VII-MNa (zmiana studium z 2017 r.). Podano, że teren, na którym znajduje się działka skarżącego oraz działka nr [...] został w studium - w ramach struktury stref przyrodniczo-krajobrazowych i jednostek funkcjonalno-przestrzennych - zaliczony do strefy nr [...] i [...]. Opis przewodnich cech tej strefy oraz generalne zasady ochrony walorów oraz kształtowania zagospodarowania strefy został zawarty na s. 65-66 studium [w ramach punktu 6.2]. WSA w Lublinie uznał, że wbrew zarzutom dla całej tej strefy nie wprowadzono zakazu zabudowy wielorodzinnej, co sugerowałaby skarga. Podnieśno, że w ramach strefy [...] zostały wyznaczone cztery podstrefy: a. [...], b. [...], c. [...], d. [...]. Dalej, że dla podstref wskazano szczegółowo, że powinny pozostać terenami rolniczo-turystyczno-parkowymi. Konieczne radykalne ograniczenie nowej zabudowy z wyjątkiem obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. W szczególności zaznaczono, że teren działki nr [...] oznaczony w planie S-1MW, którego dotyczy skarga, nie znalazł się w żadnej z wymienionych podstref, ani też w pasach terenu leżących pomiędzy tymi podstrefami. Obowiązujące studium nie wprowadziło zatem żadnego ograniczenia świadczącego o niemożliwości przeznaczenia w planie działki nr [...] pod zabudowę wielorodzinną.
Następnie stwierdzono, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Radę władztwa planistycznego. Skoro plan nie narusza studium to nie można w konsekwencji stawiać tezy o nadużyciu władztwa planistycznego. Zdaniem sądu pierwszej instancji nie można generalnie stwierdzić naruszenia władztwa planistycznego w sytuacji, gdy w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej planuje się zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Wyjaśniono, że oba te przeznaczenia mają w podstawowym zakresie tę samą funkcję – funkcję mieszkaniową.
Zdaniem WSA w Lublinie, nie jest ponadto zasady zarzut naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju. Podkreślono, że w samej strefie przyrodniczo-krajobrazowej nr [...] i [...] wyznaczono podstrefy o ograniczonej zabudowie oraz z przeznaczeniem pod tereny rolniczo-turystyczno-parkowe. Sąd wojewódzki zauważył, że na południe od terenu S-1MW (działki nr [...]) znajduje się teren oznaczony symbolem D24R – tereny rolnicze oraz tereny (południowy wschód) oznaczone symbolem D21ZP tereny zieleni urządzonej - parki, ogrody, zieleńce, a także oznaczone symbolem D20ZŁ tereny łąk. Dalej, że z rysunku planu wynika, że w sąsiedztwie działki należącej do skarżącego oraz spornego terenu przeznaczonego pod budownictwo wielorodzinne przewidziano również tereny zielone oraz szeroko pojętej rekreacji. Zdaniem sądu pierwszej instancji, biorąc pod uwagę jedynie fragment planu dotyczący okolicy objętej zaskarżeniem stwierdzono, że Gmina brała pod uwagę zasadę zrównoważonego rozwoju – bowiem w sąsiedztwie terenów mieszkaniowych i usługowych przewidziano tereny zieleni urządzonej oraz rolnicze.
Podniesiono, że niezasadny jest również zarzut dotyczący nieuwzględnienia prawa własności skarżącego oraz niewłaściwe wyważenie interesu indywidualnego i publicznego. Podano m.in., że ograniczenie wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu, jest prawnie dopuszczalne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które to uchybienia miały istotny wypływ na wynik sprawy, tj.:
- zmiany studium w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i art. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.; dalej: p.o.ś.) w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.; dalej: k.c.) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, że § 1 oraz § 104 zaskarżonej uchwały nie narusza studium oraz prawa własności skarżącego, a także nie jest przejawem nadużycia władztwa planistycznego, w sytuacji, gdy prima facie można dostrzec oczywistą, ewidentną i rażącą sprzeczność pomiędzy planem oraz studium; co więcej przyjęty sposób zagospodarowania w sposób rażący ingeruje w prawo własności skarżącego oraz prawo do czystego środowiska (powietrza), a proponowane przeznaczenie przedmiotowych terenów doprowadzi do drastycznej intensyfikacji ruchu, paraliżu komunikacyjnego w tej części Gminy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nawet gdyby przyjąć dopuszczalność zabudowy wielorodzinnej to studium dla jednostki VII-MNa przewiduje dla zabudowy wielorodzinnej wysokość zabudowy maksymalnie 10 m, a w obrębie Ośrodka Gminnego – 12. Tymczasem plan dopuszcza w jednostce S-1MW wysokość zabudowy dla budynku mieszkalnego nie większą niż 25 m.
Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie; zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych a także rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.
Kluczowy zarzut, który zadecydował o uchyleniu zaskarżonego wyroku opiera się na art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie przez sąd wojewódzki, że ustalenia planu dla jednostki S-1MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) nie naruszają kierunków wynikających ze studium. Sąd postawił taką tezę dokonując analizy regulacji studium wybiórczo, koncentrując się na obronie tezy, że po pierwsze w zakresie tej jednostki planistycznej dopuszczalna była zabudowa mieszkaniowa, po wtóre, że studium nie wykluczyło zabudowy wielorodzinnej dla jednostki, w której znajduje się sporna działka. Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie procesu kontroli zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny, choćby art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - stąd niedopuszczalne było zakwestionowanie ustaleń poczynionych przez WSA w Lubinie w przedmiocie czy sporna działka znajduje się w terenie podstrefy [...] (gdzie wyłączono w zasadzie nową zabudowę) oraz czy ulokowana jest między czterema podstrefami wyznaczonymi dla strefy [...] (str. 66 studium), gdzie z kolei przewidziano jedynie podmiejską zabudowę jednorodzinną oraz usługi nieuciążliwe ze znacznym udziałem terenów zieleni (str. 66 studium).
W konsekwencji kognicja NSA w tym zakresie dotyczy kwestii, czy przewidziana w planie zabudowa wielorodzinna stanowi naruszenie ustaleń studium.
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Taka regulacja planu została zawarta w zwalczanym przez skarżącego kasacyjnie § 1 planu. Zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (tak np. wyrok NSA z 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2528/18).
Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (vide np. wyroki NSA z 29 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 1428/24, z 26 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 92/23, z 12 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 49/23). Ramy te wyznaczają jednak zapisy studium w ich całokształcie (w tym załącznik mapowy z legendą).
Proces kontroli planu w aspekcie, czy nie narusza on ustaleń studium stanowi proces weryfikacji, który poprzedza ustalenie kierunków przyjętych w studium, a następnie realizacja tych kierunków w planie. Jednocześnie konieczne jest merytoryczne porównanie obu tych dokumentów, aby kontrola ta spełniała kryteria kontroli sądowej. Sądy administracyjne bowiem kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). Takim odniesieniem jest tutaj norma art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Oznacza to, że stosując art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd administracyjny winien zbadać, czy przyjęte w planie zarówno rodzaj zabudowy, jak i paramenty tej zabudowy pozwalają na skorelowanie z kierunkami wyznaczonymi w studium. W tym zakresie istotny jawi się element owej szczegółowości studium. W zakresie funkcji zabudowy to łączne odczytanie załącznika mapowego oraz tekstu studium prowadzi do wniosku, że teren spornej działki został przeznaczony w studium jako tereny VII-MN (tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej z usługami). Studium stanowi, że zapotrzebowanie na funkcję mieszkalną należy rozumieć jako całościowe zapotrzebowanie gminy Niemce na powierzchnię użytkową zabudowy mieszkaniowej, która może być realizowana w różnej formie, np. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej, szeregowej, czy bliźniaczej, jak również w formie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (str. 46 studium).
Skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. c u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. W tym wypadku studium zastrzegło szeroko określoną dowolność w przyjęciu funkcji dla obszaru VII-MN. Potwierdzenie powyższego znajduje się w ustaleniach dla obszarów zainwestowanych i przekształcanych pod kątem zainwestowania kubaturowego (6.4.7 studium). Mianowicie tereny zabudowy zagrodowej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej o niskiej intensywności oraz tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej z usługami oznaczone na rysunku studium VI-MN, VII-MN, VII –Mna – tutaj rodzaj konkretnej zabudowy zostanie określony w planach na podstawie lokalnych uwarunkowań. Studium w tym zakresie deleguje ustalenie rodzaju zabudowy na etap prac planistycznych, co w pełni wpisuje się w jego elastyczny charakter jako aktu planistycznego. Powyższy zapis skutkuje tym, że każdy rodzaj zabudowy (wymieniony w studium, czyli zarówno jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej) przyjęty w planie miejscowym na obszarze oznaczonym VII-MN, nie będzie naruszał ustaleń studium. Owa szeroka możliwość przeznaczenia w planie znajduje potwierdzenie w części mapowej studium, bowiem wyznaczono kolorem brązowym tereny VII-MN zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej z usługami.
Badane studium zawiera jednakże regulacje precyzyjne, takie jak parametry zabudowy. Przewidując zabudowę wielorodzinną określa ją jako zabudowę o niskiej intensywności i ustala jej maksymalną wysokość na 10 m (str. 92). Tymczasem plan dla terenów oznaczonych m.in. symbolem S-1MW przyjmuje jako przeznaczenie podstawowe tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 104 ust. 1 pkt 1 planu), przy czym w zakresie kształtowania zabudowy wyznacza wysokość zabudowy dla budynku mieszkalnego nie większą niż 25 m (§ 104 ust. 1 pkt 1 planu). Dalej studium przewiduje dla terenów VII-MN możliwość zabudowy nie więcej niż 30% powierzchni działki (str. 92 studium). Tymczasem plan dla terenu m.in. S-1MW ustala powierzchnię zabudowy nie większą niż 60% powierzchni terenu, w równych częściach dla każdej z działek (§ 104 ust. 4 pkt 1 planu).
Powyższe dane prowadzą do jednoznacznego wniosku, że plan narusza ustalenia studium. Tak skonstruowana norma planu będzie skutkować możliwością powstania na tym terenie wysokiej zabudowy, jak również w daleko wyższym poziomie intensywności zabudowy działki w stosunku do wyznaczonej w studium dopuszczonej zabudowy na tym terenie. Otóż celem polityki przestrzennej było wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej w obszarze podmiejskim, co jest zrozumiałe ze względu z bezpośrednią lokalizację z aglomeracją lubelską. Jednocześnie jednak w studium przyjęto ograniczenia, aby gabaryty tej zabudowy były skonfigurowane z zabudową jednorodzinną występującą na tym terenie od wielu lat. Dowodzi tego przyjęcie w studium analogicznej maksymalnej wysokości 10 m także dla zabudowy jednorodzinnej, letniskowej, pensjonatowo-rezydencjonalnej. Lokalny prawodawca zatem zunifikował wysokość wszelkiej zabudowy, co czego jest w pełni uprawniony. Przypomnieć wszak należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.
W tej sytuacji jako wtórne, ale także mające znacznie należało ocenić zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Ustawodawca w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Ustalenia planu wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z przepisów u.p.z.p. Rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, jednak taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Skarżący kasacyjnie wywodzi, że gmina wprowadzając zarówno rodzaj zabudowy, jak przede wszystkim wysokość zabudowy, nadużyła władztwa planistycznego. W tym miejscu należy podkreślić, że błędne jest stanowisko sądu wojewódzkiego, że: "Skoro plan nie narusza studium to nie można w konsekwencji stawiać tezy o nadużyciu władztwa planistycznego". Są to odmienne kryteria badania legalności planu miejscowego, wywodzone z odrębnych podstaw prawnych. Kwestia związku planu ze studium wynika z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. natomiast przekroczenie władztwa planistycznego z art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. Innymi słowy stwierdzenie przez sąd wojewódzki, że plan nie narusza ustaleń studium, nie zwalnia sądu administracyjnego od kontroli legalności tego aktu w aspekcie ewentualnego wykroczenia Rady poza jej ustawową prerogatywę. Zdiagnozowanie bowiem spójności planu ze studium nie jest równoznaczne z tym, że gmina nie wykroczyła poza przysługujące władztwo planistyczne i wprowadziła przepisy naruszające uprawnienie właściciela.
Każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). M.in. z tego przepisu należy wywieść przyznanie skarżącemu uprawnienia do kwestionowania zabudowy na działce, nie stanowiącej przedmiotu jego własności. Zdaniem NSA wkomponowanie zabudowy wielorodzinnej o niskiej intensywności w teren, który jest przewidziany pod zabudowę jednorodzinną nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego. W obydwu bowiem przypadkach mamy do czynienia z budynkami mieszkalnymi. Zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), jako adekwatnego na dzień uchwalenia planu, budynek mieszkalny to zarówno budynek jednorodzinny, jak i wielorodzinny. Tym samym wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej do zabudowy jednorodzinnej per se nie można ocenić jako przekroczenia władztwa planistycznego. Natomiast taka cecha może być i tutaj jest, związana z gabarytami planowanej zabudowy wielorodzinnej.
W tym wypadku rację ma skarżący, że przyjęcie tak wysokiej zabudowy (25 m) oraz dużej intensywności na działce bezpośrednio sąsiadującej niezależnie od tego, że naruszyło studium, to także wykroczyło poza uprawnienie Rady do kształtowania ładu przestrzennego.
Jako nieuzasadniony należało natomiast ocenić zarzut naruszenia art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. art. 3 pkt 50 p.o.ś. Zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. art. 3 pkt 50 p.o.ś.). W tym kontekście należy przypomnieć, że rzeczywista poprawa jakości życia to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). Ponadto, zgodnie z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, zaś ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Oceniając zatem, czy w sprawie doszło do naruszenia w/w przepisów trzeba przyjąć w ślad za WSA w Lublinie, że przyjęty w planie zakres zagospodarowania terenu uwzględnia i bilansuje proces rozwoju Gminy z uwarunkowaniami przyrodniczymi na jej obszarze. Ustalenia poczynione w zaskarżonym wyroku co do terenów zachowanych i wyłączonych spod zabudowy (w tym cztery podstrefy) potwierdzają resume, że ustalenia planu poza rozwiązaniami mającymi na celu rozwój gminy, jednocześnie gwarantują zachowanie walorów przyrodniczych obszaru.
W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu jako usprawiedliwiona. Jednocześnie NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona bowiem zdiagnozował zarówno uchwalenie planu z naruszeniem ustaleń studium (art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p), jak również przekroczenie władztwa planistycznego przez Gminę (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały w całości lub części. W tym wypadku wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności planu w części tj. w zakresie interesu prawnego skarżącego kasacyjnie (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Stąd stwierdzenie nieważności planu (art. 147 § 1 p.p.s.a.) dotyczyło jego regulacji w zakresie odnoszącym się do działki nr ew. [...] obręb [...] (pkt 1 sentencji). O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji). NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.