II OSK 2040/22

II OSK 2040/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 96/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-05-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 35 ust. 5, art. 28 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 59a ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 96/22 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 2 grudnia 2021 r., nr SKO.41/3922/LI/2021 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 15 września 2021 r., nr 583/21, znak: AB-LA-I.6730.1.227.2021, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 96/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. W. (dalej także jako: skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej także jako: Kolegium) z dnia [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie warunków zabudowy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania K. W., na podstawie m. in. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] września 2021 r. o odmowie ustalenia na wniosek skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na budynek garażowy oraz rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wiatrołap i taras wraz ze zmianą sposobu użytkowania części garażowej na cele mieszkalne położony na działce nr ewid. [...] przy ul. B. nr [...].
Sąd pierwszej instancji wskazał, że z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wprost wynika, że decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi. W związku z tym podzielił stanowisko organów obu instancji, że nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania spornej części budynku gospodarczego na budynek garażowy. Wydanie takiego rozstrzygnięcia byłoby sprzeczne z istniejącą w obrocie prawnym decyzją z [...] czerwca 1984 r. o pozwoleniu na budowę, zgodnie z którą sporny budynek podlega rozbiórce. Wojewódzki Sąd stwierdził, że dotychczasowe niewykonanie nakazu rozbiórki nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie, ponieważ obowiązek ten nadal istnieje.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 59 ust. 1 i 59a ust. 2 pkt 4 p.b. Sąd pierwszej instancji uznał, że normy te nie zostały naruszone, gdyż nie były podstawą orzekania organu w niniejszej sprawie.
K. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, w której podniosła następujące zarzuty:
1. Naruszenia przepisów postępowania, wywołujących istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., 134 §1 p.p.s.a. oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2021 r. i oddalenie skargi, pomimo wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
← art. 59 ust. 1 i 59a ust. 2 pkt 4 oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) w zw. z art. 16 k.p.a. § 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741) poprzez niezastosowanie naruszonych przepisów prawa budowlanego i wadliwe ustalanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Lublinie, iż z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1984 r. znak: [...] wynika obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. B. [...] (wówczas zlokalizowanego na działce nr [...]) oraz zakaz użytkowania tego budynku – co uniemożliwia wydanie warunków zabudowy, w sytuacji, gdy:
– ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. B. [...] znak: [...], wydana po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli obejmującej sprawdzenie wykonania obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania - jeśli takowy został nałożony na inwestora (art. 59a ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego), korzysta z domniemania jej zgodności z prawem (vide: zasada trwałości wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a.) do czasu stwierdzenia jej nieważności (taka możliwość pozostaje natomiast w aktualnym stanie prawnym wyłączona w związku z brzmieniem art. 59h Prawa budowlanego [w brzmieniu aktualnym] i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. poz. 471]) oraz stwarza dla inwestora ustawową gwarancję, że ma on prawo korzystać z obiektów objętych inwestycją a nałożony w pozwoleniu na budowę obowiązek rozbiórki obiektów nie przewidzianych do dalszego użytkowania został wykonany (co a contrario omacza, ze pozostawione obiekty są przewidziane do dalszego użytkowania);
– w punkcie 5 decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1984 r. znak: [...] zawarto obowiązek budowy szamba kanalizacji, który to obowiązek niewątpliwie miał charakter "formularzowy" i nie dotyczył realizowanej inwestycji, bowiem projektowano podłączenie realizowanego obiektu do kanalizacji miejskiej, a związku z treścią części A pkt II ust. 6 uchwały Prezydium Rady Narodowej w Lublinie nr 147/434/72 z dnia 13 grudnia 1973 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "Dziesiąta" (Dz. Urz. WRN z dnia 30 grudnia 1972 r. Nr 13 poz. 252), który przewidywał "Etapowanie realizacji budownictwa mieszkaniowego [...] sukcesywnie w wyniku potrzeb właścicieli działek" obowiązek objęty pkt. 6 ww. decyzji także należało uznać za "formularzowy", bowiem realizacja 1/2 budynku mieszkalnego (bliźniaka) nie kolidowała w żaden sposób z istniejącą na działce [...] częścią budynku gospodarczego (faktycznie już oddzieloną), a zatem wobec niezaktualizowania się potrzeby realizacji obiektu kolidującego, nie zachodził wymóg przystąpienia do etapu realizacji budownictwa mieszkaniowego zakładającego rozbiórkę części budynku i nałożenia stosownego obowiązku na inwestora;
– obowiązek, nawet jeśli został nałożony, to pozostawał niewykonalny z uwagi na brak jego konkretyzacji, tj. niezamieszczenia opisu jego zakresu w części opisowej zatwierdzonego planu realizacyjnego (na postawie § 14 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), a zatem w wypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy nie dojdzie do sprzeczności decyzji z przepisami odrębnymi;
← art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji przepisu odrębnego, z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy w analizowanym stanie faktycznym pozostawałoby w sprzeczności i posłużenie się w tym zakresie jedynie analogią do wykładni art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego (przyjętą w przywołanym wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 143/17), który to przepis nie znajduje zastosowania w postępowaniu na etapie wydawania decyzji o udzieleniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; co uniemożliwiło stronie sformułowanie zarzutów w odniesieniu do konkretnych przepisów, a tym samym także kontrolę prawidłowości wnioskowania organów;
← art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonych decyzji treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. B. [...] znak: [...], zaś nade wszystko treści protokołu kontroli sporządzanego obligatoryjnie na podstawie art. 59d ust. 1 Prawa budowlanego oraz nieuwzględnienie okoliczności, iż w zakresie inwestycji na działce przy ul. B. [...] nie było prowadzone postępowanie zmierzające do wymierzenia stosownej kary na podstawie art. 59f i następne Prawa budowlanego, a w konsekwencji wadliwe ustalenie, iż obowiązek rozbiórki budynków istniejących na posesji umieszczony na druku decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1984 r. znak: [...] dotyczył części budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. B. [...] (działce oznaczonej nr ewid. [...]), objętego wnioskiem inwestora w niniejszej sprawie i nie został zrealizowany, podczas gdy z treści pominiętej przez organ decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika, iż organ przed wydaniem decyzji skontrolował wykonanie obowiązków nałożonych na inwestora w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1984 r. znak: [...], a związanych z rozbiórką istniejących obiektów, i nie stwierdził w tym zakresie nieprawidłowości;
← art. 8 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez organy administracji pierwszej i drugiej instancji ustalenia stanu faktycznego w sposób rażąco sprzeczny z treścią wydanej wcześniej ostatecznej decyzji administracyjnej, tj. ustalenie, iż wbrew postanowieniom decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1984 r. znak: [...] inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku rozbiórki obiektów istniejących na działce, podczas, gdy po dokonaniu kontroli wykonania tego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin wydał decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. B. [...] znak: [...] - nie stwierdzając przy tym nieprawidłowości w zakresie objętym kontrolą (art. 59a ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego);
← art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji przepisu odrębnego - znajdującego zastosowanie na etapie wydawania decyzji ustaleniu warunków zabudowy, z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy w analizowanym stanie faktycznym pozostawałoby w sprzeczności i posłużenie się w tym zakresie jedynie analogią do wykładni art. 35 ust. 5 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (przyjętą w przywołanym wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 143/17), które to przepisy nie znajdują zastosowania na obecnym etapie procesu budowlanego (tak wprost jak też odpowiednio).
2. Naruszenia przepisów prawa materialnego tj.:
a. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 5 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pozostawałoby w sprzeczności z przepisami odrębnymi, podczas, gdy przywołane przez WSA w Lublinie przepisy (za stanowiskiem Kolegium) nie znajdują zastosowania na obecnym etapie procesu budowlanego (tak wprost jak też odpowiednio);
b. art. 59 ust. 1 i 59a ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, poprzez ich niezastosowanie (opisane szerzej w pkt.1 lit a tiret 1), konsekwencją czego było wadliwe ustalenie, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji pozostawać będzie w sprzeczności z treścią przepisów odrębnych (niewskazanych przez organy administracji pierwszej i drugiej instancji czy też WSA w Lublinie vide zarzuty pkt 1 lit. a tiret 2 i lit. b).
W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpatrzenie skargi i uchylenie w całości decyzji organów obu instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Jeżeli w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaje się te pierwsze. Ustalenie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania czyni dalsze rozważania merytoryczne przedwczesnymi. Jednakże jeżeli postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania są w istocie konsekwencją zakwestionowania wykładni lub stosowania prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie ich oceny w ramach analizy zarzutów materialnych. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że jednym z koniecznych warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest to, by decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi, co wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Za przepis odrębny sąd pierwszej instancji uznał zapis w pozwoleniu na budowę (na formularzu) – "przed wystąpieniem o użytkowanie budynku należy rozebrać istniejące budynki znajdujące się na posesji, bądź wybudowane na okres budowy". Wojewódzki Sąd wskazał, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na budynek garażowy, ponieważ wydanie takiej decyzji pozostawałoby w sprzeczności z istniejącą nadal w obrocie prawnym ostateczną decyzją, z której wynika nakaz rozbiórki spornego obiektu.
W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma zatem ocena, czy w decyzji Urzędu Miejskiego w Lublinie z [...] czerwca 1984 r. (dalej jako: decyzja z 1984 r.), zawarto nakaz rozbiórki, obejmujący obiekt którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu i użytkowania budynku gospodarczego na budynek garażowy.
Omawiana decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę została wydana pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229; dalej jako: ustawa Prawo budowlane lub p.b. z 1974 r.) i analizując niniejszą sprawę należy mieć na uwadze rozwiązania przyjęte w tym akcie prawnym. W związku z tym w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w stosunku do obiektu nie wydano odrębnej decyzji w przedmiocie przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 p.b. z 1974 r. Obowiązek rozbiórki wywodzony jest jedynie z treści decyzji z 1984 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, w której wskazano, że "przed wystąpieniem o użytkowanie budynku należy rozebrać istniejące budynki znajdujące się na posesji". Po drugie z art. 37 ust. 1 i ust. 2 p.b. z 1974 r. wprost wynika, w jakiej sytuacji mógł zostać wydany nakaz rozbiórki. W podstawach prawnych decyzji z 1984 r. nie powołano art. 37 p.b. z 1974 r., a jedynie art. 29 tejże ustawy. W omawianej decyzji nie wskazano przesłanek wymienionych w art. 37 p.b. z 1974 r. chociażby w sposób opisowy. Po trzecie w treści decyzji nie określono w sposób skonkretyzowany, który obiekt istniejący na nieruchomości podlega tak określonej "rozbiórce". Treść decyzji w tym zakresie jest zbyt ogólnikowa i lakoniczna, aby domniemywać istnienie nakazu rozbiórki. Po czwarte w sprawie należało także dostrzec, że organy administracji od chwili wydania decyzji w 1984 r. nie podjęły żadnych czynności w celu wyegzekwowania wykonania nakazu rozbiórki spornego obiektu.
Należy także podkreślić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin w dniu [..] listopada 2004 r. wydał decyzję o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. B. [...] w Lublinie. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że "roboty budowlane zrealizowano w oparciu o pozwolenie na budowę – decyzja z dnia 1984-06-[...] [...] nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności. W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 21 października 2004 r. stwierdzono, że roboty budowlane objęte pozwoleniem na wznowienie robót zostały wykonane zgodnie z ww. decyzją i całkowicie zakończone". Trafnie w skardze kasacyjnej wskazano, że ostateczna decyzja z 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego korzysta z domniemania zgodności z prawem i stwarza swoistą gwarancję, że inwestor ma prawo korzystać z obiektów objętych decyzją. Skoro w decyzji z 2004 r. stwierdzono wykonanie robót budowlanych zgodnie z decyzją z 1984 r., to nie można skutecznie wywodzić, że którykolwiek z obowiązków wskazanych w jej treści nie został wykonany.
W tym stanie faktycznym i prawnym należało dojść do wniosku, że wskazany zapis na formularzu pozwolenia na budowie nie jest nakazem rozbiórki, o jakim mowa w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organy administracyjne nie wykazały, że sporny obiekt istnieje nielegalnie.
Stwierdzić należy, że sąd pierwszej instancji uzasadniając zaskarżony wyrok papadł w sprzeczność. Uznał bowiem, że art. 59 i art. 59a ust. 2 pkt 4 p.b. nie zostały naruszone, ponieważ nie były podstawą wydania zaskarżonej decyzji, którą wydano w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie jednak oddalając skargę, powołał się na to, że obiekt jest objęty nakazem rozbiórki.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego wskazanych przesłanek, w tym m. in. decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Z samej istoty powołanego przepisu odwołuje się on do regulacji innych ustaw. Należy podkreślić, że powołując się na treść art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., organy administracji publicznej są zobligowane wprost wskazać przepis prawa, który został naruszony.
Nie można tracić z pola widzenia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie są normy należące do systemu prawa budowlanego, bowiem regulują one inny etap postępowania, jakim jest realizacja inwestycji w postaci wykonania zaplanowanych robót budowlanych (por. m. in. wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2138/18). W niniejszej sprawie podkreślić należy specyfikę postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu, który już istnieje.
Z uwagi na sformułowanie zawarte w uzasadnieniu sądu pierwszej instancji, że "wydanie takiej decyzji pozostawałoby w sprzeczności z istniejącą nadal w obrocie prawnym ostateczną decyzją" należy także podkreślić, że za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., nie można uznać treści decyzji (por. wyrok NSA z 18 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2726/20).
Organy stwierdzając, że obiekt jest objęty nakazem rozbiórki w istocie stosowały przepisy prawa budowlanego w związku z treścią art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Dokonywały bowiem oceny legalności istnienia obiektu. Nie powołały się jednak na konkretny przepis prawa budowlanego.
Co najistotniejsze wywodzone w skardze naruszenie art. 59 i art. 59a p.b. polegało właśnie na nieuwzględnieniu treści tych przepisów. Skarżąca kasacyjnie wskazywała bowiem na skutki istnienia w obrocie prawnym decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie z 2004 r., wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 p.b.
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zasadnie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 5 w zw. z art. 28 ust. 1 p.b. oraz art. 59 ust. 1 i art. 59a ust. 2 pkt 4 p.b. Słusznie wskazano także, że organy uchybiły normom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej należało stwierdzić, że sąd pierwszej instancji oraz organy obu instancji błędnie uznały, że obiekt, którego dotyczył wniosek został objęty nakazem rozbiórki, co legło u podstaw wszystkich wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zaskarżoną decyzję Kolegium oraz decyzję Prezydenta.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023 r., poz. 1688), do niniejszej sprawy, jako dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy stosować przepisy ustawy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Ponownie rozpoznając sprawę organy ocenią wniosek skarżącej kasacyjnie w przedmiocie warunków zabudowy, a w zakresie zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na budynek garażowy będą miały na uwadze, że nie jest on objęty nakazem rozbiórki na podstawie decyzji z 1984 r.
W przypadku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku zakres stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadniczo sprowadza się do ustalenia czy zmiana sposobu użytkowania nie doprowadzi do naruszenia zasady kontynuacji funkcji. Wyjątki od tej zasady wynikać mogą ze specyfiki konkretnej inwestycji.
Wniosek z 1 czerwca 2021 r. dotyczył zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na funkcję usługowo-handlową – następnie zaś wskazano, że będzie pełnił funkcję garażu dwustanowiskowego (pismo z 11 czerwca 2021 r. i z 19 lipca 2021 r.) – oraz rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części garażowej na cele mieszkalne. Przed wydaniem decyzji organ winien wezwać wnioskodawczynię do ostatecznego sprecyzowania wniosku bowiem w trakcie postepowania podlegał on różnym modyfikacjom. Ponadto w należy ustalić, czy zmiana sposobu użytkowania będzie spójna z funkcją występującą na obszarze analizowanym. W zaś szczególności należy ustalić, czy obiekty o takiej funkcji już występują na tym terenie.
W szczególnych realiach niniejszej sprawy przy ustalaniu czy została zachowana zasada kontynuacji funkcji, konieczne jest uwzględnienie zabudowy już istniejącej na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zmiana sposobu użytkowania powinna być dostosowana w zakresie funkcji nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich, ale także do zabudowy istniejącej na działce inwestora (por. wyrok NSA z 5 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3061/18 i cyt. tam orzecznictwo).
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.