II OSK 2016/22

II OSK 2016/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 136/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-20
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
art. 11 ust. 1, 2, 3 w zw. z art. 5 pkt 14
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 136/22 w sprawie ze skargi L. S. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 grudnia 2021 r. znak DOP-WPN.61.123.2021.MGr w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2022 r., VII SA/Wa 136/22, oddalił skargę L. S. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska (dalej "Minister") z dnia 7 grudnia 2021 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżonym postanowieniem Minister na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 106 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735, ze zm.; dalej k.p.a.) i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2021.741 ze zm.; dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia L. S. na postanowienie Dyrektora Świętokrzyskiego Parku Narodowego (dalej "Dyrektor ŚPN") z dnia 12 lipca 2021 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku letniskowego – rekreacji indywidualnej wraz z realizacją urządzeń niezbędnych do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem.
Skargę na ww. postanowienie Ministra złożył L. S., domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.
Sąd wskazał, że istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięć organów, w których odmówiono skarżącemu uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (budowa budynku letniskowego – rekreacji indywidualnej) w otulinie Świętokrzyskiego Parku Narodowego (ŚPN) na działkach nr [...] i nr [...].
W ocenie Sądu, powoływanie się przez organy na Studium oraz na projekt planu ochrony ŚPN samo w sobie nie mogło stanowić podstawy prawnej do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Argumenty te dopiero w pełnym kontekście sprawy (w tym innych opisanych w sprawie dowodów) mogą stanowić uzupełniającą argumentację. Rację ma zatem organ II instancji, że Studium i projekt planu ochrony powinny być oceniane zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów zawartą w art. 80 k.p.a.
Odnosząc się do naruszenia art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, mającego na celu dokonanie ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, Sąd uznał, że organy w sposób właściwy wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz rozpatrzyły dostępny i szeroki materiał dowodowy. Organy oparły się na konkretnych ustaleniach faktycznych dotyczących obszaru planowanej inwestycji, których pełna analiza oparta została na posiadanej wiedzy specjalistycznej. Uzasadnienie nie opiera się na przypuszczeniach czy domniemaniach, a zawiera ustalenia stanu faktycznego w oparciu o zdefiniowaną podstawę prawną. Materiał dowodowy jest logicznie i rzetelnie zinterpretowany oraz uzasadnia w stopniu wyczerpującym podjęte rozstrzygnięcie w sprawie. Jako materiał dowodowy wykorzystano opinie specjalistyczne, publikacje naukowe, posiadające bezpośredni związek z obszarem planowanej inwestycji. Z uwagi na powyższe WSA uznał omawiany zarzut za bezpodstawny.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 5 pkt 29 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2004.92.880; dalej u.o.p.) Sąd wskazał, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami - zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. "w odniesieniu do obszaru położonego w otulinie parku narodowego decyzje takie wydawane są po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego". Minister szeroko wyjaśnił w jakim zakresie organ I instancji analizował inwestycję oraz że zobowiązany był dowieść, że charakter planowanej inwestycji jest sprzeczny z ustawowym celem, dla którego utworzono otulinę parku narodowego, a także wyznaczono jego otulinę jako strefę lokalizowania tylko tych inwestycji, które nie stwarzają zagrożenia zewnętrznego wynikającego z działalności człowieka (art. 5 pkt 14 w zw. z art. 5 pkt 29 u.o.p.). Wyjaśniono też dlaczego uznano, że inwestycja stanowi zagrożenie zewnętrzne dla ŚPN. Z tych względów Sąd uznał ten zarzut za bezzasadny.
W ocenie Sądu, bezpodstawny jest też zarzut naruszenia art. 10 § 1, 2 i art. 77 k.p.a., przez niedostarczenie inwestorowi zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że Minister pismem z 22 listopada 2021 r. zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się z nim. Zawiadomienie zostało doręczone skarżącemu, co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru, jednak skarżący nie skorzystał z tego prawa.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł L. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 11 ust. 1, 2, 3 w zw. z art. 5 pkt 14 u.o.p. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że planowana inwestycja w otulinie parku będzie inwestycją powodującą zagrożenia wynikające z działalności człowieka, podczas gdy istnieją wątpliwości, że wnioskowany sposób zagospodarowania nieruchomości zniweczy ustawowy cel otuliny lub ograniczy;
2) art. 11 ust. 1, 2, 3, 4 w zw. z art. 5 pkt 14 u.o.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że w otulinie parku narodowego znajduje się strefa ekotonowa jako niezbędny obszar przejściowy dla powiązań terenów Parku z sąsiadującymi z nimi terenami upraw i zadrzewień śródpolnych oraz w niewielkiej części z terenami zabudowanymi, stąd przewidziane na jej obszarze utrzymanie zakazu tworzenia nowych terenów planowanej zabudowy poza wskazanymi w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego terenami zabudowy w sytuacji, gdy przepisy ustawy o ochronie przyrody nie wyróżniają otuliny jako formy ochrony przyrody oraz sama ustawa nie wprowadza żadnych konkretnych ograniczeń ochronnych dotyczących możliwości lub braku możliwości budowy na tym terenie;
3) art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że naruszenie interesu prawnego miało miejsce w granicach prawa, podczas gdy interwencja w prawo własności skarżącego de facto wyłącza przysługujące mu prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności;
II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd I instancji, iż prawidłowo zostały poczynione przez organ administracji ustalenia faktyczne w zakresie istnienia strefy ekotonowej oraz przyjęcia, że:
- wnioskowany sposób zagospodarowania nieruchomości zniweczy ustawowy cel otuliny lub go ograniczy,
- obszar leśny przylegający bezpośrednio do działki planowanej pod zabudowę objęty jest ochroną czynną zachowawczą ze względu na udokumentowane siedlisko gatunku chrząszcza stanowiącego przedmiot ochrony w obszarze Natura 2000 "Łysogóry" w granicach Parku;
- na działce [...] oraz w jej pobliżu występują owady opisane w decyzjach organów podlegające ochronie częściowej (gatunki te były obserwowane na terenie planowanej inwestycji bądź w lasach obwodu ochronnego Pogórze),
- ze względu na występowanie na działce zadrzewień, a jednocześnie przestrzeni otwartej na działce [...] jest obszarem, miejscem żerowania dla gatunków ptaków objętych ochroną ścisłą, co potwierdza inwentaryzacja sporządzona przez zespół specjalistów na potrzeby opracowania planu ochrony dla ŚPN;
- teren działki wykorzystują również ptaki, zagrożeniem dla nich jest uszczuplenie powierzchni obszarów żerowiskowych oraz zakłócanie przez oświetlenie i dźwięk ich behawioru godowego, a także płoszenie przez ludzi i zwierzęta domowe;
- teren planowanej inwestycji ze względu na sąsiedztwo lasu ŚPN jest regularnie wykorzystywany przez inne zwierzęta opisane w decyzjach, w sytuacji gdy nie przeprowadzono żadnych opinii na działce [...], publikacje naukowe pod tytułem "Świętokrzyski Park Narodowy Przyroda", "Człowiek i Monitoring Ptaków lęgowych" nie odnoszą się do konkretnej inwestycji, ani do konkretnej nieruchomości w postaci działki [...], na której planowana jest inwestycja, wizja lokalna nie została udokumentowana w jakikolwiek sposób, ani strona skarżąca nie została poinformowana o oględzinach i nie brała w niej aktywnego udziału, zaś inwentaryzacja dotyczy projektu planu ochrony dla ŚPN, który nie obowiązuje;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA, że organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z wizji lokalnej i publikacji, a zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin, opinii biegłego celem ustalenia wpływu konkretnej inwestycji w postaci wybudowania budynku letniskowego - rekreacji indywidulanej na działkach [...] i [...] bądź przeprowadzenia innych dowodów, w wyniku czego błędnie ustalono, że wnioskowany sposób zagospodarowania nieruchomości zniweczy ustawowy cel otuliny lub go ograniczy, lokalizacja planowanej inwestycji w terenie dotychczas otwartym będzie skutkowała przede wszystkim ciągłą presją na migrujące gatunki zwierząt, projektowana zabudowana "prze" budowę domu letniskowego może ułatwić dalsze procesy inwestycyjne w omawianym rejonie i przyczynić się do skumulowania zagrożeń dla walorów przyrodniczych ŚPN i że zabudowę na działce położonej bezpośrednio przy granicy Parku należy uznać za zagrożenie zewnętrzne, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do niezasadnego odmówienia uzgodnienia projektu decyzji, a także na treść wyroku WSA w Warszawie, poprzez oddalenie skargi na postanowienie Ministra z dnia 7 grudnia 2021 r.;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 i art. 77 k.p.a. poprzez błędną subsumcję polegającą na uznaniu, że Minister zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się z nim, a zawiadomienie to zostało doręczone skarżącemu w sytuacji, gdy brak w zebranym materiale dowodowym dowodu doręczenia tego rodzaju zawiadomienia w stosunku do skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik bowiem uniemożliwiono skarżącemu zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenie ewentualnie dodatkowych dowodów;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędną subsumcję, polegającą na uznaniu, że w toku postępowania organy wyjaśniły dokładnie sprawę i nie uchybiły obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego - podczas gdy w sprawie nie przeprowadzono konkretnych opinii specjalistycznych odnoszących się do zamierzonej inwestycji na konkretnej nieruchomości, nie budzące wątpliwości co do swej wiarygodności dowody, z których jednoznacznie wynika fakt wpływu wnioskowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości na cel otuliny;
5) art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80, art. 7a w zw. z art. 85, art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż organ zgromadził w sprawie kompletny materiał dowodowy, dokonał jego właściwej oceny i wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący przesłanki, jakimi kierował się wydając rozstrzygnięcie, gdy tymczasem organ w skarżonej decyzji, zawierającej wprawdzie obszerne uzasadnienie co do przesłanek jakie należy spełnić przy uzgodnieniu projektu decyzji, nie wskazuje jakie dowody pozwoliły przyjąć organowi, że charakter planowanej inwestycji jest sprzeczny z ustawowym celem, dla którego utworzono otulinę parku narodowego i stanowi zagrożenie zewnętrzne dla ŚPN;
6) art. 10 § 1 w zw. z art. 79 w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż brak udziału skarżącego we wszystkich czynnościach na każdym etapie postępowania podejmowanych przez organ, w szczególności brak zawiadomienia o terminie przeprowadzenia oględzin terenu, wizji lokalnej, a tym samym niezapewnienie skarżącemu w nim uczestnictwa, nie ma wpływu na wynik sprawy i nie narusza uprawnień skarżącego jako strony postępowania, gdy tymczasem to wyniki ustaleń w terenie okazały się kluczowe i rozstrzygające do uznania przez Sąd, iż planowana inwestycja stanowić będzie zagrożenie zewnętrzne dla ŚPN;
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;
8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł naruszenia przepisów i nie zastosował określonych w p.p.s.a. środków kontroli legalności, w konsekwencji nie uchylając zaskarżonego rozstrzygnięcia, choć postępowanie administracyjne było dotknięte wadami polegającymi na naruszeniu tak prawa materialnego, jak również przepisów postępowania;
9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy postanowienie Ministra zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, przez oparcie zaskarżonego postanowienia na niekompletnym materiale dowodowym i dowolną a nie swobodną ocenę, podczas gdy z ustalonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby planowana inwestycja - budowa budynku letniskowego - rekreacji indywidulanej na konkretnych działkach nr [...] i [...] jest sprzeczna z ustawowym celem, dla którego utworzono park narodowy, a także wyznaczono jego otulinę;
10) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz braku dokonania przez Sąd I instancji rzetelnego wywodu prawnego, a poprzestanie jedynie na ogólnikowej aprobacie stanowiska organu II instancji, a zatem polegający na nie zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wszystkich istotnych przesłanek, którymi kierował się Sąd wydający wyrok, czyli na braku wyczerpującego wyjaśnienia podstawy faktycznej orzeczenia i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co z uwagi na faktyczny i prawny brak uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu a quo, uniemożliwia jego kontrolę instancyjną, stanowi naruszenie prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP;
11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 i art. 7 k.p.a. i "z art." przez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w części dotyczącej oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko naturalne nie były wymagane wiadomości specjalne oraz że wiadomościami wymaganymi do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dysponował organ administracji rozpatrujący sprawę, podczas gdy z analizy stanu faktycznego sprawy wynika, że ustalenie czy charakter planowanej inwestycji jest sprzeczny z ustawowym celem, dla którego utworzono otulinę parku narodowego, a także wyznaczono jego otulinę jako strefę lokalizowania tylko tych inwestycji, które nie stwarzają zagrożenia zewnętrznego wynikającego z działalności człowieka wymaga wiadomości specjalistycznych, a zatem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego;
12) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez błędną ocenę naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, w tym wpływ planowanej inwestycji na przyrodę parku narodowego, cel utworzenia i funkcjonowania otuliny parku narodowego, jak również stan faktyczny prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., w sytuacji wydania postanowienia w oparciu o projekt planu ochrony, który nie obowiązuje oraz wizję lokalną w żaden sposób nieudokumentowaną, publikacje naukowe nie odnoszące się do planowej inwestycji na konkretnych działkach, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe stanowisko organów administracyjnych, że w realiach niniejszej sprawy należało odmówić uzgodnienia warunków zabudowy sprecyzowanych w projekcie decyzji dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Podniesione zaś w skardze kasacyjnej zarzuty stanowią polemikę z kwestionowanymi przez skarżącego kasacyjnie postanowieniami organów oraz Sądu I instancji, jednak nie podważają skarżonego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia art. 11 ust. 1, 2, 3 w zw. z art. 5 pkt 14 u.o.p. (zarzut I/1), przez błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji błędne przyjęcie, że planowana inwestycja w otulinie parku będzie inwestycją powodującą zagrożenia wynikające z działalności człowieka, stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w realiach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że realizacja wnioskowanej inwestycji może spowodować zagrożenie dla ŚPN. W zaskarżonym postanowieniu należycie wykazano z jakich przyczyn przyjęto, że zagrożenie takie istnieje, wskazując w szczególności na presję osadniczą i urbanizacyjną, zanieczyszczenie światłem i związane z tym zagrożenia przedstawione w motywach zaskarżonego postanowienia, uszczuplenie powierzchni obszarów żerowiskowych, hałas oraz płoszenie zwierząt zamieszkujących ŚPN przez ludzi i zwierzęta domowe. Biorąc pod uwagę usytuowanie działki, na której miałby powstać planowany budynek letniskowy, stanowisko organów słusznie zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji.
Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 11 ust. 1, 2, 3, 4 w zw. z art. 5 pkt 14 u.o.p. (zarzut I/2). Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chociaż otulina nie jest chroniona tak samo jak park narodowy, to jest obszarem o istotnym znaczeniu i jej zagospodarowanie podlega ograniczeniom. Planując zagospodarowanie otuliny należy mieć na uwadze, że na tym terenie pierwszeństwo mają potrzeby wynikające z celu ustanowienia parku narodowego, dla którego wytyczono otulinę. W takich przypadkach przesądzające znaczenie ma możliwość pogodzenia planowanego sposobu zagospodarowania z funkcją ochronną otuliny. Sposób zagospodarowania nie może stwarzać zagrożenia dla parku narodowego (wyrok z 23 maja 2023 r., II OSK 2294/22, LEX nr 3579561). Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. W otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka (wyrok z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 590/08, LEX nr 562867).
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał również, że ograniczeniu na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP może podlegać także prawo własności (wyrok z 8 grudnia 2016 r., II OSK 1242/16, LEX nr 2239543). W niniejszej sprawie ograniczenia wynikają z unormowań ustawy o ochronie przyrody, a więc są wynikiem regulacji ustawowych, wprowadzonych zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ingerencja w prawo własności skarżącego kasacyjnie nie jest zatem wynikiem wadliwego działania organów odmawiających uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, lecz ma podstawy w przepisach ustawy i jest ich rezultatem. Zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (I/3) nie ma w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw.
Mając na uwadze powyższe, a w szczególności, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynikała z przyczyn materialnoprawnych, za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art, 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. (zarzut II/1); art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. (zarzut II/2); art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 i art. 77 k.p.a. (zarzut II/3); art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. (zarzut II/4); art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80, art. 7a w zw. z art. 85, art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zarzut II/5); art. 10 § 1 w zw. z art. 79 w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zarzut II/6); art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (zarzut II/9) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i w powiązaniu z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. (zarzut II/12), a także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 i art. 7 k.p.a. i "z art." (II/11). Co do tego ostatniego zarzutu zauważyć wypada, że nie jest on kompletny, bowiem nie wiadomo, o jaki przepis chodzi w określeniu "z art.". Zarzut ten podlega zatem ocenie jedynie w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 i art. 7 k.p.a.
Odnosząc się do przedstawionych w skardze kasacyjnej treści powyższych zarzutów stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, by faktycznie uniemożliwiono mu przeprowadzenie takich konkretnych czynności procesowych, które miałyby wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z 27 listopada 2024 r., II OSK 329/22, LEX nr 3818205). Podkreślić przy tym trzeba, że z akt administracyjnych sprawy, w tym ze znajdujących się w nich map i materiału fotograficznego, wynika jednoznacznie, jakie jest usytuowanie wnioskowanej inwestycji i działki, na której miałaby zostać zrealizowana. To usytuowanie działki i planowanej inwestycji w pełni świadczy o zasadności ustaleń poczynionych przez organy. Nie są więc uzasadnione twierdzenia, że organy naruszyły art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie wykazano też, aby była potrzeba przeprowadzania takich dowodów, jak opinia biegłego. Z samej bowiem istoty funkcji otuliny wynika, że na jej terenie pierwszeństwo mają potrzeby wynikające z celu ustanowienia parku narodowego, dla którego ją wytyczono. Przesądzające znaczenie ma funkcja ochronna otuliny i do takiego stwierdzenia nie są potrzebne wiadomości specjalne. Organy administracyjne wyraźnie przy tym wskazały, o jaką działkę i jaką inwestycję chodzi oraz należycie rozważyły wpływ takiej inwestycji na otulinę PNŚ. Wystarczająco zatem wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dokonana zaś przez organy ocena zebranych dowodów nie była dowolna, lecz znajdowała oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale.
Podkreślić należy, że odmowa uzgodnienia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku letniskowego – rekreacji indywidualnej wraz z realizacją urządzeń niezbędnych do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, chociaż dotyczyła konkretnej działki należącej do skarżącego kasacyjnie, nie wymagała indywidualizacji odnoszącej się jedynie do tej właśnie działki. Motywy tej odmowy jednoznacznie wskazują, że niemożność wznoszenia budynków letniskowych – rekreacji indywidualnej dotyczy w istocie całego obszaru otuliny, a nie tylko działki należącej do skarżącego kasacyjnie. Odmienne rozstrzygnięcie mogłoby bowiem doprowadzić do zabudowy otuliny, co – mając na uwadze jej funkcję ochronną w stosunku do parku narodowego – nie jest dopuszczalne i byłoby sprzeczne z tą funkcją. Czynienie w tej sytuacji dalej idących ustaleń było więc zbędne.
Nie są też zasadne pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.
Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (II/7) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. (II/8), to są one chybione, gdyż – jak wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie NSA – przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Są to bowiem tzw. przepisy wynikowe, mówiące o wyniku sprawy, a więc zawierające wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. b). Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem nie mogą być one samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14).
Nie jest ponadto trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (II/10). Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę, bądź przedstawienie rozważań w ocenie strony (a nie kontrolującego ten wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego) zbyt ogólnikowych.
W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.