II OSK 2007/16

II OSK 2007/16 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2016-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-08-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zofia Flasińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 650/16 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2016-04-15
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 52 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2015 poz 199
art. 53 ust. 5, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 650/16 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 650/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że J. B. złożył wniosek do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowo-mieszkalnego z parkingami podziemnymi, zjazdami oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] położonych w L. przy ul. E. oraz ul. K. Miejski Konserwator Zabytków w L. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji, a następnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. R.
Sąd wskazał, że w świetle art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106 poz. 675 z późn. zm.), która (z pewnym wyjątkiem) weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r., w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje się po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień, dokonywanych w trybie art. 106 kpa, z tym że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera legalnej definicji pojęcia "inwestor". Zgodnie z art. 52 ust. 1 tej ustawy ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Przepis ten, na podstawie art. 64 ust. 1 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego przyjąć należy, że inwestorem jest wnioskodawca występujący o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasadnicza zmiana treści art. 53 ust. 5 omawianej ustawy polegała na ograniczeniu kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r., uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonywano w trybie art. 106 kpa, przez co każda strona postępowania administracyjnego była uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia na podstawie art. 106 § 5 kpa. Od dnia 17 lipca 2010 r. wprowadzono natomiast regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 kpa. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Należało zatem przyjąć, że ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy legitymację skargową przyznał wyłącznie inwestorowi. Zatem wniesienie skargi przez inny nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, bowiem skarga pochodzi od podmiotu, który skarżącym być nie może.
W niniejszej sprawie skarżąca J. R., nie będąc inwestorem, złożyła skargę do Sądu na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2015 r. Tymczasem krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi określa art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W konsekwencji opisanych regulacji postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Podmioty mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić we wstępnym etapie rozpoznawania skargi, natomiast brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi. Niewykazanie owego związku skutkuje tym, że podmiot wnoszący skargę nie jest legitymowany do jej wniesienia.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia wykluczały możliwość rozpoznania zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego złożonego przez podmiot inny niż inwestor, tj. podmiot, który wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie z wnioskiem takim wystąpił J. B. J. R. nie jest w tej sprawie inwestorem. Skoro podmiot ten nie może wnieść w postępowaniu uzgodnieniowym skutecznego zażalenia w myśl art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to należało uznać, że nie przysługuje mu również prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie wydane w tym postępowaniu. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd I instancji odrzucił skargę jako niedopuszczalną.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła J. R., podnosząc zarzuty:
1. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego wadliwe zastosowanie skutkujące ustaleniem, że skarga z dnia 5 lutego 2016 r. powinna zostać odrzucona jako niepochodząca od podmiotu składającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy oraz art. 64 ust. 1 tej ustawy przez wadliwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 53 ust. 5 ustawy;
2. naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
- art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji polegało na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie jest stroną postępowania, gdyż Sąd nie uwzględnił faktu, iż przedmiotowa inwestycja dotyczyła nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej,
- art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W skardze kasacyjnej zawarto wnioski o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy w tej sprawie złożył J. B., lecz skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości, na której inwestycja ta ma powstać, więc przysługuje jej w związku z tym status strony tego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym mu przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r. uzgodnień, o których mowa w ust. 4 (tj. uzgodnień decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5 a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana treści art. 53 ust. 5 powołanej ustawy w stosunku do regulacji obowiązującej przed 17 lipca 2010 r. wprowadziła więc ograniczenie kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie do inwestora.
Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie regulują wprost kwestii legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego wydane w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak skoro legitymację do wniesienia zażalenia na postanowienie organu uzgodnieniowego przyznano wyłącznie inwestorowi, to również wyłącznie inwestor ma legitymację do wniesienia skargi na postanowienie organu odwoławczego wydane po rozpoznaniu tego zażalenia. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 6 marca 2013 r., II OSK 2133/11, z dnia 2 października 2012 r., II OSK 2300/12, z dnia 12 kwietnia 2012 r., II OSK 743/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem wskazanej wyżej nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było skrócenie czasu trwania postępowań uzgodnieniowych w procesie inwestycyjnym. Ponadto skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a w tej sprawie taki środek zaskarżenia (zażalenie) przysługiwał wyłącznie inwestorowi. Pozostałe strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą kwestionować zgodność z prawem tego postępowania w odwołaniu od końcowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, a później ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na tę decyzję. W związku z powyższym za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 ust. 1 tej ustawy.
Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 50 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, w sytuacji, gdy przedmiotowa inwestycja dotyczyła nieruchomości stanowiącej jej współwłasność. Skarżąca - jako współwłaścicielka nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, ale nie jest inwestorem w tej sprawie. Wniosek w tej sprawie złożył jedynie J. B. i tylko jego można uznać za inwestora w rozumieniu art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tylko inwestor mógł więc złożyć zażalenie na postanowienie organu uzgodnieniowego I instancji i tylko jemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego na postanowienie organu II instancji. Pozostałe strony mogą domagać się kontroli tego postanowienia w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie (art. 142 k.p.a.) i następnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego.
W związku z prawomocnym oddaleniem skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r. odrzucającego skargę J. R. postępowanie w tej sprawie zostało zakończone, a zatem wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2015 r. jest bezprzedmiotowy.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.