II OSK 2004/25

II OSK 2004/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 595/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2024-06-28
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 58 par. 1 pkt 1 i art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2024 poz 87
art. 21 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny (sprawozdawca) sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 595/24 w sprawie ze skargi Gminy [...] na pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 grudnia 2023 r., znak: DDK-WPP.0101.61.2023.MK w przedmiocie możliwości realizacji umowy w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić Gminie [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2025 r., VII SA/Wa 595/24, oddalił skargę Gminy [...] na oświadczenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 29 grudnia 2023 r. w przedmiocie możliwości realizacji umowy w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 29 grudnia 2023 r., skierowanym do Prezydenta Miasta [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego oświadczył, że umowa z 22 listopada 2023 r. zawarta pomiędzy nim a Miastem [...] w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury pod nazwą [...] jest nieważna i wobec tego nie ma możliwości realizacji na jej podstawie przedmiotowego zadania publicznego. Z tego względu Instytut pozostaje państwową instytucją kultury, której organizatorem jest wyłącznie Minister.
Pismem z 26 stycznia 2024 r. Gmina [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "wniosek o dokonanie analizy oświadczenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 grudnia 2023 r. – będącego inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa". W ocenie skarżącego oświadczenie Ministra zawarte w zaskarżonym piśmie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wynikającą z przepisu prawa, tj. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87; dalej: u.o.p.d.k.).
Postanowieniem z 28 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie. Wskazano, że zaskarżone pismo dotyczy sfery cywilnoprawnej wynikającej z zawartej przez Gminę [...] i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego umowy, a spory dotyczące jej ważności czy wykonania powinny być rozpatrywane przez sąd powszechny.
Skargę kasacyjną na to postanowienie wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, podnosząc, że sprawa nie dotyczy ważności umowy cywilnoprawnej a porozumienia administracyjnego, a co za tym idzie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Postanowieniem z 25 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 179a p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie z 28 czerwca 2024 r., uznając skargę kasacyjną za oczywiście uzasadnioną. Wskazano, że umowa w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury jest porozumieniem administracyjnym a nie umową cywilnoprawną, w konsekwencji czego sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...]. Sąd I instancji uznał, że będące przedmiotem skargi pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 29 grudnia 2023 r. należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Gmina [...] posiadała interes prawny do zaskarżenia tego pisma, gdyż dotyczyło jej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji uznał skargę za dopuszczalną i rozpoznał sprawę co do jej istoty.
Skargę kasacyjną złożyła Gmina [...], zaskarżając wyrok w całości. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 i art. 134 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli legalności działań organu administracji publicznej i naruszeniu:
1. art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.d.k. poprzez pominięcie, że – z uwagi na podjęciu przez Radę Miasta [...] w dniu 29 grudnia 2023 r. uchwały potwierdzającej zawarcie umowy z 22 listopada 2023 r. – umowa ta spełnia wymogi określone w tym przepisie, jest ważna i podlega wykonaniu;
2. art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h/ ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej: u.s.g.) i art. 103 § 1 kodeksu cywilnego poprzez niedostrzeżenie, że umowa z 22 listopada 2023 r. posiada swoje umocowanie w uchwale Rady Miasta [...] z 29 grudnia 2023 r.;
3. art. 92 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przed wydaniem przez Wojewodę Mazowieckiego rozstrzygnięcia nadzorczego z 15 grudnia 2023 r., w którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia 15 listopada 2023 r., w której wyrażono zgodę na prowadzenie jako wspólnej przedmiotowej instytucji kultury, Gmina [...] zawarła już umowę, potwierdzoną następnie w drodze nowej uchwały Rady Miasta [...] z 29 grudnia 2023 r.
Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały postawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Podkreślić trzeba, że regulacja ta ma charakter samodzielny, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek badania z urzędu czy przed wojewódzkim sądem administracyjnym prawidłowo nadano sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi oraz czy nie wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania. Badanie dopuszczalności skargi pod kątem wskazanym w art. 189 p.p.s.a. nie jest związane zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, jedynym ograniczeniem jest zakres zaskarżenia (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09).
W rozpoznawanej sprawie zaskarżono w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lutego 2025 r. oddalający skargę Gminy [...] na pismo (oświadczenie) Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 29 grudnia 2023 r. w przedmiocie możliwości realizacji umowy w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie wystąpiła podstawa do odrzucenia skargi wymieniona w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. brak właściwości sądu administracyjnego. Stanowi ona również przesłankę nieważności postępowania wymienioną w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. – droga sądowa jest niedopuszczalna. W takim przypadku, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, należy dać priorytet zastosowaniu art. 189 p.p.s.a. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09).
2. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego Gmina [...] uczyniła pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o braku możliwości realizacji umowy zawartej pomiędzy tymi organami w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury pod nazwą [...].
Pismo to nie jest decyzją, postanowieniem ani – na co wskazywała strona skarżąca i Sąd I instancji – aktem lub czynnością organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej prowadzona przez sądy administracyjnej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem niektórych aktów lub czynności, które nie ma znaczenia w sprawie).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, są to zatem akty lub czynności, które: (1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.; (2) są podejmowane w sprawach indywidualnych; (3) mają charakter publicznoprawny; (4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
Pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 29 grudnia 2023 r., które uczyniono przedmiotem skargi do sądu administracyjnej w rozpoznawanej sprawie, jest oświadczeniem jednej ze stron umowy zawartej pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.d.k.. Stosownie do tego przepisu, organizatorzy, o których mowa w art. 8 (ministrowie i kierownicy urzędów centralnych) oraz w art. 9 (jednostki samorządu terytorialnego), mogą na podstawie umowy zawartej między sobą prowadzić jako wspólną instytucję kultury prowadzoną przez jednego z organizatorów instytucji kultury. W umowie strony określają m.in. wielkość środków wnoszonych przez każdą z nich, niezbędnych do prowadzenia działalności przez daną instytucję kultury; okres, na który umowa została zawarta; swoje uprawnienia odnośnie do treści statutu, powołania dyrektora, likwidacji instytucji (por. art. 21 ust. 3 i 4 u.o.p.d.k.).
Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, taka umowa stanowi porozumienie administracyjne zawierane pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej. Wyjaśnić należy, że porozumienie administracyjne jest jedną z form wykonywania zadań publicznych. Do cech charakterystycznych porozumienia zalicza się: (1) równorzędność stron porozumienia i charakter tych stron, którymi są podmioty administracji publicznej; (2) cel i przedmiot porozumienia, tj. współdziałanie przy wykonywaniu zadań publicznych; (3) podstawę prawną, którą stanowią przepisy ustrojowego lub materialnego prawa administracyjnego (w rozpoznawanej sprawie jest to art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.d.k.). Istotne jest, że porozumienie administracyjne jest oparte na zgodnej woli stron, które je zawierają. Zawarcie tego porozumienia jest dobrowolne. Nie ma w tym przypadku elementu władczego, tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego (por. M. Stahl (red.), Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2019, s. 563-572; J. Korczak, O nieporozumieniach wokół porozumień w administracji publicznej, ST 6/2009, s. 20-38).
W rozpoznawanej sprawie, w zaskarżonym do sądu administracyjnego piśmie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego oświadczył, że w jego ocenie umowa jest nieważna i nie ma możliwości realizacji na jej podstawie przedmiotowego zadania publicznego. Takie pismo nie ma charakteru władczego – jest skierowane przez jedną ze stron porozumienia administracyjnego do drugiej. Pismo nie powstało też w sprawie indywidualnej, jego adresatem nie jest konkretny podmiot administrowany, lecz inny organ administracji publicznej. Nie dotyczy konkretnych uprawnień lub obowiązków danego podmiotu administrowanego wynikających z przepisów prawa, lecz zasad i możliwości wspólnego wykonania przez organy administracji publicznej danego zadania publicznego.
Sam publicznoprawny charakter tego pisma, wynikający z publicznoprawnego charakteru porozumienia administracyjnego, nie jest wystarczający, żeby sprawa mogła zostać rozpoznana przez sąd administracyjny. Pismo z 29 grudnia 2023 r. nie jest zatem aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga na takie pismo jest niedopuszczalna.
3. Naczelny Sąd Administracyjny był w tej sytuacji zobowiązany do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi wniesionej przez Gminę [...] na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., niezależnie od zarzutów i wniosków zawartych w skardze kasacyjnej, które nie podlegały rozpoznaniu.
4. Ze względu na to, że podstawa uchylenia zaskarżonego wyroku pozostaje niezależna od przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., i na tej podstawie odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
5. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.