II OSK 2004/23

II OSK 2004/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Anna Szymańska
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Łd 772/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-02-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R., A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 772/22 w sprawie ze skargi D. R., A. R. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 1 czerwca 2021 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 772/22, oddalił skargę D. R. i A. R. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 1 czerwca 2021 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku.
Zaskarżoną decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŁWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (PINB) z dnia 30 marca 2021 r., nr [...], orzekającą o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB z dnia 5 października 2015 r., nr [...], o nakazie rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego położonego w północno wschodniej części nieruchomości , usytuowanej w Łodzi przy ul. [...].
Skargą D. R. i A. R. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę ŁWINB wniósł o jej oddalenie.
Pismem procesowym z dnia 25 stycznia 2023 r. ustanowiony przez skarżących profesjonalny pełnomocnik popierał wniesioną skargę oraz wnosił o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
W przedłożonych do akt sprawy pismach procesowych uczestnik postępowania – A. K. wnosił o oddalenie skargi.
Oddalając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że ciążący na skarżących obowiązek całkowitej rozbiórki przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego wynika z pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji PINB z dnia 5 października 2015 r. Bezsporna pomiędzy stronami pozostaje również ta okoliczność, że skarżący nie wykonali nałożonego na nich w/w decyzją obowiązku w całości, gdyż dokonali oni rozbiórki jedynie części przedmiotowego budynku, posadowionego z naruszeniem granicy działki sąsiedniej, oznaczonej nr ew. [...]. Pozostała część budynku została przebudowana i jak deklarują skarżący stanowi inny, niż określony w decyzji z dnia 15 października 2015 r., budynek mieszkalny przekształcony, zgodnie z dokonanym zgłoszeniem właściwemu organowi administracji, w prywatne izolatorium w trybie art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) – dalej: ustawa COVID-19. Deklarowana przez skarżących zmiana stanu faktycznego, mająca miejsce po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę, polegająca częściowym rozebraniu spornego budynku oraz na samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku z budynku garażowo-gospodarczego na budynek o charakterze mieszkalnym z przeznaczeniem na prywatne izolatorium wbrew przekonaniu skarżących, nie skutkuje zdaniem Sądu nieistnieniem obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku, a co za tym idzie nie uzasadnia twierdzenia pełnomocnika stron, co do wystąpienia bezprzedmiotowości decyzji z dnia 5 października 2015 r., uzasadniających żądanie stwierdzenia jej wygaśnięcia. Zaaprobowanie poglądu strony skarżącej, jakoby realizacja prywatnego izolatorium w obiekcie objętym nakazem rozbiórki niweczyła ów nakaz, bez wątpienia korzystnego z punktu widzenia ich interesów, jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, z uwagi na regulacje art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Niezależnie od powyższego Sąd podkreślił, że art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 nie uchylał obowiązku orzeczonego decyzją o nakazie rozbiórki. Przepisy tej ustawy nie znajdują zastosowania do robót budowlanych, wykonanych w warunkach samowoli budowlanej przed jej wejściem w życie. Zmiana sposobu użytkowania w trybie art. 71 Prawa budowlanego może dotyczyć wyłącznie obiektów budowlanych legalnie wybudowanych i użytkowanych, przyjęcie poglądu reprezentowanego przez skarżącego skutkowałoby obejściem prawa. Celem rozbiórki jest bowiem doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Tym samym w ocenie Sądu, procedujące w sprawie organ nadzoru budowlanego trafnie uznały, że żaden z obowiązujących przepisów prawa nie nakłada obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia objętej wnioskiem skarżących ostatecznej decyzji PINB z dnia 5 października 2015 r. orzekającej o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku, jak również, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta stała się bezprzedmiotowa. Powyższe przesądzało zaś o braku konieczności ustalenia kwestii zaistnienia interesu społecznego lub interesu strony w stwierdzeniu wygaśnięcia tejże decyzji.
Dalej Sąd wskazał, że kolejną kwestią istotną, aczkolwiek drugorzędną z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jest powoływana przez skarżących okoliczność zgłoszenia w dniu 26 czerwca 2020 r., na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19, przystąpienia do prac w celu zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na izolatorium przeznaczone dla prywatnych potrzeb. W tym zakresie wskazać należy, iż dla zastosowania wskazanego wyżej przepisu kluczowe jest stwierdzenie, że dane roboty budowlane mają związek z przeciwdziałaniem COVID-19. Jak wynika z art. 2 ust. 2 ustawy poprzez termin "przeciwdziałanie COVID-19" rozumie się przez wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1. Przyjęcie tak szerokiej definicji analizowanego pojęcia wiązało się niewątpliwie ze szczególnymi okolicznościami uchwalenia ustawy covidowej i faktu, w tym braku możliwości przewidzenia, jakie obiekty będą potrzebne aby skutecznie przeciwdziałać pandemii. Wobec powyższego zasadnym jest stwierdzenie, że zamiarem ustawodawcy, wprowadzenie regulacji art. 12 ustawy miało na celu odformalizowanie procesu budowlanego obiektów niezbędnych do walki z COVID-19. Przy czym wykładnia tego przepisu, jak i całej ustawy musi prowadzić do wniosku, iż opisana regulacja jest absolutnym wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy uwzględnić zasadę, zgodnie z którą, wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Co również istotne, omawiane zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych przepisami Prawa budowlanego miało charakter czasowy, to jest 180 dni od dnia wejścia w życie analizowanego przepisu, a ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że za roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 ustawy COVID-19 należy uznać te, które są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu, to jest zwiększenia dostępnej infrastruktury niezbędnej do zapewnienia opieki medycznej osobom chorym, a nadto mają charakter przejściowy. Tym samym istotą przedmiotowej regulacji była minimalizacja zagrożenia dla zdrowia publicznego, a nie wprowadzenie udogodnień dla inwestorów prywatnych. W ocenie Sądu pomimo podniesionego przez skarżących argumentu, że zmiana sposobu użytkowania ma na celu stworzenie prywatnego izolatorium na potrzeby jego rodziny, okoliczność ta nie pozostaje w jakimkolwiek związku z przeciwdziałaniem COVID-19 w wyżej wskazanym rozumieniu, co uzasadniałoby zastosowanie art. 12 ustawy covidowej. Ponadto jak słusznie podkreślił organ drugiej instancji w motywach zaskarżonego postanowienia, izolatorium powinno odpowiadać warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 maca 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach (Dz. U. z 2020 r. poz. 539). Bezspornym bowiem pozostaje, że w dacie dokonanego zgłoszenia budynek skarżących wymogów tych nie spełniał.
Jednocześnie Sąd stwierdził, iż procedujące w sprawie organy obu instancji prowadząc postępowanie organy działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.), w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz wyrażona w art. 9 k.p.a. zasada informowania stron. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne (art. 7 k.p.a.), jak i przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.) uznać należy w ocenie Sądu za wystarczające do załatwienia sprawy, a uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut skargi, co do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W tym zakresie wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Inaczej mówiąc naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy w takim zakresie, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, że zostali pozbawieni w jakikolwiek sposób możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Wręcz przeciwnie, strony miały zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, o czym świadczy podejmowana przez nie aktywność procesowa. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a., gdyż z akt sprawy nie wynika aby strony żądały przeprowadzenia określonego dowodu. Jednocześnie zdaniem Sądu bez wpływu na wynik niniejszego orzeczenia pozostają podnoszone w piśmie procesowym pełnomocnika skarżących z dnia 25 stycznia 2023 r. argumenty, co do aktualnego sposobu zagospodarowania nieruchomości należącej do uczestnika postępowania – A. K., jak również częstotliwość jego wizyt na tej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił.
Skargą kasacyjną D. R. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że skarżący nie podjęli czynności zmierzających do rozbiórki budynku przy ul. [...] a dokonali jedynie częściowej rozbiórki i w sposób samowolny dokonali zmiany sposobu użytkowania budynku z budynku o charakterze garażowo-gospodarczym w budynek mieszkalny z przeznaczeniem na prywatne izolatorium;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 162 § 1 k.p.a. polegającym na nakazaniu skarżącym dokonanie rozbiórki budynku położonego w Łodzi przy ul. [...], choć w rzeczywistości przedmiotowy budynek został rozebrany a w jego miejsce powstał budynek mieszkalny z przeznaczeniem na prywatne izolatorium;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonej decyzji, pomimo, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem:
5) art. 121 § 1 o.p. i zignorowanie, iż organy administracji państwowej prowadziły postępowanie w sposób nie budzący zaufania do organów państwa, co skutkowało zaakceptowaniem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, a w konsekwencji oddaleniem skargi w wyroku;
6) art. 122 i 187 § 1 o.p. poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zignorowanie faktu, iż w sprawie nie przeprowadzono wszystkich wnioskowanych dowodów, które były istotne dla jej rozstrzygnięcia a przez to pozostawienie decyzji obarczonej wadami w obiegu prawnym.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniósł o jej odrzucenie w całości i obciążenie kosztami postępowania skarżących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności wydanych w sprawie decyzji, słusznie stosując konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., gdyż ta w okolicznościach tej sprawy nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy nie było przesłanek do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 30 marca 2021 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 października 2015 r., nr [...], o nakazie rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego położonego w północno wschodniej części nieruchomości, usytuowanej w Łodzi przy ul. [...]. Postępowanie, w którym wydano powyższe decyzje, zostało wszczęte na wniosek skarżących – właścicieli objętego przedmiotowym nakazem rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego – uzasadniony "przekształceniem" ww. budynku na izolatorium w trybie art. 12 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zdaniem skarżących powyższa decyzja rozbiórkowa stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na zmianę przeznaczenia przedmiotowego budynku na izolatorium. Z kolei zdaniem organów okoliczność zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, nawet w oparciu o art. 12 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, nie powoduje, iż decyzja nakazująca jego rozbiórkę stała się bezprzedmiotowa. Organy podkreśliły, że w niniejszej sprawie nie doszło do utraty przedmiotu sprawy, w której wydano przywołany powyżej nakaz rozbiórki bowiem sporny budynek garażowo-gospodarczy nadal nie został rozebrany – z dokumentacji przedłożonej przez skarżących wynika, że część tego budynku została rozebrana, jednakże jego znaczna część nadal pozostała i w tej części urządzone zostało izolatorium. Powyższe ustalenia – zdaniem organów – przesądzają o tym, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 października 2015 r. nie stała się bezprzedmiotowa. Stanowisko to podzielił Sąd pierwszej instancji i podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną w niniejszym składzie.
Przede wszystkim nie można podzielić podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie podjęli czynności zmierzających do rozbiórki spornego budynku a dokonali jedynie częściowej rozbiórki i w sposób samowolny dokonali zmiany sposobu użytkowania budynku z budynku o charakterze garażowo-gospodarczym w budynek mieszkalny z przeznaczeniem na prywatne izolatorium. W niniejszej sprawie bezsporna była bowiem okoliczność, że nie wykonali oni nałożonego na nich ww. decyzją nakazu rozbiórki w całości, bowiem rozebrali go jedynie w części posadowionej z naruszeniem granicy sąsiedniej oznaczonej nr ewid. [...]. Pozostała część budynku została przebudowana i jak deklarowali sami skarżący - stanowi inny niż określony w decyzji z dnia 15 października 2015 r. budynek mieszkalny przekształcony zgodnie z dokonanym zgłoszeniem właściwemu organowi administracji, w prywatne izolatorium w trybie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Potwierdzają to przeprowadzone przez organy kilkukrotne kontrole na miejscu oraz załączona do akt sprawy przez samych skarżących dokumentacja fotograficzna. Zwrócenia uwagi wymaga także, że ustalenia te są zbieżne z przytoczonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 669/21, którym oddalono skargę D. R. i A. R. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na wyżej wskazanych grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w ostateczne decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 października 2015 r.
Powyższe uniemożliwiało z kolei zastosowanie w sprawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z 15 października 2015 r. nakazującej rozbiórkę spornego budynku z uwagi na jej bezprzedmiotowość (zgodnie z wnioskiem skarżących z dnia 9 grudnia 2020 r.). Zwrócenia uwagi wymaga, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z art. 162 § 1 k.p.a. należy – obok uchylenie lub zmiany decyzji (art. 154, art. 155 k.p.a.), wywłaszczenia prawa, gdzie pozbawia się stronę "dobrze" nabytego prawa (art. 161 k.p.a.) oraz uchylenia decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia czynności (art. 162 § 2 k.p.a.) - do środków nadzwyczajnych umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznych ze względów celowościowych. Tym samym wykładnia rozszerzająca art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest dopuszczalna, ponieważ przepis ten stanowi odstępstwo od zasadny ogólnej postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji. O bezprzedmiotowości można mówić tylko gdy nastąpiły zmiany podmiotowe lub przedmiotowe. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy niemożliwe okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestania istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikacje). Bezprzedmiotowość zachodzi także wówczas, gdy na skutek zmiany stanu faktycznego albo też prawnego niemożliwe okaże się wykonanie decyzji.
W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że ciążący na skarżących obowiązek całkowitej rozbiórki przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego wynika z pozostającej w obrocie prawnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 października 2015 r. Natomiast w związku z jedynie częściową rozbiórką spornego obiektu i przekształceniem pozostałej jego części w izolatorium w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki przedmiot postępowania nadal zatem istnieje. Podkreślenia bowiem wymaga, że samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji. Częściowe wykonanie nakazu rozbiórki budynku nie czyni zadość wykonania decyzji, bowiem obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem niepodzielnym. W przypadku niezastosowania się do nakazu rozbiórki następuje wdrożenie przewidzianych przez przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505) środków przymusu, które mają doprowadzić do wykonania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Należy zwrócić przy tym uwagę, że na gruncie powyższej ustawy ustawodawca nie uzależnił dopuszczalności stosowania przymusu egzekucyjnego względem zobowiązanego od stopnia realizacji obowiązku. Jeśli pozostaje on niewykonany nawet w części, organy egzekucyjne powinny stosować wszelkie przewidziane prawem środki służące jego całkowitej realizacji. Przepis art. 6 § ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zarówno organ egzekucyjny, jak i egzekutor zobowiązani są odstąpić od czynności egzekucyjnych w przypadku, gdy zobowiązany okaże dowody stwierdzające wykonanie tak rozumianego obowiązku (art. 45 § 1 ww. ustawy). Zasadnie zatem organy jak i Sąd pierwszej instancji uznały, że w związku z niewykonaniem w całości przez skarżących przedmiotowego nakazu rozbiórki niemożliwe było stwierdzenie jego wygaśnięcia w trybie at. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie mogły w tych okolicznościach odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 162 § 1 k.p.a.
Przy czym odnośnie przywołanego w ww. zarzutach art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - dodatkowo wskazać należy, że warunkiem zastosowania powyższego przepisu jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje bowiem zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także na aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w przypadku oddalenia skargi, a takie właśnie rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą kasacyjną.
Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut związany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym. To, że skarżący nie są przekonani o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Niezrozumiały jest natomiast podniesiony w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonej decyzji, pomimo, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 121 § 1, art. 122 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej. W niniejszej sprawie postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie regulowały bowiem przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa normujące - stosownie do treści art. 1 tej ustawy - zobowiązania podatkowe (pkt 1), informacje podatkowe (pkt 2), postępowanie podatkowe, kontrolę podatkową i czynności sprawdzające (pkt 3) oraz tajemnicę skarbową (pkt 4), a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego normujące m.in. postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Wskazane zarzuty naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku bowiem nie miały w tej sprawie zastosowania.
Reasumując, w ocenie Sądu odwoławczego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.
Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji, o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej