II OSK 2003/25

II OSK 2003/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Go 334/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2025-02-19
II OZ 678/24 - Postanowienie NSA z 2024-11-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 5 ust. 1 pkt.9
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1363
art. 1 ust. 1, art. 11b ust. 1, art. 11i ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, z dnia 19 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Go 334/24, w sprawie ze skargi B. R., na decyzję Wojewody Wielkopolskiego, z dnia 30 listopada 2023 r. nr IR-III.7821.9.2022.13, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i umorzenia postępowania odwoławczego, , oddala skargę kasacyjną.,
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 19 lutego 2025 r., II SA/Go 334/24, oddalił skargę B. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 30 listopada 2023 r. nr IR-III.7821.9.2022.13 zmieniającą w części, umarzającą postępowanie odwoławcze w zakresie odwołań wniesionych przez Ł. O., M .M. i T. M., a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z 3 lutego 2022 r. nr 101/2022 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie trasy tramwajowej w ul. [...] (droga powiatowa) na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz ze skrzyżowaniem z ul. [...] i [...], realizowanej w ramach projektu pn. "Program Centrum – etap II – budowa trasy tramwajowej wraz z uspokojeniem ruchu samochodowego w ul. [...]".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o przeprowadzenie rozprawy.
Sądowi I instancji w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 1 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2002 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa) w zw. z art. 1 oraz art. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie dla części inwestycji objętej zaskarżoną decyzją na odcinku od ul. [...] do ul. [...];
- art. 11b ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 64 § 2 oraz art. 136 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie że opinia zarządu województwa może zostać przedłożona przez zarządcę drogi na etapie postępowania odwoławczego;
- art. 11i specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego niezastosowanie, tj. uznanie, że inwestycja zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżącej, w zakresie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego;
- zgodności inwestycji z wymaganiami decyzji środowiskowej w zakresie dopuszczalnej prędkości przez zmianę na etapie postępowania przed Wojewodą z 30 km/h do 40 km/h oraz zaprojektowanie skrzyżowania drogi powiatowej ul. [...] i dróg gminnych [...]/[...] jako skanalizowane przez wyniesienie całego skrzyżowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Prezydent Miasta Poznania wniósł o jej oddalenie.
W dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa) w zw. z art. 1 oraz art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie dla części inwestycji objętej zaskarżoną decyzją na odcinku od ul. [...] do ul. [...] jest bezzasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363) może mieć zastosowanie do tego odcinka drogi. Przedmiotowa inwestycja drogowa polegająca na budowie trasy tramwajowej w ul. [...] (droga powiatowa – publiczna) mieści się bowiem w pojęciu "inwestycji" w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. W orzecznictwie przyjmuje się, że zaprojektowanie w granicach pasa drogi publicznej ciągu pieszego i drogi rowerowej w ramach rozbudowy czy przebudowy drogi publicznej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej (por. wyrok NSA: z 13 marca 2018 r., II OSK 3337/17 oraz z 24 maja 2017 r., II OSK 18881/16). Należy przy tym zauważyć, że w art. 1 ust. 1 specustawy ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji", co oznacza, że desygnat tego pojęcia obejmuje nie tylko budowę, ale też przebudowę bądź remont drogi publicznej, a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W zakresie tego pojęcia w sposób oczywisty mieści się urządzenie chodnika, ścieżki rowerowej, czy też oddzielającego pasa zieleni. Specustawę stosuje się zatem do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status dróg publicznych (zob. wyrok NSA: z 17 kwietnia 2024 r., II OSK 101/24 i z 1 października 2013 r., II OSK 1032/12). Z kolei stosownie do brzmienia art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 4 pkt 2 u.d.p. stanowi natomiast, że droga oznacza budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Zatwierdzony projekt budowlany na przedmiotowym odcinku przewiduje realizację m.in. jezdni, torowiska i ścieżki rowerowej. Jak wynika z dokumentacji projektowej, załączników graficznych jak i samej nazwy projektu, a także biorąc pod uwagę lokalizację inwestycji w ścisłym centrum miasta, oczywistym jest zatem, że celem tej inwestycji jest wyłączenie ruchu samochodowego na rzecz swobodnego ruchu pieszego. Przy czym wskazania wymaga, że wyłączenie ruchu określonych pojazdów na przedmiotowym odcinku nie powoduje, że droga traci charakter drogi publicznej. Jedynie bowiem określona kategoria ruchu kołowego nie będzie dopuszczalna.
Również w odniesieniu do drugiego zarzutu, tj. naruszenia art. 11b ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 64 § 2 oraz art. 136 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że opinia zarządu województwa może zostać przedłożona przez zarządcę drogi na etapie postępowania odwoławczego uznać należało, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W niniejszej sprawie organ I instancji wprawdzie nie dostrzegł braku dołączenia przez inwestora do wniosku wymaganej opinii zarządu województwa, ale na etapie postępowania odwoławczego uchybienie to zostało sanowane. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na jej wynik. Nie każde bowiem uchybienie ma wpływ na wynik sprawy, a ponadto w żaden sposób nie wykazano wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także trzeci z zarzutów, dotyczący naruszenia art. 11i specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego niezastosowanie, tj. uznanie, że inwestycja zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżącej, w zakresie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego, okazał się chybiony. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 11i specustawy drogowej dzieli się na dwie jednostki redakcyjne w postaci ustępów. Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia tego przepisu uczynił to zatem w sposób nieprecyzyjny. Niemniej jednak mając na uwadze uzasadnienie powyższego zarzutu uznać należało, że dotyczy ust. 1 art. 11i specustawy drogowej, który stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wyjaśnił już skarżącej, że "Nie może budzić wątpliwości, że przy realizacji tego rodzaju kompleksowych, liniowych inwestycji drogowych nieuniknione jest stwarzanie określonych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. W ocenie Sądu z uwagi na cele inwestycji związane z budową trasy tramwajowej w postaci m.in. ograniczenia ruchu samochodowego na rzecz transportu publicznego, ograniczenia emisji spalin i hałasu, wzrostu bezpieczeństwa i uspokojenia ruchu dla wszystkich użytkowników, wyraźnie wskazują, że inwestycja służy dobru powszechnemu (publicznemu). W takiej sytuacji interes publiczny podlega zwiększonej ochronie i przeważa nad interesem mieszkańców budynków sąsiadujących z inwestycją, w tym skarżącej. Nie oznacza to oczywiście, że interes osób trzecich (skarżącej) nie podlega ochronie prawnej, gdyż o tym stanowi jednoznacznie (art. 11f ust. 1 pkt specustawy drogowej, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Wymaga jednak podkreślenia, że o naruszeniu interesów osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Ochrona interesów w procesie inwestycyjnym nie może bowiem prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy – właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, czy rodzaju obiektu budowlanego. [...] Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi zatem o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2184/15)". W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała natomiast naruszenia konkretnych przepisów określających jej uzasadnione i obiektywne interesy prawne. Końcowo, podkreślenia wymaga, że z samej istoty przedsięwzięcia drogowego, będącego inwestycją liniową, wynika ingerencja w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Z kolei z ingerencji tej wynikać mogą inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość w określony sposób. Nie oznacza to jednak, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wadliwa. Przedmiotem orzekania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest bowiem inwestycja w kształcie wskazanym we wniosku, a nie poszukiwanie rozwiązań alternatywnych w celu uwzględnienia interesów jednej lub kilku ze stron postępowania. Drogi są bowiem budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie całego społeczeństwa. Co do zasady budowa dróg publicznych stanowi zatem działanie ze względu na dobro wspólne. Przy opracowaniu koncepcji lokalizacji inwestycji drogowej na danym terenie, inwestor musi jednak uwzględnić wszystkie ograniczenia prawne, wynikające z ustaw szczególnych, jak również ograniczenia faktyczne. Oceniając to, czy zaskarżona decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, należy mieć na względzie, że inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Inwestor realizujący inwestycję drogową działa bowiem w interesie publicznym, społecznym i gospodarczym, który ma prymat nad słusznym interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jej interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich należy interpretować w ten sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione. Tym samym dopuszczalność zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. specustawy drogowej nie mogła być zmodyfikowana z uwagi na słuszny interes skarżącej.
Z kolei ostatni z podniesionych zarzutów nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ w ogóle nie spełnia wymagań określonych w art. 174 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem jaki przepis prawa materialnego miał zostać naruszony, ani jakie przepisy dotyczące postępowania miałyby zostać naruszone w stopniu istotnie wpływającym na wynik postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.