II OSK 2002/24

II OSK 2002/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2206/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 51 w zw. z art. 39
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2206/23 w sprawie ze skargi M. W., R. F. oraz A. F. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2023 r. nr 902/23 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2024 r., VII SA/Wa 2206/23, w sprawie ze skargi M. W., R. F. oraz A. F. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 24 lipca 2023 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2023.682 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania M. W., R. F. i A. F. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej PINB) z 17 stycznia 2023 r., nakładającą obowiązek wykonania w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] w Warszawie dz. nr [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez wypełnienie materiałem budowlanym (cegła, bloczki, pustak lub pustak szklany typu luksfer) 3 otworów okiennych w ścianie ww. budynku, od dz. nr [...].
Skargę na powyższą decyzję złożyli M. W., R. F. i A. F.
WSA w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.
W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji co najmniej przedwcześnie zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nakazując zamurowanie spornych okien.
Zdaniem Sądu nie sposób podzielić argumentacji organów wobec niewyjaśnienia, kiedy sporne otwory okienne wykonano, czy wraz z budową całego budynku, czy później, jakie w tej dacie obowiązywały regulacje prawne, jak zabudowane były działki sąsiednie, a w konsekwencji, czy powstały samowolnie. Dopiero takie ustalenia pozwoliłyby na wdrożenie procedury określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. W ocenie Sądu twierdzenia organów nie znajdują podstaw w zebranych dotychczas dowodach. Nie uwzględniają ponad stuletniej historii budynku, w tym sytuacji faktycznej i prawnej. Z materiału dowodowego wynika, że budynek zbudowano ok. 1913 r. Zdaniem Sądu można zatem przyjąć, że jest to najwcześniejsza możliwa data wykonania spornych okien. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji nie można jednak ustalić, jak kształtowała się wówczas zabudowa na działkach sąsiednich, jak przebiegały granice nieruchomości. Organy nie dysponują projektem budowlanym, który wykluczałaby możliwość wykonania okien w pierwszych latach istnienia budynku. Stanowiska organów, zdaniem Sądu, nie potwierdza również dokumentacja archiwalna. Projekt techniczno - roboczy remontu spornego budynku z 13 czerwca 1966 r. - na co słusznie zwrócili uwagę skarżący - obejmował wyłącznie rzuty przedstawiające instalacje techniczne oraz klatki schodowe i został sporządzony w celu uporządkowania węzłów sanitarnych, przewodów kominowych, podziału piwnic, schodów do piwnic i szafek garażowych. Nie musiał zatem i nie obejmował elewacji, na której położone są okna. Nie odniesiono się ponadto do argumentacji stron, że w 1966 r. na parterze, pierwszym i trzecim piętrze - a więc tam gdzie znajdują się sporne okna - istniały pomieszczenia inne niż łazienki i kuchnie, które mogły być w ten sposób doświetlone, co potwierdza również brak instalacji technicznych, które w innych miejscach przedstawiono na rzutach. Nie przeprowadzono właściwej analizy złożonej do akt sprawy opinii technicznej z grudnia 2022r, a w szczególności dołączonej do niej dokumentacji fotograficznej, na której pokazano okna, nad którymi w ścianie widnieją charakterystyczne zwieńczenia z cegieł, co może potwierdzać, że powstały wraz z budową całego budynku, zgodnie z pozwoleniem na budowę. Ponadto twierdzenie WINB, że sytuowanie okien w ścianie w granicy z działką sąsiednią nie było dopuszczalne przed i po 1939 r. zwłaszcza, że powołuje się tylko na rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, nie dokonując analizy innych aktów prawnych obowiązujących na tym terenie przed 1913 r., jak i po tej dacie nie znajduje potwierdzenia w samym rozporządzeniu z 1928 r. Świadczy o tym chociażby art. 198, który wskazywał, że urządzenie w murze ogniochronnym otworów, zamurowanych szkłem drutowym, albo szklanymi cegłami, jest uzależnione od uznania właściwej władzy. Natomiast art. 277 ust. 2 rozporządzenia z 1928 r., powołany przez skarżących, nie mógłby mieć zastosowania w tej sprawie, bowiem dotyczył tylko gmin wiejskich (Rozdział II), a budynek wzniesiono w Warszawie.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł uczestnik postępowania M. sp. z o.o. z siedzibą w W., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
1. na zasadzie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego polegające na całkowitym pominięciu i niezastosowaniu przepisów statutu budowlanego z Tomu XII Zwodu Praw Cesarstwa Rosyjskiego, rozporządzenia budowlano policyjnego z dnia 29 listopada 1916 r. Dziennik Rozporządzeń No 55 oraz wynikającego z błędnej wykładni nienależytego zastosowania art. 198 rozporządzenia Prezydenta RP z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowie osiedli skutkującym nieprzeprowadzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny analizy prawnej dopuszczalności umieszczania okien w budynku mieszkalnym bezpośrednio w granicy działki sąsiedniej w okresie 1913-1961,
a co za tym idzie
2. na zasadzie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy polegające na naruszeniu dyspozycji art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 a) p.p.s.a. wyrażające się w nierozpoznaniu sprawy w granicach skargi w oparciu o dostępne i możliwe do zastosowania przepisy prawa materialnego;
ponadto
3. na zasadzie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 12 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 9 ust.3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej jako: "ustawa o ochronie zabytków") w związku z treścią wpisu do rejestru zabytków nr [...] z 25 maja 2009 roku poprzez nieuwzględnienie w ocenie legalności otworów okiennych ochrony wynikającej z wpisu do rejestru zabytków układu urbanistycznego obejmującego m.in. budynek, którego dotyczy postępowanie oraz wpisu obiektu do gminnej ewidencji zabytków, a co za tym idzie;
4. na zasadzie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, a to art. 51 w zw. z art. 39 p.b. poprzez nieuwzględnienie treści tych przepisów i pominięcie konieczności uzgodnienia przez organy I i II instancji decyzji z konserwatorem zabytków;
5. na zasadzie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 25 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (dalej jako: "u.w.l.") prowadzące do przesłanki nieważności z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. polegające na braku ustalenia, czy w budynku, którego dotyczy postępowanie (ul. [...] na działce ewidencyjnej [...] z obrębu [...]) istnieją wyodrębnione lokale, a co za tym idzie wspólnota mieszkaniowa i niewezwanie takiej wspólnoty mieszkaniowej do udziału w postępowaniu, co mogło prowadzić do pozbawienia takiej strony możności obrony swych praw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W odniesieniu do dwóch pierwszych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, mającego polegać na pominięciu i niezastosowaniu przepisów statutu budowlanego z Tomu XII Zwodu Praw Cesarstwa Rosyjskiego, rozporządzenia budowlano policyjnego z dnia 29 listopada 1916 r. oraz błędnej wykładni i nienależytego zastosowania art. 198 rozporządzenia Prezydenta RP z 16 lutego 1928 r. oraz przepisów postępowania, mającego polegać na naruszeniu art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 a) p.p.s.a., stwierdzić trzeba, że sądy administracyjne kontrolują czy zaskarżone akty administracyjne zostały podjęte zgodnie z prawem, a nie orzekają za organy administracyjne. Nie jest zatem uzasadnione oczekiwanie, że Sąd będzie zamiast organu merytorycznie rozstrzygał sprawę, a więc, że będzie za organ administracyjny ustalał stan faktyczny sprawy i stosował przepisy prawa materialnego. Zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego może nastąpić dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, gdyż uznał, że organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a więc bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy i w konsekwencji co najmniej przedwcześnie zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nakazując zamurowanie spornych okien. WSA nie naruszył zatem wskazywanych w omawianych zarzutach przepisów, ponieważ – jak już wyżej podkreślono – Sąd jedynie kontroluje zgodność z prawem zaskarżonych aktów, a nie rozstrzyga sam spraw administracyjnych.
Nie są też trafne kolejne zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej – naruszenia art. 3 pkt 12 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 9 ust.3 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 51 w zw. z art. 39 p.b. Zauważyć bowiem trzeba, że niniejsza sprawa dotyczy kwestii legalności otworów okiennych. Konieczność uzgadniania rozstrzygnięcia z konserwatorem zabytków zachodziłaby, gdyby organ miał podejmować rozstrzygnięcie ingerujące w substancję budynku. Te zarzuty w istocie potwierdzają prawidłowość uchylenia decyzji organów obu instancji nakładających obowiązki zamurowania (wypełnienia materiałem budowlanym, takim jak cegła, bloczki, pustak lub pustak szklany typu luksfer) spornych okien, jeżeli – tak jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie – nie było uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Mając jednak na uwadze, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte bez należytego wyjaśnienia i ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, przedwczesne byłoby rozstrzyganie w kwestii ustaleń z konserwatorem zabytków, ponieważ dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu będzie możliwe ustalenie, czy i ewentualnie w jakim zakresie są podstawy do uzgadniania decyzji z konserwatorem zabytków.
Jeżeli chodzi o ostatni z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia to art. 25 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6 u.w.l. – mającego polegać na braku ustalenia, czy w budynku, którego dotyczy postępowanie istnieją wyodrębnione lokale, a co za tym idzie wspólnota mieszkaniowa i niewezwanie takiej wspólnoty mieszkaniowej do udziału w postępowaniu, co mogło prowadzić do pozbawienia takiej strony możności obrony swych praw, to tego typu zarzut zasadnie może podnosić jedynie strona, którą faktycznie w określonym postępowaniu pominięto. W takiej sytuacji zachodziłaby podstawa do wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak do złożenia wniosku w tym przedmiocie uprawniony jest jedynie podmiot uważający, że pomimo posiadania przymiotu strony w danym postępowaniu nie brał w nim udziału bez własnej winy. Podniesienie zatem omawianego zarzutu przez stronę skarżącą kasacyjnie jest bezzasadne.
W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.