II OSK 2002/16

II OSK 2002/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-07-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-08-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 250/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-04-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 138 §2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 250/16 w sprawie ze skargi U. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 250/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w W. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
W administracyjnym toku instancji Zarządu Dzielnicy [...] wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], którą wymierzył skarżącej Spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 276497,43 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 3 sztuk drzew; natomiast umorzył postępowanie w zakresie usunięcia bez wymaganego zezwolenia krzewów.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka.
Zaskarżoną decyzją SKO w W., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie po przeprowadzeniu wnikliwie postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił datę wycinki drzew. A mianowicie, w oparciu o zeznania świadków, które były ze sobą zbieżne, ustalono, że wycinki dokonano w 2011 r. tuż przed rozpoczęciem inwestycji na terenie nieruchomości. Jednocześnie ustalono, że przed 2011 r. żadne drzewa ani krzewy nie były usuwane. Miało to miejsce w momencie gdy właścicielem nieruchomości była skarżąca Spółka. Ponadto stan zadrzewienia nieruchomości przed sprzedażą nieruchomości obrazowały przekazane skarżącej Spółce zdjęcia przez poprzedniego właściciela nieruchomości, czego nie kwestionowała skarżąca Spółka. W wyniku sprzedaży doszło zatem do przekazana zadrzewionej nieruchomości. W tych warunkach należało ustalić kto dokonał usunięcia przedmiotowych drzew i krzewów. Organ wskazał, że w dniu 31 stycznia 2011 r. skarżąca Spółka podpisała zlecenie na dokonanie przez firmę Pana H. W. kompleksowej obsługi w celu przygotowania nieruchomości pod inwestycję, przygotowanie wykazu drzew i krzewów do wycinki wraz z uzyskaniem zezwolenia, a po uzyskaniu stosowanej decyzji – usunięcie drzew i krzewów z ww. terenu. W lutym 2011 r. zleceniobiorca zawiadomił skarżącą Spółkę o braku drzew na działce; jednak Spółka nie poinformowała o tym fakcie odpowiednich organów ścigania. Jednocześnie wskazywała, że nie wyrażała zgody na usunięcie drzew. W ocenie organu, nawet jeżeli zlecenie nie obejmowało usunięcia przedmiotowych drzew i krzewów, to nie zwalnia to skarżącego od odpowiedzialności za dokonane przez zleceniobiorcę usunięcie drzew (art. 88 ustawy o ochronie przyrody). Jeżeli posiadacz nieruchomości powierzył zleceniobiorcy kompleksową obsługę w zakresie gospodarki zielenią w celu przygotowania nieruchomości do realizacji inwestycji wraz z uzyskaniem odpowiednich zgód z Urzędu Ochrony Środowiska i w trakcie realizacji tego zlecenia doszło do usunięcia bez zezwolenia drzew i krzewów, to posiadacz – zleceniodawca ponosi taką samą odpowiedzialność jak wówczas, gdyby usunął drzewa osobiście. Ze względów podmiotowych skarżący nie może się więc zwolnić od odpowiedzialności. Należy przyjąć, że skarżąca Spółka godziła się na wycięcie przedmiotowych drzew. Gdyby było inaczej, to logika nakazuje przyjąć, że Spółka zgłosiłaby ten fakt na Policję, choćby po to, by uchronić się przed takim postępowaniem jak przedmiotowe. Ponadto reguły doświadczenia życiowego wskazują, że niepodobna jest przyjąć, by drzewa o takich obwodach jak objęte postępowaniem były usuwane w celach niezwiązanych z prowadzeniem procesu inwestycyjnego, mając na względzie swoiste "oczyszczenie" terenu przed planowaną inwestycją. Symptomatyczne przy tym jest niepodanie przez Spółkę danych odnośnie protokołu z odbioru prac ogrodniczych wykonanych przez zleceniobiorcę, jak również stwierdzenie, że już od dłuższego czasu nie prowadzi współpracy i nie dysponuje wszystkimi dokumentami wykonanymi przez tę firmę, szczególnie w kontekście zarzutu, że organ I instancji nie przeprowadził dowodu z zeznań H. W., i stwierdzenie, że wyjaśnienia z pewnością wniosłyby do sprawy wiele istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. W niniejszym postępowaniu organ przeprowadził prawidłowe postępowanie dowodowe i wyjaśniające, a strona nie przedstawiła żadnego dowodu, na który powoływała się w odwołaniu.
Organ odwoławczy, przechodząc do oceny zasadności ustalenia wysokości kary pieniężnej, stwierdził, że organ I instancji wymierzył ją na podstawę art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody; jednak Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, orzekł o niekonstytucyjności tego przepisu, co ma wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż dotyczy sztywnej wysokości tej kary bez uwzględnienia okoliczności w jakiej delikt administracyjny został popełniony. Następnie doszło do nowelizacji ustawy o ochronie przyrody (ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2015 r., poz. 1045) i zmieniono kryteria klasyfikacji drzew, które można usuwać bez zezwolenia. Ponadto nie jest wykluczone, że z uwagi na przepis intertemporalny będą miały zastosowanie w sprawie nowe przepisy, co uzależnione jest od ustalenia, czy kara wymierzona na podstawie nowych przepisów byłaby względniejsza. Z akt sprawy wynika, że kara została wymierzona za drzewa powyżej 10 lat, co w świetle nowego ustawodawstwa nie musi oznaczać, że w stosunku do wszystkich z wymienionych w załączniku decyzji drzew karę taką należało ustalić, dodatkowo należy zwrócić uwagę na treść ustawy nowelizującej odnoszącą się do wymierzania ww. kary administracyjnej, którą obecnie ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa. Powyższe okoliczności stanowią o tym, że przedmiotowa decyzja powinna zostać uchylona w całości i przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ponieważ ustalenie kary za wycięcie bez zezwolenia drzew wymaga w sprawie udziału biegłego, który określi, w stosunku do których z wyciętych drzew – karę tę należało ustalić. Uwzględniając zaistniały stan faktyczny i prawny SKO stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia skarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponadto nowelizacja sprecyzowała zasady ustalania adresata kary. Kara nakładana jest na posiadacza nieruchomości albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Rozwiązanie to umożliwia wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej osobie, która usunęła z nieruchomości drzewa lub krzewy bez zgody jej posiadacza.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania.
Skarżąca Spółka sformułowała zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 250/16, oddalając skargę, stwierdził, że na gruncie rozpoznawanej sprawy zasadnie organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Jak bowiem słusznie wywiódł, wobec wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej, wprowadzono zmiany m.in. do przepisów art. 88 i 89 ustawy o ochronie przyrody. Z przepisów intertemporalnych wynika zaś, że do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza (art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej). W ocenie Sądu, słusznie SKO stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia skarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W świetle ww. przepisów zasadne jest ponowne przeliczenie należnej kary pieniężnej, z uwzględnieniem przepisów nowych i porównania, na podstawie których przepisów obliczona kara jest względniejsza i dopiero wówczas orzeczenie w jej zakresie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma więc istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a obliczenie kary zgodnie z ww. zasadami przez Kolegium w decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może bowiem rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ l instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP).
Ponadto Sąd wskazał, że, wbrew zarzutom podnoszonym w skardze w zakresie niewłaściwego i niekompletnego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez orzekające w sprawie organy, zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy pozwalał na rozstrzygnięcie kto ponosi odpowiedzialność za wycinkę drzew bez zezwolenia. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności pozwala na dokonanie oceny co do tego, czy w badanym stanie faktycznym istniał podmiot zobowiązany do uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew i czy wobec ich usunięcia bez takiego zezwolenia istnieją podstawy do nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej, na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Kara za usunięcie drzew bez pozwolenia może być wymierzona takiemu właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości, który dokonał wycięcia drzew bez zezwolenia albo gdy zlecił dokonanie takiej wycinki osobie trzeciej lub gdy wiedział o zamiarze wycinki przez osobę trzecią i godził się na taką ewentualność. Dla nałożenia kary na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy na określoną osobę konieczne jest bowiem wykazanie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem tego podmiotu, a zniszczeniem drzew lub krzewów. Ponadto karę można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, wskazanego w art. 83 ust. 1 ustawy. Jeżeli natomiast drzewa usunęła osoba trzecia bez zgody właściciela czy posiadacza nieruchomości, i w sposób, któremu nie mogli oni zapobiec, wtedy właściciel lub posiadacz nieruchomości nie ponosi odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2320/10; wyroki WSA w Gdańsku: z 31 marca 2011 r., II SA/Gd 898/10 i z 19 czerwca 2013 r., II SA/Gd 121/13; wyrok WSA w Poznaniu z 5 czerwca 2013 r., IV SA/Po 261/13; wyrok WSA w Krakowie z 27 września 2012 r., II SA/Kr 664/12). Nie można bowiem przyjąć odpowiedzialności podmiotu wskazanego w art. 83 ust. 1 ustawy za bezprawne działania osoby trzeciej, na które nie miał on wpływu (powyższe wynika także z brzmienia obecnie obowiązującego art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody). W ocenie Sądu, w zakresie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wycinkę drzew, w niniejszej sprawie przeprowadzono odpowiednio postępowanie wyjaśniające, które dało podstawę do wskazania skarżącej Spółki jako podmiotu odpowiedzialnego za wycinkę drzew bez pozwolenia. Przede wszystkim zeznania osób postronnych, tj. zamieszkujących w sąsiedztwie nieruchomości, pozwalały organom m.in. na przyjęcie, że do usunięcia spornych drzew doszło przed rozpoczęciem prac inwestycyjnych przez stronę skarżącą w 2011 r., tj. po nabyciu już przez nią działki, a prace dokonał podmiot działający na jej zlecenie. Przesłanką odpowiedzialności za usunięcie drzewa z nieruchomości bez zezwolenia właściwego organu jest usunięcie tego drzewa przez posiadacza tej nieruchomości lub usunięcie go przez inne osoby za jego przyzwoleniem. Musi to więc być zachowanie umyślne posiadacza nieruchomości nie zaś zachowanie nieumyślne, które ma miejsce w przypadku nienależytej staranności. Dla przypisania takiej odpowiedzialności konieczne jest wykazanie, że posiadacz co najmniej wiedział o wycince drzew bez zezwolenia przez osoby trzecie i fakt ten akceptował (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., II OSK 2712/14).
Obowiązkiem orzekającego zatem ponownie organu I instancji będzie rozważenie czy spełnione są ww. przesłanki do nałożenia na skarżącą kary za usunięcie drzew bez zezwolenia. Skoro bowiem organ pierwszej instancji ma prowadzić na nowo postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych i oceny prawnej dokonywanej na ich podstawie. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia obowiązany był bowiem wskazać, jakie okoliczności, mające prawne znaczenie, należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co też w rozpoznawanej sprawie uczynił, wskazując na konieczność uwzględnienia przepisów zmienionych ww. ustawą. Organ ten nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia poprzez określony nakaz jej załatwienia – pozytywnie lub negatywnie (zob. wyrok WSA w Opolu z 20 maja 2013 r., II SA/Op 58/13). Tym samym rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostanie ponownie dokonane przez organ I instancji.
Wbrew zatem zarzutom skarżącej zawartych w skardze, SKO wnikliwie przeanalizowało zgromadzony materiał dowodowy, dokonało własnych ustaleń. Dokonując oceny materiału dowodowego, organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy w tym zmianę przepisów prawa. Odniósł się też do zarzutów odwołania. Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu organów naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 7, art. 12, art. 77, art. 80 oraz art. 8, art. 11 i 15 K.p.a. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a. i zawarty w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony.
W ocenie Sądu, organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 K.p.a., zaskarżona decyzja została wyczerpująco uzasadniona, a strona miała zapewniony w niej czynny udział zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 K.p.a.
Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organ wydając zaskarżoną decyzję, podjął właściwe kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a. przez błędne oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, a to wskutek braku dostrzeżenia przez Sąd, że organ odwoławczy procedujący w sprawie naruszył normę art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a. przez dokonanie przez ww. organ wiążących dla organu I instancji ustaleń w zakresie osoby, która powinna ponieść odpowiedzialność za wycinkę drzew, które to ustalenia nie powinny znaleźć się w decyzji kasatoryjnej. Co więcej, Sąd I instancji dokonał oceny prawidłowości tych ustaleń pomimo, że w niniejszej sprawie taka ocena jest przedwczesna. W ocenie skarżącego uwzględnienie przedmiotowego zarzutu powinno prowadzić co najmniej do zmiany uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku poprzez wyraźne określenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że wskazania prawne i ustalenia poczynione przez organ odwoławczy i zaakceptowane przez Sąd I instancji dotyczące osoby, która powinna ponieść odpowiedzialność za wycinkę drzew, nie są wiążące dla organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
W pozostałych zaś zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 78 i art. 80 K.p.a. zakwestionowano legalność oceny przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazania podmiotu odpowiedzialnego za wycinkę drzew.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, przedstawione powyżej naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadzą do tego, że w obrocie prawnym pozostaje wadliwa decyzja SKO, zawierająca – wbrew treści art. 138 § 2 K.p.a. – ustalenia odnośnie odpowiedzialności skarżącego za wycinkę drzew, które to ustalenia są dodatkowo błędne, bo oparte na dowolnych założeniach dotyczących czasu i podmiotu dokonującego wycinki, dowolnych założeniach o wiedzy i zgodzie skarżącego na przedmiotową wycinkę oraz mylnym przypisaniu przez organ zachowaniu skarżącego, które mogłoby być traktowane co najwyżej jako brak staranności w nadzorze, cech umyślności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. W zarzutach skargi kasacyjnej pominięto bowiem wskazaną w sprawię przyczynę, która stanowiła podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a mianowicie, że weszły w życie znowelizowane przepisy ustawy o ochronie przyrody. Już chociażby z tej przyczyny skarga kasacyjna i jej zarzuty nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Całość zarzutów skargi kasacyjnej koncentruje się na ocenie prawnej Sądu I instancji dotyczącej wskazania podmiotu odpowiedzialnego za wycinkę drzew. Jednak argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie jest konsekwentna, ponieważ z jednej strony kwestionuje moc wiążącą oceny wypowiedzianej w tym zakresie; z drugiej zaś kwestionuje legalność tej oceny jako wynikającą z błędnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, motywując, że organ błędnie ustalił podmiot odpowiedzialny za wycinkę drzew. W odniesieniu do powyższego wskazania wymaga, że wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie brak jest podstaw do uznania, że organ odwoławczy dokonał wiążących dla organu I instancji ustaleń w zakresie osoby, która powinna ponieść odpowiedzialność za wycinkę drzew. Konstrukcja art. 138 § 2 K.p.a. nie pozwala na takie stwierdzenie, jak i inne przepisy K.p.a. Stosując bowiem ww. przepis i wydając decyzję kasatoryjną organ odwoławczy może jedynie przesądzić o konieczności ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Jeżeli zatem organ odwoławczy, wydając taką decyzję, wypowiedział dodatkową ocenę poza wyznaczonym przez art. 138 § 2 K.p.a. zakresem, brak jest podstaw prawnych do uznania jej jako wiążącej dla organu I instancji. Tak też, taką dodatkową ocenę, powinien ocenić Sąd I instancji, tj. jako nie mającą istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ dokonywanie oceny prawnej w tym zakresie jest przedwczesne z uwagi na zakres postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie, tj. granice sądowej kontroli decyzji jakie wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z tym ostatnim przepisem "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z tego też względu nie można uznać, że ocena Sądu I instancji w zakresie wskazania podmiotu odpowiedzialnego za wycinkę drzew jest wiążąca w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., skoro ocena w tym zakresie wychodzi poza granice sprawy wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. Postępowanie sądowoadministracyjne posiada ściśle określone prawne formy, a wykroczenie poza ich zakres stanowi przeszkodę dla uznania mocy wiążącej oceny prawnej wypowiedzianej przez Sąd Administracyjny, nawet jeżeli Sąd podjął próbę merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów skargi. Sąd Administracyjny nie jest bowiem związany zarzutami skargi, lecz tylko granicami danej sprawy, które w okolicznościach tej sprawy wyznacza treść art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a. choć częściowo zawierający trafną argumentację – nie mógł prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku i jako taki nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na obecnym etapie postępowania jest przedwczesne, ponieważ wykraczają poza granice sądowoadministracyjnej sprawy wyznaczone przez art. 138 § 2 K.p.a. i jako takie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Ocena w tym zakresie jest o tyle zasadna, że zgodnie ze wskazaną powyżej nowelizacją ustawy o ochronie przyrody, która w okolicznościach tej sprawy stanowiła podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., ustawodawca rozszerzył katalog czynów, za których dokonanie nakładana jest administracyjna kara pieniężna. Chodzi bowiem o wycięcie drzew bez zgody posiadacza nieruchomości lub właściciela i o możliwość wymierzenia kary także podmiotowi, który wyciął drzewa bez zgody posiadacza lub właściciela nieruchomości. Oznacza to, że odnośnie wskazania podmiotu odpowiedzialnego za wycinkę drzew nowe przepisy zmieniają wymagany do przeprowadzenia zakres postępowania wyjaśniającego potrzebny do wymierzenia kary administracyjnej za wycinkę drzew bez zezwolenia. Przed ww. nowelizacją adresatem kary mógł być wyłącznie podmiot uprawniony do uzyskania zezwolenia (posiadacz lub właściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty). Dlatego uzasadnione w tej sprawie było zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ z uwagi na nowe przepisy wymagane będzie przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie tylko w zakresie ustalenia względniejszej kary, lecz także celem ustalenia, czy w sprawie okoliczności sprawy wyczerpują przesłanki "nowych" czynów zagrożonych karą administracyjną, o jakich mowa w aktualnie obowiązującym art. 88 ustawy o ochronie przyrody. Poprzednio obowiązujące w tym zakresie przepisy pozbawione zostały waloru konstytucyjności, o czym orzekł Trybunał Konstytucyjny w przywołanym powyżej wyroku o sygn. akt SK 6/12 i w konsekwencji doszło do wskazywanej nowelizacji ustawy o ochronie przyrody.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.