Pełny tekst orzeczenia II OSK 1966/22

II OSK 1966/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Jerzy Stankowski
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1834/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153 , art. 170, art. 64e, art. 151a, art. 184, art. 50 § 1, art. 141
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 2, art. 60
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 138 § 2, art. 78 § 1, art. 107 § 1 pkt 3, art. 8 § 1, art. 6, art. 7, art. 77, art. 28, art. 10, art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej M. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1834/21 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej M. w W. i M. Sp. z o.o w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r. znak KOC/838/Ar/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania I. sp. z o.o. w W. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1834/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. M. ... w W. i M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r. znak KOC/838/Ar/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. M. ... w W. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji – w punkcie 8, na podstawie art. 174 p.p.s.a. i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:
8.1) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji, polegające na braku należytego rozważenia i odniesienia się w skarżonym wyroku do istotnych zarzutów sformułowanych w skardze na skarżoną decyzję, jednocześnie wskazując, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w razie braku jego popełnienia i w przypadku należytego rozważenia stosownych zarzutów skarżącego, sformułowanych w skardze na skarżoną decyzję, owa decyzja powinna zostać uchylona,
8.2) art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w skarżonym wyroku, że jest on związany oceną prawną dokonaną przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 stycznia 2020 r. w sprawie o sygnaturze IV SA/Wa 2834/19, co skutkowało tym, że WSA w skarżonym wyroku nie dokonał własnej oceny prawnej, co było niedopuszczalne zważywszy na jedynie formalny charakter wyroku wydanego na skutek wniesienia sprzeciwu i brak możliwości zaskarżenia takiego wyroku przez pozostałe strony/uczestników,
8.3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., polegającym na oddaleniu skargi na skarżoną decyzję zamiast uchylenia skarżonej decyzji, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z:
8.3.1) § 1 w zw. z § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.") w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. - przez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej, polegające na braku zbadania parametrów zabudowy znajdującej się na wszystkich zabudowanych nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym,
8.3.2) art. 78 § 1 k.p.a. - przez nieprzeprowadzenie zawnioskowanego przez Skarżącego w piśmie z 15 maja 2020 r. dowodu, a mianowicie brak sporządzenia dla Inwestycji nowej analizy urbanistycznej, w ramach której zbadano by szerszy zakres okolicznej zabudowy, niż zakres zabudowy poddany badaniu w analizie urbanistycznej, będącej podstawą decyzji WZ i skarżonej decyzji,
8.3.3) art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 2 i 3, § 8 i § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. - przez naruszenie wymogu jednoznaczności decyzji o warunkach zabudówy, przejawiające się w następujących nieprawidłowościach:
a) w decyzji WZ, odpowiednio zmienionej mocą skarżonej decyzji, z jednej strony nakazano pozostawienie w ramach realizacji nadbudowy frontu elewacji frontowej na dotychczasowym poziomie i wysokości), a z drugiej strony - dopuszczono realizację, ponad ten poziom, przednich ścian zewnętrznych Budynku, cofniętych względem dolnych kondygnacji,
co oznacza, że decyzja WZ jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż - wbrew stanowisku SKO i Prezydenta m.st. Warszawy - przednie ściany zewnętrzne Budynku, pomimo, że są cofnięte względem dolnych kondygnacji, nadal stanowią elewacja frontową,
b) nie jest jasne, czy SKO, zmieniając brzmienie pkt 1.1.8. [1.1.9] decyzji WZ, uchyliło znajdujący się w pkt 1.1.8.[1.1.9] decyzji WZ akapit zaczynający się od słów "Wysokość nadbudowy części oficynowej może być uszczegółowiona (...)", co jest niedopuszczalną dwuznacznością, gdyż ustalenie zawarte w tym akapicie może mieć przesądzające znaczenie dla wysokości nadbudowy oficyny,
przy czym w przypadku, gdyby uznać, że omawiany akapit pozostał w rozstrzygnięciu decyzji WZ, to sam w sobie wywołuje niejasności, gdyż ustala parametr zabudowy w sposób nieskonkretyzowany,
c) zawarte w pkt 1.2.b skarżonej decyzji rozstrzygnięcie, iż kąt nachylenia dachu spadzistego nadbudowy oficyny ma "nawiązywać do kąta nachylenia dachu istniejącej oficyny", jest:
- niesamodzielne (ani w skarżonej decyzji, ani w decyzji WZ nie ma informacji, ile wynosi kąt nachylenia dachu spadzistego istniejącej oficyny budynku),
- puste i nie niosące w sobie żadnej treści (każdy kąt nachylenia dachu spadzistego w ten czy inny sposób będzie nawiązywać do kąta nachylenia dachu istniejącej oficyny budynku: np. 10°, 30°, 60°), co oznacza pełną dowolność Inwestora w zakresie wskazanego parametru,
d) dla ustalenia gabarytów Inwestycji w skarżonej decyzji posłużono się pojęciami wysokość nadbudowy, wysokość obiektu i wysokość oficyny, bez jednoczesnego wyjaśnienia, w jaki sposób te wysokości powinny być mierzone, co wywołuje istotną dwuznaczność, gdyż przepisy prawa zagospodarowania przestrzennego w zakresie budynków mieszkalnych także nie ustalają sposobu mierzenia wskazanych wysokości ani nie definiują użytych przez SKO pojęć,
8.3.4) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z § 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w zw. § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w zw. z § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w zw. z § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. - przez posłużenie się w celu ustalenia gabarytów wysokościowych Inwestycji pojęciami, których użycie w tym celu w decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne (wysokość nadbudowy, wysokość obiektu i wysokość oficyny), zamiast ustalenia owych gabarytów przez posłużenie się pojęciami, których użycia w tym celu nakazuje ustawodawca w § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) oraz § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (wysokość głównej kalenicy),
8.3.5) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji - przez określenie wartości wskaźników wysokość nadbudowy, wysokość obiektu i wysokość oficyny w sposób zupełnie dowolny, bowiem nieprzewidziany żadnymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego,
8.3.6) art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 15 k.p.a. - przez brak sporządzenia projektu skarżonej decyzji w zakresie, w jakim ustala warunki zabudowy dla Inwestycji, przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.,
8.3.7) § 3 ust. 1-2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w zw. z § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. - przez ustalenie kąta nachylenia dachu 7. kondygnacji nadbudów frontu na poziomie 45°, podczas gdy w myśl analizy urbanistycznej do decyzji WZ w obszarze analizowanym występują tylko dachy spadziste o niewielkim spadku oraz płaskie, a więc kąt nachylenia dachu na poziomie 45° nie jest odpowiedni względem geometrii dachów w obszarze analizowanym,
8.3.8) § 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w zw. z § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w zw. z § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. – przez brak ustalenia dla Inwestycji układu połaci dachowych i kierunku głównej kalenicy dachu,
8.3.9) art. 28 k.p.a. i art. 10 i 15 k.p.a. - przez naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a także pominięcie jako strony postępowania przed organem I instancji spółki M. sp. z o.o., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spółce tej nie został zapewniony udział w postępowaniu przed organem I instancji, zatem naruszono zasadę dwuinstancyjności i zachodzi konieczność powtórzenia niektórych czynności procesowych, w szczególności o charakterze dowodowym, tak by zapewnienie temu podmiotowi czynnego udziału w postępowaniu miało wymiar rzeczywisty, a nie iluzoryczny,
8.3.10) art. 132 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. - przez pominięcie faktu, że postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r. Nr W/159/2019 ("Postanowienie"), będące warunkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a zatem nie mogło ostać się w praworządnym państwie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Decyzja WZ faktycznie nie została uzgodniona z organem konserwatorskim,
8.3.11) art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. - przez nieustalenie, że Postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, będące warunkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a zatem nie mogło ostać się w praworządnym państwie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, nieprawidłowość wydanego Postanowienia powinna skutkować wydaniem decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla Inwestycji,
8.3.12) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego a także niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż opisane naruszenia prawa wiązały się w szczególności z brakiem pełnego ustalenia i przeanalizowania cech wszystkich budynków znajdujących się na obszarze analizowanym, a także błędnym przyjęciem, że wysokość elewacji frontowej pozostaje niezmieniona,
8.3.13) a także z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. - polegającym na utrzymaniu przez SKO w mocy decyzji WZ w części, a w pozostałej części uchylenie decyzji WZ i orzeczenie co do istoty sprawy w sposób wskazany w skarżonej decyzji w sytuacji, gdy ww. naruszenia prawa, opisane w punktach 8.3.1 do 8.3.12, należy zarzucić także decyzji WZ, co oznacza, że SKO miało obowiązek decyzję tę uchylić w całości i orzec o odmowie ustalania wnioskowanych warunków zabudowy;
8.3.14) art. 170 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające uznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że jest ono związane oceną prawną dokonaną przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 stycznia 2020 r. w sprawie o sygnaturze IV SA/Wa 2834/19, co skutkowało brakiem dokonania własnej i samodzielnej oceny prawnej sprawy przez organ, co było niedopuszczalne zważywszy na jedynie formalny charakter wyroku wydanego na skutek wniesienia sprzeciwu,
- co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do oddalenia skargi i utrzymania w obrocie nieprawidłowej skarżonej decyzji,
8.4) art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji I instancji, to jest decyzji WZ w sytuacji, gdy ww. naruszenia prawa, opisane w punktach 1.3.1 do 1.3.12, należy zarzucić także decyzji WZ
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd miał obowiązek uchylić decyzje sprzeczne z prawem, czego nie uczynił,
8.5) art. 134 p.p.s.a. polegające na pominięciu przez WSA w Warszawie faktu naruszenia skarżoną decyzją przepisów, o których mowa w punktach 8.3.10 i 8.3.11 niniejszej skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, winien dostrzec nieprawidłowość uzgodnienia konserwatorskiego,
8.6) art. 133 § 1 p.p.s.a. polegającym na wydaniu skarżonego wyroku z pominięciem dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, co skutkowało przyjęciem za podstawę rozstrzygnięcia okoliczności, które z akt sprawy nie wynikają, co miało także istotny wpływ na wynik sprawy:
8.6.1) ponieważ Sąd winien wziąć pod uwagę nieprawidłowość dokumentu uznawanego za uzgodnienie konserwatorskie, czyli de facto brak uzgodnienia konserwatorskiego,
8.6.2) ponieważ Sąd błędnie przyjął, że wysokość elewacji frontowej nie uległa zmianie, co nie znajduje potwierdzenia w aktach,
8.7) art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - przez uznanie przez WSA w Warszawie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji i decyzji WZ oraz iż organ odwoławczy nie bada istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno skutkować ustaleniem przez Sąd, że zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci powagi rzeczy osądzonej polegającej wydaniu decyzji administracyjnych na wniosek Inwestora, które obejmowały inwestycje o takim samym przedmiocie oraz że zarzuty dotyczące nieważności decyzji mogą być również podnoszone przez stronę w postępowaniu odwoławczym
- przy czym z ostrożności wskazano, że w związku z oddaleniem skargi i utrzymaniem w obrocie decyzji instancyjnych wydanych z naruszeniem prawa, wszelkie zarzuty podniesione wobec tych decyzji, a wymienione w pkt. 1.3. należy odnieść także do skarżonego wyroku.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji lub uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie skarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
W pierwszej kolejności wskazać należy na bezzasadność zarzutów dotyczących naruszenia art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. (pkt 8.2 skargi kasacyjnej) oraz naruszenia art. 170 p.p.s.a. w sposób określony w zarzucie pkt 8.3.14 skargi kasacyjnej.
Zdaniem skarżącej Sąd Wojewódzki nie zastosował wymienionych przepisów w sposób prawidłowy, w następstwie czego uznał wadliwie za wiążącą ocenę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2020 r. sygn. IV SA/Wa 2834/19, przez co nie dokonał własnej oceny prawnej w rozpoznawanej sprawie.
Tymczasem Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie stwierdził, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie (po uchyleniu uprzedniej decyzji kasatoryjnej z dnia 17 października 2019 r.) był związany na mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2020 r. sygn. IV SA/Wa 2834/19. W szczególności trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że wiążąca była ocena Sądu Wojewódzkiego odnosząca się do prawidłowości przeprowadzonej w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej, co przesądziło o zanegowaniu rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego art. 153 p.p.s.a., nie zostało podważone wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie.
Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że Sąd Wojewódzki rozpoznając niniejszą sprawę dokonał samodzielnej oceny wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, wskazanych przez organ odwoławczy jako podstawa decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy.
Nietrafne okazały się również – powiązane z powyższym zagadnieniem – zarzuty koncentrujące się na wyrażonej w zaskarżonym wyroku ocenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przeprowadzonej w postępowaniu administracyjnym.
Wbrew zarzutom z punktów 8.3, 8.3.1 i 8.3.2, 8.3.12 i 8.4 skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki, kontrolując zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 78 § 1 k.p.a. oraz przepisami § 1 i § 3 ust. 1-2 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 5a u.p.z.p., przy czym już w tym miejscu trzeba zauważyć, że ten ostatni przepis nie miał w sprawie zastosowania, gdyż został wprowadzony do ustawy po dacie zaskarżonej decyzji.
Sąd Wojewódzki, z uwagi na wymogi ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., trafnie wywiódł, że prawidłowe było przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej w odniesieniu do gabarytów istniejących przy ul. M. kamienic, w celu niezakłócenia zwartej pierzei zachodniej tej ulicy.
Zaznaczyć należy, że w sytuacji, gdy przedmiotem sprawy była wyłącznie nadbudowa części frontowej i oficyny istniejącego budynku, to z uwagi na charakter zabudowy przy ul. M. nie zachodziła wskazywana przez skarżącą potrzeba zbadania parametrów zabudowy znajdującej się w całym obszarze analizy.
Jak trafnie zauważył organ pierwszej instancji analiza przeprowadzona została przez osobę, która opierając się na specjalistycznej wiedzy merytorycznej, przedstawiła uwarunkowania ładu przestrzennego mające znaczenie dla określenia warunków realizacji przedmiotowej inwestycji.
Autor analizy wyjaśnił, że dla planowanej nadbudowy przedmiotowej kamienicy frontowej i oficyny bocznej właściwym punktem odniesienia w zakresie kształtowania gabarytów części frontowej, jest wyłącznie zabudowa wzdłuż ulicy, tworząca zwartą pierzeję.
Wobec dokonanych przez autora analizy architektoniczno-urbanistycznej ustaleń, organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do kwestionowania opracowanych przez niego warunków dla przedmiotowej inwestycji, bądź dopuszczania dodatkowego dowodu w tym przedmiocie. Nie bez znaczenia w tym aspekcie sprawy jest fakt, że projekt decyzji został uzgodniony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, mającego na względzie ochronę wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego ulicy M..
W rezultacie nie mogła odnieść skutku argumentacja strony skarżącej, odwołująca się do szeregu orzeczeń sądowych nieadekwatnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Podobnie, jako bezzasadne należało uznać zarzuty zawarte w punktach 8.3.3, 8.3.4, 8.3.5, 8.3.7, 8.3.8 i 8.6.2 skargi kasacyjnej, w których podniesiono naruszenie wymogu jednoznaczności decyzji o warunkach zabudowy oraz wadliwe określenie poszczególnych parametrów architektoniczno-urbanistycznych.
Tymczasem uwzględniając treść decyzji organu pierwszej i drugiej instancji wraz z załącznikiem Nr 2 w postaci wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej, należało dojść do wniosku, że prawidłowo zostały sformułowane warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Przede wszystkim mylnie wskazano w skardze kasacyjnej na sprzeczność ustalonych w decyzji warunków określających wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość obiektu wraz z nadbudową oraz wysokość oficyny z nadbudową (pkt 1.1.8).
Nie negując trafności przedstawionych w skardze kasacyjnej ogólnych uwag dotyczących definiowania "elewacji frontowej" zauważyć trzeba, że nie przekładają się one na wnioski co do poprawności rozwiązań zastosowanych w przedmiotowej decyzji o warunkach realizacji inwestycji w postaci nadbudowy części frontowej i oficyny budynku mieszkalnego. Z uwagi na specyfikę zaplanowanej inwestycji uprawnione było wyróżnienie w decyzji organu pierwszej instancji wysokości istniejącej ściany frontowej przez ustalenie w pkt 1.1.8, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej pozostaje bez zmian, co odpowiada stanowi faktycznemu. Celowe było też odrębne określenie przez organ odwoławczy warunków nadbudowy, bez nawiązania do pojęcia "elewacji frontowej", a to z tej przyczyny, że planowana nadbudowa ma być cofnięta względem elewacji frontowej, a jej zewnętrzna ściana (od frontu) na VII kondygnacji ma być wykonana pod kątem 45° i ma pełnić funkcję dachu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił z jakich ustaleń dokonanych w sprawie (pismo Urzędu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 17 czerwca 2020 r.) wynikała podstawa do określenia w decyzji wysokości przedmiotowych części budynku. Zaznaczył nadto, że wysokość przedmiotowej kamienicy i kształt dachu nawiązują do sąsiednich budynków przy ul. M. ... i ..., co pozwalało stwierdzić zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa.
Nie jest zasadny zarzut wskazujący na brak precyzji ustalonych warunków zabudowy, skoro niezmieniona pozostaje wysokość elewacji frontowej, a wysokość budynku określona została na 29,9 m z tolerancją do 5% mniej, co obejmuje nadbudowę o dwie kondygnacje (VII i VIII) wraz z dotychczas istniejącą częścią frontową budynku. Co istotne, w decyzji określone zostały również wielkości determinujące położenie (wycofanie) nadbudowy względem elewacji frontowej. Ponadto w decyzji organu odwoławczego wyznaczono w sposób konkretny liczbę dopuszczonych kondygnacji oficyny (VI) oraz maksymalną jej wysokość 24,0 m – z tolerancją do 5% mniej, a nadto określono, że w części oficyny dach będzie jednospadowy, o kącie nachylenia nawiązującym do kąta nachylenia dachu istniejącej oficyny.
O tym, że warunki przedmiotowej nadbudowy są określone jednoznacznie, świadczy chociażby rysunek zamieszczony w skardze kasacyjnej, który odwzorowuje koncepcję architektoniczną wynikającą z decyzji. Nie można też pominąć faktu, że skarżąca kwestionuje parametry ustalone w decyzji dla nadbudowy budynku przy ul. M. [...], podczas gdy – jak wskazano w decyzji SKO – należąca do skarżącej sąsiednia kamienica wraz z oficyną przy ul. M. ... została już wcześniej nadbudowana w sposób, do którego nawiązano w przedmiotowej decyzji.
Wbrew stanowisku strony skarżącej, ustalone w niniejszej sprawie warunki nadbudowy części frontowej i oficyny budynku są wystarczające dla określenia gabarytów wysokościowych tych budynków, a zatem trudno dopatrzeć się w decyzji niejasności mogących zagrażać wymogom ładu przestrzennego ukształtowanego na danym terenie. Jako nieadekwatne do rozważanego przypadku uznać należało podane w skardze kasacyjnej argumenty nawiązujące przykładowo do elewacji frontowych C. lub P.
W konsekwencji akceptacji podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą określone w decyzji warunki w zakresie wysokości elewacji frontowej, wysokości budynku z nadbudową oraz wysokości oficyny z nadbudową nie naruszają przepisów art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 1, § 3, § 7 ust. 1 § 8 i § 9 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., jak też art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a.
Powyższe wnioski należy odnieść również do zarzutów, w których zanegowano stanowisko Sądu Wojewódzkiego w zakresie § 1, § 3 ust. 1-2 w zw. z § 8 i § 9 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. (punkty 8.3.3, 8.3.7, 8.3.8 skargi kasacyjnej).
Zasadnie wywiódł Sąd Wojewódzki, że wymienione przepisy nie zostały naruszone przez zawarte w decyzji warunki dotyczące geometrii dachu przedmiotowej nadbudowy budynku, dopuszczające dach płaski ostatniej kondygnacji oraz ukośną ścianę zewnętrzną przedostatniej kondygnacji – pełniącej funkcję dachu. Uwzględniając materiał dowodowy zgromadzony w aktach, prawidłowo stwierdził Sąd Wojewódzki, że geometria dachu przedmiotowego budynku ustalona została odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
Warto też zwrócić uwagę na ustalenia organu odwoławczego co do występowania wzdłuż ul. M. budynków posiadających zróżnicowaną geometrię dachów spadzistych (kąty nachylenia) oraz występujące nadbudowy z dachami płaskimi.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, opierając się na dodatkowym dokumencie, wskazał na uwarunkowania determinujące ustalenia co do gabarytów wysokościowych oficyny oraz układu połaci dachowych i kalenic dachowych. W konsekwencji zaznaczył, że dopuszczona wysokość nadbudowanej oficyny – 24 m, nawiązuje do wysokości graniczącego budynku, konkretnie organ wskazał, iż oficyna boczna M. ... przylega bezpośrednio do oficyny bocznej M. ..., która również wcześniej została nadbudowana.
Zarówno organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki w sposób wystarczający odniosły się do zarzutów w przedmiocie układu połaci dachowych i kalenicy dachu, a zatem nie ma potrzeby powtarzania tej argumentacji.
Ponownie przypomnieć należy, że właśnie takie warunki nadbudowy budynku zostały uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Ponadto Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie został naruszony art. 60 ust. 4 u.p.z.p., z czym należało się zgodzić. Tym samym zarzut z punktu 8.3.6 skargi kasacyjnej nie mógł być skuteczny.
W konsekwencji niezasadny okazał się także zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i art. 138 § 2 k.p.a. (pkt 8.3.13 skargi kasacyjnej). Nie podlegały uwzględnieniu również zarzuty sformułowane w punktach 8.3.10, 8.3.11, 8.5, 8.6, 8.6.1, w których błędnie podniesiono naruszenie art. 132 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w tych zarzutach, organ odwoławczy nie był uprawniony do weryfikacji postanowienia wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w trybie uzgodnienia przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.
W doktrynie i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym działanie organu współdziałającego jest niezależnym postępowaniem incydentalnym w stosunku do postępowania głównego. Z tego względu organ administracji publicznej wydający rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu prawa materialnego (w postepowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a.
Ewentualne wady lub uchybienia proceduralne, które miały miejsce w postępowaniu prowadzonym przez organ współdziałający nie mają wpływu na rozstrzygnięcie wydane w wyniku współdziałania organów na podstawie art. 106 k.p.a., nawet jeżeli jest wadliwe, do czasu jego wyeliminowania z obrotu prawnego wiąże organ rozstrzygający w sprawie głównej w takim zakresie, jaki był przedmiotem rozstrzygnięcia (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2021, str. 919 i 922 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).
Jeżeli więc w niniejszej sprawie wydanie kontrolowanych decyzji było poprzedzone uzgodnieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wymaganym w myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., to Sąd Wojewódzki nie był obowiązany do badania zgodności z prawem tego postanowienia organu uzgadniającego.
Jako nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom tego przepisu. Sąd Wojewódzki przedstawił w uzasadnieniu wyroku wyczerpującą ocenę odnoszącą się do podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji oraz rozpoznał zarzuty skargi w zakresie istotnych okoliczności sprawy. Całkowicie nieuprawniony jest tym samym zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji, zwłaszcza iż nie został on w żaden sposób uzasadniony w skardze kasacyjnej.
Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut skargi kasacyjnej (pkt 8.7), w którym podniesiono naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Po pierwsze, przepis art. 145 § 2 p.p.s.a. nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, natomiast podstawą stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji – w razie zaistnienia przyczyn określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego – jest art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Po drugie, akceptacji podlegało stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do braku przesłanek stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawione zostały ustalenia dotyczące konkretnych decyzji ustalających warunki zabudowy dla tej samej nieruchomości (działki ew. nr [...]) świadczące o braku tożsamości poszczególnych spraw zakończonych wskazanymi decyzjami.
Należało przyznać jednak rację skarżącej, że Sąd Wojewódzki wyraził błędny pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy nie uwzględnia w trybie instancyjnym wad kwalifikowanych decyzji. Wskazać zatem trzeba, że chociaż stosownie do art. 138 k.p.a. w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego nie przewidziano decyzji stwierdzającej nieważności zaskarżonej decyzji, to jednak w razie wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu odwoławczego byłoby uchylenie decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie i doktrynie, w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja zawiera wadę nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), organ odwoławczy – w zależności od rodzaju stwierdzonej wady – wydaje decyzję: (1) o uchyleniu decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie bądź (2) uchyleniu decyzji i rozstrzygnięciu co do istoty sprawy (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2021 str. 1172; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, tom II, Wyd. Zakamycze 2005 str. 256; wyroki NSA: z 8 grudnia 2010 r. I OSK 221/10, 5 września 2014 r. II OSK 537/14, 19 stycznia 2023 r. II OSK 2612/21).
Częściowa wadliwość argumentacji wyrażonej przez Sąd Wojewódzki nie miała wpływu na wynik sprawy, skoro z podanych wyżej względów należało przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji.
Jako całkowicie chybiony uznać należało zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 10 i art. 15 k.p.a. przez niezapewnienie spółce M. udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.
Zauważyć bowiem trzeba, że M. Sp. z o.o. w W., powołując się na swój interes prawny (art. 50 § 1 p.p.s.a.) wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., zaskarżoną również przez Wspólnotę M. w W. Sąd Wojewódzki przedmiotowym wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r. oddalił obie skargi, przy czym w części dotyczącej skargi Spółki M. orzeczenie stało się prawomocne, gdyż wymieniona Spółka nie złożyła skargi kasacyjnej.
W takim stanie sprawy skarżąca Wspólnota nie jest uprawniona do formułowania w skardze kasacyjnej zarzutów odnoszących się do prawomocnego rozstrzygnięcia, podjętego przez Sąd Wojewódzki wobec skargi Spółki M..
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Wniosek uczestnika o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania został oddalony, bowiem nie znajduje oparcia w art. 204 p.p.s.a.
-----------------------
1