II OSK 1960/23

II OSK 1960/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Jan Szuma
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 74/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 10 par. 1 w zw. z art. 28 oraz art. 61 par. 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 74/23 w sprawie ze skargi W. E. i S. E. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2022 r. nr 1885/2022 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA ) wyrokiem z dnia 29 marca 2023 r., VII SA/Wa 74/23, oddalił skargę W. E. i S. E. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 22 listopada 2022 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżonym postanowieniem WINB utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie (dalej PINB) z dnia 26 sierpnia 2022 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.
Pismem z 19 grudnia 2022 r. S. E. i W. E. wystąpili do WSA w Warszawie ze skargą na ww. postanowienie.
Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę.
Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie garażu blaszanego na działce przy ul. [...] w P. WSA podniósł, że uregulowane w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej p.b.) postępowanie legalizacyjne poprzedza wydanie nakazu rozbiórki, a skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Sąd podzielił ustalenia organów obu instancji, że budowa spornego obiektu wymagała uprzedniego zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b) p.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b., budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych oraz garaży o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Zarówno w zażaleniu jak i w rozpatrywanej skardze, inwestorzy nie zakwestionowali ustaleń faktycznych organów, wynikających z protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych 19 maja 2022 r. Skarżący nie wskazali również, aby dokonywali zgłoszenia budowy spornego garażu blaszanego we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec tego należało uznać, że w toku kontrolowanego postępowania organy nadzoru budowlanego prawidłowo wdrożyły tryb z art. 48 p.b.
WSA stwierdził, że z wniesionego zażalenia, jak również z treści skargi wynika, że zdaniem skarżących kontrolowane postępowanie było prowadzone bez udziału wszystkich stron postępowania, a jeden ze współwłaścicieli spornego obiektu zmarł i nie ustalono jego następców prawnych. Sąd wskazał, że skarżący nie kwestionują ustalenia organów nadzoru budowlanego, że to oni są inwestorami spornej inwestycji, tj. budowy garażu blaszanego. Odnosząc się do kwestii wydania zaskarżonego postanowienia bez udziału wszystkich stron postępowania Sąd podał, że tylko ten podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Skarżący nie zostali pominięci w tym postępowaniu, wobec czego nie mogą skutecznie powoływać tego zarzutu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła S. E., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), polegające na oddaleniu skargi pomimo, że WSA miał obowiązek rozstrzygnięcia sprawy niezależnie od zakresu zarzutów podniesionych w skardze, natomiast skarżone nią postanowienie narusza przepisy postępowania i nieuwzględnieniu naruszenia przez organ administracyjny następujących przepisów:
1. art. 10 § 1 w zw. z art. 28 oraz art. 61 § 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia PINB z dnia 26 sierpnia 2022 r., pomimo tego, że jak organ odwoławczy ustalił nie wszystkie osoby będące stroną postępowania biorą udział w sprawie, a nawet ich krąg nie został ustalony;
2. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania pomimo faktu, że niektóre osoby ujawnione w ewidencji gruntów, a także księdze wieczystej jako współwłaściciele nieruchomości objętej postępowaniem w sprawie niniejszej nie żyją, a ich spadkobiercy nie zostali ustaleni;
3. art. 8 k.p.a. polegające na uznaniu w dwóch sprawach toczących się przed tym samym organem, z udziałem tych samych stron, dotyczących tej samej materii (samowoli budowlanej), że w jednej z nich brak udziału zainteresowanych skutkuje zawieszeniem postępowania, a w drugiej nie stoi na przeszkodzie jego kontynuowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy NSA związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podkreślić przede wszystkim trzeba, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest skierowany do inwestorów nakaz wstrzymania prowadzenia przez nich samowolnie robót budowlanych.
Mając powyższe na względzie, w odniesieniu do kwestii wydania zaskarżonego postanowienia bez udziału wszystkich stron postępowania zgodzić się należy z WSA, że tylko ten podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Skarżący kasacyjnie nie zostali pominięci w tym postępowaniu, wobec czego nie mogą skutecznie powoływać tego zarzutu.
Niezasadne są więc zarzuty naruszenia zarówno art. 10 § 1 w zw. z art. 28 oraz art. 61 § 4 k.p.a., jak i art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. zauważyć wypada, że chociaż art. 8 k.p.a. dzieli się na dwa paragrafy, nie wskazano w tym zarzucie, który z tych paragrafów – zdaniem skarżącej kasacyjnie – miał zostać naruszony. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę treść tego zarzutu i motywy skargi kasacyjnej, stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie na obecnym jej etapie, tj. wydawania nakazu wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, brak ustalenia wszystkich stron postępowania nie miał wpływu na wynik sprawy, bowiem konieczne było wstrzymanie, a więc "zastopowanie" samowolnie wykonywanych robót budowlanych. Jak słusznie wskazał WINB w motywach swojego rozstrzygnięcia, zaskarżone postanowienie nie kończy postępowania w sprawie i kontynuując postępowanie PINB winien uwzględnić osoby, którym przysługuje przymiot strony. Biorąc natomiast pod uwagę, że w sytuacji, gdyby inwestorzy chcieli zalegalizować samowolnie wykonane roboty budowlane, może być konieczne wykazanie przez nich prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, to gdyby wówczas nie wszyscy współwłaściciele uczestniczyliby w postępowaniu, skarżąca kasacyjnie i jej mąż mogliby skutecznie domagać się ustalenia przez organ wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. W przypadku zaś śmierci któregokolwiek ze współwłaścicieli inwestorzy mogliby domagać się zawieszenia postępowania do czasu ustalenia następców prawnych nieżyjącego współwłaściciela, ponieważ dla prawidłowego zakończenia postępowania legalizacyjnego byłoby niezbędne stanowisko wszystkich współwłaścicieli. Dopiero jednak w takich okolicznościach skarżąca kasacyjnie i jej mąż – jako inwestorzy samowolnie wykonanych robót budowlanych – mogliby skutecznie zakwestionować pominięcie innej strony czy brak ustalenia wszystkich stron. Tymczasem konieczność wstrzymania samowolnie realizowanych robót budowlanych nie jest uzależniona od ustalenia wszystkich stron, a brak takiego ustalenia nie może być wykorzystywany do blokowania organom nadzoru budowlanego możliwości koniecznej reakcji tych organów na samowolę budowlaną.
W odniesieniu do argumentacji skarżącej kasacyjnie dotyczącej – jak zarzuca – różnej reakcji organu na brak ustalenia wszystkich stron, należy stwierdzić, iż w ramach tej sprawy nie jest możliwa ocena prawidłowości rozstrzygnięć zapadających w innych sprawach. Nawet gdyby organ w różnych sprawach podejmował odmienne rozstrzygnięcia, to nie ma to wpływu na wynik niniejszej sprawy. Nadmienić jedynie wypada, że może tu chodzić o sprawy różniące się stanem faktycznym bądź prawnym, niemniej jednak w rozpatrywanej sprawie nie można tych kwestii rozstrzygać i kontrolować ich prawidłowości.
WSA nie naruszył więc art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.