II OSK 1959/23

II OSK 1959/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Tomasz Bąkowski
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1568/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 27 sierpnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1568/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1568/22, oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 czerwca 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Śląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 grudnia 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 14 kwietnia 2021 r. nakazującej A. S. i O. S. rozbiórkę części budynku handlowo-mieszkalnego przy ul. [...] w S.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżąca przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.
W zakresie podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania zarzucono naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 w zw. z art. 9, art. 30 § 1, art. 33 § 1, art. 39 i art. 42 § 1 i 2 k.p.a. przy zastosowaniu art. 104 k.c. oraz art. 73 § 1 k.p.a. i art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, że właściwie umocowanym pełnomocnikiem inwestorów był R. S. "i w konsekwencji wywołał on skutek prawny w postaci odbioru postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych" w rozumieniu art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego "z momentem wręczenia mu kserokopii ww. postanowienia",
- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do zaniechania pouczenia przez organ administracji, że "wręczenie kopii postanowienia z dnia 16 lutego 2021 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] Panu R. S., pomimo wątpliwości co do jego należytego umocowania, wywołuje skutki z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, pomimo wcześniejszego wysłania za pośrednictwem regulowanego operatora pocztowego, oryginałów ww. postanowienia bezpośrednio do Inwestorów",
- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 81a ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz art. 6, art. 7, art. 10 § 2 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do takiego sposobu gromadzenia materiału dowodowego, który zaprzecza podstawowym zasadom gromadzenia dowodów w toku postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do zbierania materiału dowodowego kompletnie powierzchownego i nieprzydatnego dla rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygania przez organ pierwszej instancji pomimo nieznajomości "de facto stanu faktycznego sprawy", zaniechania dopuszczenia do udziału w czynnościach kontrolnych podmiotów, których udział był obligatoryjny i umożliwiłby przedstawienie pełnego obrazu sytuacji na budowie wraz z możliwością wejścia na teren wznoszonego budynku w celu umożliwienia wykonania dokładniejszej i pełniejszej dokumentacji fotograficznej oraz zgłoszenia uwag i zastrzeżeń do protokołu, zwłaszcza w sytuacji, gdy "weryfikowana aktualnie decyzja z dnia 14.04.2021 r. PINB w [...] nr [...] następnie nie została doręczona właścicielowi budynku oraz ówczesnym inwestorom",
- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 57 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził dowodów z dokumentów "WZ – Wydań zewnętrznych betonu zwykłego C20/25 z dnia 17.02.2021 r. w ilości 29 szt.", przyjmując w konsekwencji, że zasadnicze znaczenie ma ukaranie mandatem karnym kierownika budowy w dniu 17 lutego 2021 r. i że od tego dnia niedopuszczalne było prowadzenie dalszych robót budowlanych, choć na 16 stronie uzasadnienia Sąd uznał, że dopiero po dniu 18 lutego 2021 r. niedopuszczalne było kontynuowanie budowy, co prowadzi do niejednoznaczności w zakresie wskazania dnia, po którym niedopuszczalne było dalsze prowadzenie robót budowlanych, a co ma kluczowe znaczenie przynajmniej dla jednego zakresu nakazanych robót budowlanych, "tj. zadaszenia nad balkonem II piętra, które na dzień 17.02.2021 r. zostało wykonane (zalane)",
- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w związku z nieprzeprowadzeniem dowodów zawnioskowanych w skardze i piśmie uzupełniającym skargę, a mających istotny wpływ na prawidłowość ustaleń faktycznych przedmiotowej sprawy.
W zakresie podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 50a pkt 2 i art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż robotami zabezpieczającymi nie mogą być co do zasady roboty docelowo przewidziane w projekcie budowlanym.
W konsekwencji powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz zrzeczono się rozprawy. Skarżąca kasacyjnie zażądała ponadto dopuszczenia dowodu z siedmiu znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (szczegółowo opisanych w skardze kasacyjnej) na okoliczności "potwierdzenia wykonywania betonowania stropu nad kondygnacją II piętra wraz z zadaszeniem balkonu w dniu 17.02.2021 r. oraz prawidłowości wykonania dodatkowych elementów przedmiotowego budynku uznanych przez ówczesnych inwestorów i projektanta za konstrukcję wsporczą pod instalację fotowoltaiczną".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Zakład [...] w [...] wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią jest to, że sprawa ta dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z powodu domniemanego rażącego naruszenia prawa. Jak się przyjmuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1642/19) w tego rodzaju sprawach nie jest dopuszczalne dokonywanie przez organ administracji prowadzący takie postępowanie własnych uzupełniających ustaleń faktycznych. Organ ten jest uprawniony jedynie do oceny, czy w świetle przeprowadzonych dowodów w postępowaniu, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych doszło do rażącego naruszenia prawa. Powszechnie bowiem przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie prawa. Nie jest zaś oczywiste naruszenie prawa naruszenie, które można dostrzec dopiero po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Z tego powodu niezasadne są podstawy kasacyjne, które sprowadzają się do zarzutu skierowanego wobec Sądu pierwszej instancji, że Sąd ten nie przeprowadził dowodów, które w istocie miały wykazać, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 14 kwietnia 2021 r. została wydana w oparciu o błędne ustalenia faktyczne dotyczące zakresu robót budowlanych wykonanych po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych. W szczególności chodzi o podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 57 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. Skoro bowiem organ administracji nie jest uprawniony w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa do dokonywania własnych ustaleń faktycznych, to także sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję wydaną w takiej sprawie nie jest uprawniony do przeprowadzania dowodów mających na celu dokonanie własnych ustaleń faktycznych. Zauważyć przy tym należy, że dotyczy to także sądu drugiej instancji, co powoduje, że nie mogły być uwzględnione wnioski dowodowe zawarte w skardze kasacyjnej.
Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 81a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) oraz art. 6, art. 7, art. 10 § 2 i art. 77 § 1 k.p.a. zauważyć należy, że sprowadza się ona do oceny, czy uchybienia przepisom postępowania, których jakoby dopuszczono się podczas przeprowadzania czynności kontrolnych oraz w postępowaniu miały istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju ocena jest dokonywana w zwykłym trybie zaskarżania decyzji administracyjnych, a więc poprzez wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i następnie ewentualnie skargi do sądu administracyjnego, który - jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - ocenia, czy naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiej oceny nie można dokonywać w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzonym z uwagi na domniemane rażące naruszenie prawa. Ponownie należy bowiem wskazać, że rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie prawa, a więc takie, które wykracza poza ocenę, czy naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przy tym należy, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na okoliczności, które potwierdzają ustalenia faktyczne dokonane na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych jakoby z naruszeniem prawa, a także ustalenia dokonane mimo ewentualnego naruszenia art. 10 § 1 i 2 k.p.a. Podkreślić należy, że właściwym trybem kwestionowania ewentualnych naruszeń prawa w powyższym zakresie było wniesienie odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 14 kwietnia 2021 r., a nie kwestionowanie jej dopiero poprzez żądanie stwierdzenia nieważności. Zatem, wskazana podstawa kasacyjna także nie jest zasadna.
Jako oczywistych naruszeń prawa nie można też uznać rzekomych naruszeń w zakresie doręczenia kopii postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jak i uznania za skuteczne pełnomocnictwa dla R. S. W tym zakresie wystarczy wskazać, że w przypadku szeroko określonego zakresu pełnomocnictwa, poprzez użycie sformułowań w rodzaju "składania również wszelkich oświadczeń, wyjaśnień i wniosków jakie okażą się konieczne i niezbędne w trakcie powyższych czynności" oraz "dokonywania wszelkich innych czynności faktycznych i prawnych jakie mogą się okazać konieczne i niezbędne w trakcie realizacji tego pełnomocnictwa" w tym "niewymienionych szczegółowo w jego treści, a wymienionych rodzajowo lub mieszczących się w granicach umocowania, a także czynności, które nie zostały wymienione w pełnomocnictwie, a mogą powstać ze stosunków prawnych wymienionych w pełnomocnictwie", nie sposób przyjąć, aby było oczywiste jego przekroczenie. Tym samym na ewentualnym przekroczeniu pełnomocnictwa nie można opierać zarzutu rażącego naruszenia prawa. Nie można też za oczywiste naruszenie prawa uznać uwzględnienie doręczenia kopii postanowienia, zamiast jego oryginału, gdy w oparciu o takie doręczenie następnie wywiedziono zażalenie, którego prawna skuteczność nie została zakwestionowana przez organ odwoławczy. Nie są zatem zasadne podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 w zw. z art. 9, art. 30 § 1, art. 33 § 1, art. 39 i art. 42 § 1 i 2 k.p.a. przy zastosowaniu art. 104 k.c. oraz art. 73 § 1 k.p.a. i art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, a także art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a.
W końcu niezasadna jest także podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 50a pkt 2 i art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie sposób przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia przepisu prawa poprzez wadliwe określenie zakresu robót zabezpieczających skoro w powołanych przepisach nie mówi się o robotach zabezpieczających. W art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego mowa jest o możliwości ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń, ale nie definiuje się zakresu tych niezbędnych zabezpieczeń. Zatem, skoro przepis nie jest jednoznaczny, nie sposób przyjąć, że został on w sposób oczywisty naruszony.
Na marginesie zauważyć należy, że oczywiście błędne jest powoływanie w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten zostałby naruszony przez Sąd pierwszej instancji, gdyby niezasadnie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji lub niezasadnie oddalił skargę, mimo że zaskarżona decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności. Nie ma on jednakże zastosowania w sprawie, w której zaskarżona jest decyzja wydana w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji.
Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Wobec tego, że skarżąca w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.