II OSK 1958/15

II OSK 1958/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-07-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Małgorzata Dałkowska - Szary
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 820/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2015-05-13
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 3 § 2 pkt 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 183, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, 77 i 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 1066
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 647
art. 53 ust. 5c, art. 60 ust. 1a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 820/15 w sprawie ze skargi J. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
II OSK 1958/15
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2015r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 820/15 po rozpoznaniu skargi J. L., uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w/w postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] września 2014 r. - wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.p.z.p."- o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji - budowa budynku gospodarczo-garażowego w zabudowie wolnostojącej na działce ew. nr [...], w obrębie J., gmina S.. Wnoszącym o ustalenie warunków zabudowy była J. L., zwana dalej "Inwestorem".
Inwestycja, której dotyczy projekt decyzji, jest przewidziana do realizacji na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", na którym obowiązują przepisy rozporządzenia nr 23 Wojewody [...] z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 122, poz. 1697), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 23" oraz na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] (kod [...]), a także w granicach obszaru o znaczeniu dla Wspólnoty [...] (kod [...]). W przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi obszarowymi formami ochrony przyrody, przy uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy w pierwszej kolejności bada się, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów zawartych w aktach prawa miejscowego, ustanawiających (wyznaczających) inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody; taka kolejność postępowania, pozwala uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w sytuacji, gdy z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że jest to zbędne, gdyż inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących, i tak nie może zostać zrealizowana. Istotne jest więc wyjaśnienie, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy jest zgodny z przepisami, odnoszącymi się do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", na terenie którego obowiązują przepisy rozporządzenia nr 23.
Zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy planowane przedsięwzięcie ma polegać na budowie budynku gospodarczo-garażowego w zabudowie wolnostojącej. Według projektu decyzji na obszarze planowanej inwestycji występują grunty orne, pastwiska oraz tereny mieszkaniowe; niemniej jednak, według mapy - stanowiącej załącznik do projektu decyzji - na działce inwestycyjnej znajdują się grunty orne, pastwiska, nieużytek oraz grunt pod budynkiem; zatem realizacja inwestycji powinna zostać rozważona w kontekście zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 23, zgodnie z którym, na terenie zespołu zakazuje się zmiany sposobu użytkowania ziemi. Poprzez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustanie dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian; będzie to zatem każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej roślinności oraz gleby, a więc przede wszystkim zmianę rodzaju gruntu z ornego, łąki, sadu, czy nawet nieużytku na grunty zabudowane. Organ wskazał, że analiza urbanistyczna jest niespójna z załącznikiem graficznym. Według niej na obszarze działki znajdują się grunty oznaczone symbolami R IVa, R V, Ps IV i B; tymczasem - według załącznika graficznego - na przedmiotowej działce znajdują się grunty oznaczone symbolami R IVa, R V, Ps IV oraz N; tym samym z załącznika graficznego - mapy, wynika, że teren pod planowaną inwestycję (działka ew. nr [...]) jest kwalifikowany obecnie, w zależności od miejsca zlokalizowania, jako grunty orne, pastwiska bądź nieużytki. Zarówno z załącznika graficznego do projektu decyzji jak również ortofotomapy, dostępnej pod adresem www.qeoportal.gov.pl, wynika że teren przedmiotowej działki jest zabudowany jednym budynkiem, a na pozostałym terenie, działka jest porośnięta trawą, znajduje się na niej również zbiornik wodny.
Planowana inwestycja ma polegać na budowie budynku gospodarczo-garażowego w zabudowie wolnostojącej; tym samym nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie wyłączeń określonych § 3 ust. 2 rozporządzenia nr 23 nie są to bowiem prace wykonywane na potrzeby ochrony przyrody. Planowane przedsięwzięcie nie dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego, zadań z zakresu obronności kraju bądź likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych.
Zastosowania nie będzie miało również wyłączenie określone § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 23, zgodnie z którym zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 7, nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej; z analizy załącznika graficznego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. (przyjęte uchwałą Nr XXV/158/2005 Rady Gminy Sorkwity z dnia 16 czerwca 2005 r.) wynika, że część działki ew. nr [...] jest zlokalizowana w granicach terenu wielofunkcyjnego rozwoju objętego granicami skupionej zabudowy wsi, przy czym część tekstowa Studium nie określa obszarów zwartej zabudowy miast bądź wsi; zabudowy "skupione" nie należy utożsamiać ze "zwartą"; zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych (tak: wyrok WSA o sygn. akt. IV SA/Wa 1530/11 - dostępny w CBOSA) zwarta zabudowa występuje wówczas, gdy przez jednostkowe jej uzupełnienie powstaje stan, kiedy nie ma już możliwości dalszego inwestowania - gospodarstwa ścieśnione (zabudowa centralna, śródmiejska); zabudowa skupiona ma miejsce wówczas, gdy zabudowa ta ma charakter luźniejszy i istnieje możliwość jej uzupełniania bez większych ograniczeń; natomiast zabudowa rozproszona polega na tym, że odległości między gospodarstwami są na tyle duże, że uzupełnianie wiązałoby się z kontynuacją zabudowy; jak wynika z załącznika graficznego - mapy, załączonego do projektu decyzji oraz ortofotomapy, dostępnej na stronie prowadzonej przez Głównego Geodetę Kraju - geoportal.gov.pl, tylko jedna działka przyległa do działki inwestycyjnej jest zabudowana (nr [...]); pozostałe działki przyległe są niezabudowane; w odniesieniu do działek sąsiednich zabudowane są działki ew. nr [...] i [...]; terenu planowanej inwestycji nie można zatem zakwalifikować, jako obszaru zwartej zabudowy wsi,
Zgodnie z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku NSA z 25 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 2091/11), odstąpiono od badania drugiej przesłanki odstępstwa, gdyż obecność zwartej zabudowy oraz uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej muszą występować kumulatywnie; mając na uwadze, że przesłanka obecności zwartej zabudowy nie została spełniona, niemożliwym jest zastosowanie wyłączenia określonego w § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 23.
Skargę do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła J. L. zarzucając naruszenie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 23 przez jego błędną wykładnię i ustalenie braku podstaw do zastosowania zwolnienia z zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 3, art. 7 k.p.a., poprzez nierozważnie wszystkich okoliczności sprawy, art. 77 § 1 k.p.a., przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę, jakoby nie udowodniono położenia działki inwestycyjnej w obszarze zwartej zabudowy wsi. Zarzucono także, że organy popełniły błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że zlokalizowanie budynku usługowo - gospodarczego na działce skarżącej spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi oraz że przedmiotowa inwestycja nie jest realizowana w obszarze zwartej zabudowy wsi.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że zostało wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. § 3 ust. 1 pkt 7 w zw. z ust. 3 rozporządzenia nr 23, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że organ trafnie ustalił stan faktyczny. Jest on niesporny, co do miejsca realizacji inwestycji (położenie na obszarze objętym ograniczeniami, w myśl rozporządzenia nr 23, aktualne przeznaczenie gruntów) i treść obowiązujących na danym terenie ograniczeń, w tym zakreślających odstępstwa. W ocenie Sądu organ administracji dokonał jednak błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, zakreślającego zakres odstępstw od zakazu zmiany sposobu wykorzystani gruntu tj. § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 23. Organ wywiódł, powołując się na jedno z orzeczeń sądu administracyjnego, że warunkiem odstępstwa od zakazu jest wystąpienie przesłanek zakreślonych w tej regulacji kumulatywnie (stosowne postanowienia studium i – równocześnie - konkretny charakter zabudowy). Sąd wskazał, że pogląd tego rodzaju bywa prezentowany w judykaturze, jednak w ocenie tutejszego Sądu jest on błędny. Sąd podzielił inne stanowisko prezentowane także w orzecznictwie (np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1775/11 ). W ocenie Sądu względy wykładani językowo-logicznej przemawiają za przyjęciem, że wymienione wyjątki, także występując autonomicznie, wyłączają generalny zakaz. Z połączenia przesłanek wyjątków spójnikiem "oraz" nie można wywodzić, aby dla ich zastosowania musiały one występować łącznie. Użyty spójnik stanowi tylko stosowne redakcyjne połączenie dwu równoważnych, autonomicznych przesłanek, uchylających zakaz.
Skarżąca ubiega się o uzgodnienie projektu decyzji, dopuszczającej budowę obiektu gospodarczo-garażowego na działce, gdzie jest już zlokalizowany budynek mieszkalny. Uprawnione jest wobec tego stwierdzenie, że projektowana zabudowa stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej, w rozumieniu § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 23. Nie znajdzie w związku z tym zastosowania generalny zakaz, wyrażony w § 3 ust. 1 pkt 7 tego aktu. Następstwem błędnej wykładni tego przepisu było nieuprawnione uznanie, że w sprawie znajdował zastosowanie zakaz z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 23. Miało to wpływ na wynik sprawy, skoro było przesłanką odmowy uzgodnienia przez organ pierwszej instancji i utrzymania tego postanowienia w mocy przez organ odwoławczy. Zatem skoro realizacja inwestycji nie pozostaje w sprzeczności z przepisem prawa miejscowego – § 3 ust. 1 pkt 7 w zw. z ust. 3 rozporządzenia nr 23 – rolą organu właściwego w sprawie ochrony przyrody będzie ustalanie, czy w sprawie nie znajdą zastosowania inne zakazy lub ograniczenia, wynikające z tego aktu, bądź zasad ochrony obszarów Natura 2000.
Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał, za nieuzasadnione. Stwierdził m.in., że nie podziela poglądu, jakoby przewidywany jednoznacznie brzmiącym przepisem ustawowym – art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) - zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, o ile zostanie ustanowiony na określonym obszarze, musiał być w każdym przypadku (bądź tylko w niektórych, wedle niesprecyzowanych kryteriów) analizowany przez organ, właściwy do stosowania prawa, pod kątem jego niezbędności np. w kontekście celów ochrony danego obszaru. Wskazał, że chociaż ograniczenie prawa zabudowy, pośrednio poprzez ustanowienie zakazu zmiany sposobu wykorzystania ziemi, jest w istocie daleko idące, nie można go a priori uznać za niesłużące celom tworzenia danej formy ochrony przyrody, której celem jest ochrona fragmentów krajobrazu naturalnego i kulturowego, ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne (patrz art. 43 ustawy o ochronie przyrody). Rozważanie czy ustanowienie na danym terenie tak istotnie stosunkowo restrykcyjnych zakazów jest oczywiście zasadne, pozostaje jednak w gestii organu stanowiącego prawo miejscowe (z kolei legalność tego rodzaju aktów może być poddana kontroli sądów administracyjnych w stosownym trybie), nie zaś organów właściwych w sprawie oceny, czy realizacja danego zamierzenia nie narusza przepisów obowiązującego prawa (także miejscowego). Również sąd administracyjny, kontrolujący legalność orzeczenia organu uzgadniającego, nie dysponuje stosownym materiałem dowodowym, umożliwiającym rzeczywistą, efektywną ocenę, czy dany zakaz na określonym terenie jest zasadny. Stosowne informacje w tym zakresie stanowią bowiem fragment dokumentacji, będącej podstawa przyjęcia aktu prawa miejscowego, gdzie ustanowiono dane ograniczenia. Skoro ustawowy katalog ograniczeń ma charakter fakultatywny prawodawca miejscowy jest uprawniony do wprowadzenia niektórych ograniczeń tylko na określonych terenach spośród generalnie objętych daną formą ochrony, oraz określania stosownych wyjątków, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Za chybiony Sąd uznał zarzut, że w sprawie miało nie dojść do zmiany sposobu użytkowania ziemi, wobec zamiaru wykorzystania planowanego obiektu do prowadzenia działalności rolniczej (skład narzędzi). Fakt prowadzenia upraw dla własnych potrzeb nie oznacza prowadzenia gospodarki rolnej, a zakres odstępstw od generalnych zakazów nie może być wykładany rozszerzająco. Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut mylnego uznania, że teren realizacji przedsięwzięcia nie stanowi według studium zwartej zabudowy. Sąd podzielił stanowisko organu, że pojęcia zabudowy zwartej i skupionej mają w języku potocznym, a także w nomenklaturze fachowej (w dziedzinie urbanistyki) odmienne znacznie, a wyjątków od zasady nie można wykładać szeroko. Sąd podkreślił, że bezzasadność wskazanych zarzutów nie miała wpływu na treści orzeczenia.
Dalej Sąd wskazał, że prawodawca zakreślił zawity termin na wyrażenie stanowiska przez organ pierwszej instancji, którego niedotrzymanie skutkuje domniemaniem uzgodnienia (art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że niedopuszczalne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy, gdy upływowi terminu na zajęcie stanowiska prawodawca przypisuje skutki materialnoprawne (domniemanie braku zastrzeżeń). Takie stanowisko wyraził NSA w wyroku z 21 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 724/08. W tej sytuacji Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie również postanowienia z [...] września 2014 r. Nie jest to bowiem niezbędne dla załatwienia sprawy, w myśl art. 135 p.p.s.a.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu :
- na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego :
1. art.1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez dokonanie oceny prawnej sprawy w zakresie, który w ogóle nie był przedmiotem rozpoznania przez organy I i II instancji, przez co Sąd wykroczył poza ustanowione przez ustawy ramy swojej kompetencji;
2. § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Nr 23 Wojewody [...] z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" przez uznanie, że przesłanki w nim wymienione są dwiema autonomicznymi podstawami znoszącymi ustanowiony zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi;
3. art.53 ust. 5 c w zw. z art. 60 ust.1a u.p.z.p. przez wskazanie, że niedopuszczalne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji przez organ odwoławczy, gdyż upływowi terminu na zajęcie stanowiska prawodawca przypisuje skutki materialnoprawne;
- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art.1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez dokonanie oceny prawnej sprawy w zakresie, który w ogóle nie był przedmiotem rozpoznania przez organy I i II instancji, przez co Sąd wykroczył poza ustanowione przez ustawy ramy swojej kompetencji;
2. art.3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7,77 i 107 k.p.a. przez dokonanie przez Sąd oceny prawnej sprawy w zakresie , który nie był przedmiotem rozpoznania przez organy obu instancji przez co Sąd wykroczył poza ustanowione przez ustawy ramy swojej kompetencji, co miało wpływ na wynik sprawy z uwagi na treść art.153 p.p.s.a. i związanie organu administracji oceną prawną wyrażoną przez Sąd ;
3. art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez uchylenie postanowienia organu II instancji w sytuacji gdy rozstrzygnięcie to było zgodne z prawem.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wywiódł, że w ramach wyznaczonego art.1 §1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych zakresu działania, sądy nie są władne do przejęcia sprawy administracyjnej i wydania orzeczenia merytorycznego w jakimkolwiek zakresie. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd dokonując oceny legalności zastosowania przez Generalnego Dyrektora § 3 ust. 3 rozporządzenia wskazał po pierwsze, że przesłanki derogacyjne, które w tym przepisie wymieniono, mogą być stosowane rozłącznie, a po drugie samodzielnie dokonał ustalenia, czy w sprawie przekazanej organowi ochrony przyrody do uzgodnienia, zachodzi przesłanka określona w końcowej części § 3 ust. 3 dotycząca uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Taka ocena Sądu jest niedopuszczalna z uwagi na powołany przepis. Sąd pominął w trakcie dokonywanej przez siebie kontroli, że organ ten podobnie jak organ I instancji nie wypowiedział się w tej sprawie uznając, że jest to zbędne z uwagi na odmienne od Sądu rozumienie użytego w omawianym przepisie spójnika "oraz" jako koniunkcji, co w sytuacji gdy w postanowieniu oceniono, że nie zachodzi pierwsza z wymienionych przesłanek –zwartej zabudowy, przesądza o braku konieczności badania istnienia drugiej –uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Sąd przyznając, że organ słusznie negatywnie ocenił przesłankę zwartej zabudowy ,opierając się jednak na odmiennym rozumieniu użytego w przepisie derogacyjnym spójnika "oraz" dokonał oceny zastosowania drugiej z przesłanek (uzupełnienia zabudowy) czym pozbawił Generalnego Dyrektora możliwości dokonania samodzielnej oceny w tym zakresie, w sytuacji gdyby wyrok ten się ostał. Sąd nie zawarł więc w tym zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, a zamiast tego rozstrzygnął kwestię zastosowania odstępstwa od zakazu stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 23, organ powołał wyroki NSA, w których wskazano na konieczność łącznego rozumienia omawianego wyjątku od zakazu oraz wyroki NSA, gdzie przesłanki zawarte w przepisie o takiej samej treści należy traktować rozłącznie. Skarżący podniósł, że za interpretacją zaprezentowaną przez niego w zaskarżonym postanowieniu przemawiają względy celowościowe wprowadzonego zakazu i zasady ścisłej interpretacji wyjątków od przyjętej reguły. Zespoły przyrodniczo krajobrazowe to formy ochrony przyrody obejmujące fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego ustanawiane ze względu na potrzebę ochrony ich walorów widokowych lub estetycznych. Organ właściwy do ustanowienia tej formy ochrony dysponuje katalogiem zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody właściwych do ochrony ustanawianej formy. Jeśli zatem Wojewoda [...] uznał że na terenie objętym tą formą ochrony, szczególnymi celem ochrony są jego walory widokowe i zapewne kulturowe, co wymaga pozostawienia w niezmienionej formie użytkowania ziemi, sprowadzając w tym celu zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, nie powinno się dopuszczać do rozszerzającej wykładni odstępstwa od tylko zakazu, wprowadzonego przecież na zasadzie wyjątku.
Skarżący organ nie zgodził się także z poglądem Sądu, co do wykładni art. 53 ust.5c w zw. z art. 60 ust.1a u.p.z.p. Wskazując na wyrok NSA z dnia 1.10.2013r. II OSK 1043/12 stwierdził, że organ w sytuacji ponownego rozpatrywania sprawy w wyniku uchylenia decyzji przez organ odwoławczy w trybie art.138 § 2 k.p.a. nie jest związany terminem 21 dni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni § 3 ust. 3 rozporządzenia Nr 23 Wojewody [...] z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. Warm. Nr 122, poz. 1697 z póź. zm.) - rozporządzenie nr 23, którego zdaniem skarżącego wadliwa interpretacja i w konsekwencji błędne zastosowanie, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji, dokonanych przez organ ustaleń faktycznych i prawnych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego.
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] w obrębie J., gmina S.. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy zostało wszczęte z wniosku J. L.. Postanowieniem z dnia [...] września 2014r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. nie uzgodnił projektu decyzji, a Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. utrzymał je w mocy.
Organ wydając odmowną decyzję i nie uzgadniając projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] wskazał, że teren przedmiotowej działki nie jest położony na obszarze zwartej zabudowy wsi. Na części działki znajduje się budynek, a na pozostałym terenie działka jest porośnięta trawą, znajduje się na niej również zbiornik wodny. Przy tych ustaleniach organ wskazał, że odstępuje od badania drugiej przesłanki odstępstwa (od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi), gdyż obecność zwartej zabudowy oraz uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej muszą występować kumulatywnie, a mając na uwadze, że przesłanka zwartej zabudowy nie została spełniona, niemożliwym jest zastosowanie wyłączenia określonego w § 3 ust.3 rozporządzenia nr 23. W rezultacie organ uznał, że projekt decyzji narusza zakaz wynikający z § 3 ust.1 pkt 7 tj. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, jak również zastosowania nie będzie miał wyjątek od tego zakazu uregulowany w § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 23.
Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę podniósł, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni § 3 ust.3 rozporządzenia nr 23 zakreślającego zakres odstępstw od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi i właśnie treść powołanego przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 23 jest przedmiotem sporu, a podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy błędnej wykładni tego przepisu dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia nr 23, na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego o, którym mowa w § 1 (zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]") zabrania się zmiany sposobu użytkowania ziemi.
Natomiast zgodnie z § 3 ust. 3 tego rozporządzenia (po zmianie rozporządzenia nr 23 dokonanej uchwałą nr X/60/2011 Rady Gminy Sorkwity z dnia 29 czerwca 2011r.) – " zakaz, o którym mowa w ust.1 pkt 7 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej.
Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 1775/11 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) i wskazał, że wykładnia językowo-logiczna wskazanego wyżej przepisu § 3 ust. 3 przemawia za przyjęciem, że wymienione wyjątki, także występując autonomicznie wyłączają generalny zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Wynika to w ocenie Sądu pierwszej instancji stąd, że z połączenia przesłanek spójnikiem "oraz" nie można wywodzić aby dla ich zastosowania musiały one wystąpić łącznie. Spójnik ten stanowi tylko stosowne redakcyjne połączenie dwu równoważnych autonomicznych przesłanek uchylających zakaz.
Zdaniem NSA orzekającego w tej sprawie, prezentowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia treści § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 23 Wojewody [...] z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", przez przyjęcie, że zawiera on dwie odrębne przesłanki wyjątku od zakazu zmiany użytkowania ziemi jest prawidłowa, co czyni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia tego przepisu za nieuzasadniony.
W tym zakresie w pełni należy podzielić pogląd zaprezentowany w w/w wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2013r. w sprawie II OSK 1775/11, w którym dokonał wykładni przepisu zawierającego identycznie skonstruowane - pod względem językowym – jak w § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 23 - przesłanki wyjątku od ustalonego zakazu zabudowy na terenie obszaru chronionego krajobrazu. W wyroku tym NSA uznał, że z przepisu tego wynikają dwie niezależne od siebie przesłanki wyjątku od tego zakazu. Podkreślił, że nie wystarczy w tym względzie dokonać wyłącznie wykładni językowej w aspekcie użycia spójnika "oraz", ponieważ poza dokonaniem wykładni językowej proces wykładni przeprowadza się również w oparciu o dyrektywy systemowe i funkcjonalne, które mogą prowadzić do zupełnie innego wyniku niż wynikający z przeprowadzenia tylko wykładni w oparciu o dyrektywy wykładni językowej. Analizowany przepis w sensie systemowym dotyczy dwóch zupełnie różnych przesłanek dot. terenów o różnym stopniu zurbanizowania. Ponadto również w aspekcie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) ww. przepis wyodrębnia dwa różne aspekty. Rozwój drugiego z ww. terenów ma w ujęciu wykładni funkcjonalnej zupełnie inny cel niż rozwój terenu, na którym znajduje się już zwarta zabudowa. Ta druga przesłanka – w tej sprawie- uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej ma służyć realizacji celu skupienia zabudowy, który przecież już występuje z założenia na terenie zwartej zabudowy miast i wsi, a więc w sensie urbanistycznym nie wymaga uzupełnienia.
Tak więc w niniejszej sprawie dla zastosowania § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 23, wbrew twierdzeniom skarżącego organu ochrony środowiska, nie jest konieczne wystąpienie łącznie obu wskazanych w nim przesłanek do wyłączenia zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi. Powyższy przepis zawiera dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Pierwsza z nich daje możliwość zmiany sposobu użytkowania ziemi na obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych). Z drugiej przesłanki wynika, że zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie dotyczy również uzupełnień zabudowy mieszkaniowej na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]".
Z powyższego wynika, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 23 , poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, należy uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.
Z powyższym zarzutem skargi kasacyjnej wiąże się podnoszony w niej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r.,poz.1066) oraz zarzut naruszenia art.3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7,77 i 107 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny prawnej sprawy w zakresie, który w ogóle nie był przedmiotem rozpoznania przez organy I i II instancji. Dokonał mianowicie oceny zastosowania w rozpoznawanej sprawie drugiej z przesłanek do wyłączenia zakazu zmian sposobu użytkowania ziemi w postaci "uzupełnienia zabudowy" - przez co wykroczył poza ustanowione przez ustawy ramy swojej kompetencji.
Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten ma bowiem charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności, jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. To, czy ocena wojewódzkiego sądu administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska pod kątem zgodności z prawem, przyjmując jako wzorzec kontroli przepisy rozporządzenia nr 23 Wojewody [...] z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia.
Powyższe uwagi należy w pełni odnieść do powoływanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7,77 i 107 k.p.a. przez dokonanie przez Sąd oceny prawnej sprawy w zakresie , który nie był przedmiotem rozpoznania przez organy obu instancji. Należy podkreślić, że przepis art.3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zawiera także normę o charakterze ustrojowym stanowiąc, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Do przesłanek warunkujących naruszenie tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, który to zarzut podniesiony został w skardze kasacyjnej. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art.3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.
Nie sposób jednak odmówić racji skarżącemu kasacyjnie , że Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art.141 § 4 p.p.s.a. dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych odnośnie istnienia drugiej przesłanki wyłączającej zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi dotyczącej uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej.
Sąd pierwszej instancji, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku podzielił pogląd organu, że zamierzona na działce nr [...] w obrębie J. inwestycja zmieni sposób użytkowania ziemi oraz to, że teren planowanej inwestycji nie jest położony na terenie zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych). Wykluczone zatem zostało w tej sprawie istnienie pierwszej przesłanki umożliwiającej odstąpienie od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że J. L. ubiega się o uzgodnienie projektu decyzji na działce, gdzie jest już zlokalizowany budynek mieszkalny, dlatego w ocenie tego Sądu uprawnione jest stwierdzenie, że projektowana zabudowa stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu § 3 ust.3 rozporządzenia nr 23 i w związku z tym nie znajdzie zastosowania generalny zakaz wyrażony w § 3 ust.1 pkt 7 tego rozporządzenia. W związku z tym skoro realizacja inwestycji nie pozostaje w sprzeczności z w/w przepisami prawa miejscowego rolą organu będzie ustalenie czy w sprawie nie znajdą zastosowania inne zakazy lub ograniczenia wynikające z rozporządzenia nr 23 lub zasad ochrony obszarów Natura 2000.
Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji w ten sposób z naruszeniem art.141 § 4 p.p.s.a. dokonał ustaleń faktycznych i przeprowadził ich prawną ocenę odnośnie do zastosowania drugiego wyjątku od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" przewidującego możliwość uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, co nie było przedmiotem ustaleń i oceny obu orzekających w tej sprawie organów - z uwagi na odmienną wykładnię § 3 ust.3 rozporządzenia nr 23. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się co do istnienia tej przesłanki mimo, że organy ochrony środowiska nie dokonały w tym zakresie żadnych ustaleń pozwalających na wydanie końcowego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie wypowiedział się na ten temat w zaskarżonym postanowieniu, ponieważ inaczej interpretował treść § 3 ust.3 rozporządzenia nr 23 uznając, że zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie będzie miał zastosowania w przypadku kumulatywnego spełnienia przesłanek zawartych w odstępstwie od jego obowiązywania, a zatem obszar inwestycji miałby być jednocześnie położony w obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), oraz musiałby stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej.
Z tego powodu odstąpił od badania drugiej przesłanki odstępstwa, co wprost stwierdził w uzasadnieniu postanowienia, ponieważ przesłanka obecności zwartej zabudowy nie została spełniona, co zdaniem organu czyniło niemożliwym zastosowanie wyłączenia określonego w § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 23.
To uchybienie Sądu pierwszej instancji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni § 3 ust.3 rozporządzenia Nr 23 Wojewody [...] z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" wyróżniając istnienie dwóch niezależnych od siebie przesłanek zastosowania wyjątku od zakazu zmiany sposobu użytkowani ziemi. W związku z tym uchylenie zaskarżonego postanowienia było uzasadnione z uwagi na konieczność zbadania przez organ odwoławczy istnienia drugiej przesłanki, z której wynika , że zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie dotyczy również uzupełnień zabudowy mieszkaniowej na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" - i w zależności od tych ustaleń podjęcie dalszych czynności procesowych w rozpoznawanej sprawie.
Za nieuzasadniony należy uznać podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.53 ust. 5 c w zw. z art. 60 ust.1a u.p.z.p. przez wskazanie, że niedopuszczalne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy, gdyż upływowi terminu na zajęcie stanowiska prawodawca przypisuje skutki materialnoprawne. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 5 c u.p.z.p. niewyrażenie przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska stanowiska w terminie 21 dni od otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, uznaje się za uzgodnienie decyzji.
Sąd orzekający w tej sprawie podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wskazany w powołanym art. 53 ust.5c u.p.z.p. 21 dniowy termin do wyrażenia stanowiska w sprawie przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest terminem nieprzekraczalnym. Uchybienie temu terminowi przez organ wywołuje skutek prawny wygaśnięcia kompetencji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2014r. w sprawie II OSK 2936/12, wyrok NSA z dnia 29 maja 2014r. w sprawie II OSK 3084/12, wyrok NSA z dnia 6 października 2016r. w sprawie II OSK 3290/14 - publ.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uchylenie w niniejszej sprawie postanowienia organu I instancji oznaczałoby, że upłynął dwudziestojednodniowy termin, o którym mowa w art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym, że doszło do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wykonanie przez organ pierwszej instancji wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego byłoby tym samym niewykonalne. Doszłoby do uzgodnienia projektu decyzji w sytuacji, gdy jak wynika z poczynionych wyżej rozważań istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.