II OSK 1957/14

II OSK 1957/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Dałkowska - Szary /przewodniczący/
Robert Sawuła
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Go 115/14 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2014-04-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 35 ust. 1
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 115/14 w sprawie ze skargi J. S. i S. S. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
II OSK 1957/14
U Z A S A D N I E N I E
Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi J. S. i S. S., uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] października 2013 r., Prezydent Miasta Z., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. M. pozwolenia na nadbudowę części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. C. [...] w Z..
W uzasadnieniu organ podał, że po uzupełnieniu przez inwestora wszelkich braków w dokumentacji, przeanalizował przedłożony projekt budowlany zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nie stwierdził naruszeń przepisów techniczno-budowlanych. Wskazał, iż na podstawie projektu ustalił, że przedmiotem inwestycji jest nadbudowa części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. C. [...] w odległości 2,59 m od granicy z sąsiednią działką nr ew. [...] przy ul. C. [...]. Nadbudowa ta polega na zmianie wysokości istniejącego pomieszczenia poprzez podwyższenie stropodachu w części budynku celem uzyskania pomieszczenia mieszkalnego o normatywnej wysokości. Nadbudowywana ściana budynku nie posiada otworów okiennych i drzwiowych od strony działki sąsiedniej, a jej wykonanie nie spowoduje zwiększenia ilości kondygnacji budynku. Ponadto organ I instancji wskazał, że według przeprowadzonej przez projektanta analizy dotyczącej przesłaniania budynku na działce sąsiedniej przez projektowaną nadbudowę, fragment budynku objęty opracowaniem leży poza polem przesłaniania wyznaczonym poziomym kątem 60º z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi. W związku z tym nie stanowi elementu przesłaniającego. Spełnione zostały także warunki w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, co potwierdza uzgodnienie rzeczoznawcy p.poż. z dnia 13 września 2013 r. Nadto organ wskazał, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i legitymujące się aktualnym zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.
W odwołaniu od powyższej decyzji S. S. zarzucił organowi nierzetelne pomiary ustalające odległość jego budynku nr [...] i sąsiedniego nr [...] różniące się o 24 cm, a także nieuwzględnienie "kolejnych odsadzek" na budynku nr [...] od strony jego budynku nr [...], tj. na poziomie nad garażem i na poziomie nad parterem (ocieplenie co najmniej 10 cm) oraz wysięgu dachu i rynny. Nadto zarzucił, że nie dokonano pomiarów odległości okna od naroża budynku, nie wymierzono szerokości okna w świetle muru, nie pomierzono głębokości muru w miejscu okna dla określenia miejsca lokalizacji wierzchołka kąta zasłaniania zgodnie z § 13.1 rozporządzenia w sprawie warunków zabudowy. Skarżący podniósł też, że przy założeniu prawidłowej lokalizacji budynku na przedstawionej przez inwestora mapie i przy domierzonych z natury wymiarach okna i grubości ściany kąt przesłaniania w poziomie wynosi 58º, a nie 60º, jak jest wymagane przepisami. Zarzucił, że wskazany na mapie przez architekta kąt przesłaniania nie jest dokładny, na mapie nie ma żadnych rzędnych przy samym budynku nr [...], nie określono o ile będzie wykonana nadbudowa, podano tylko wymiar wewnętrzny pomieszczenia projektowanego na piętrze od strony okapu nie wymiarując żadnych pionowych wymiarów, tj. grubości stropodachu, wysokości ścian ogniowych. Ponadto podniósł, że planowana nadbudowa spowoduje przesłanianie okien jego budynku od strony budynku nr [...], ponieważ oba budynki są zbyt blisko siebie położone.
Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Lubuski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że za założenia projektowe pełną odpowiedzialność ponosi autor projektu budowlanego, a organ nie może kwestionować przyjętych przez niego rozwiązań. Obowiązkiem projektanta jest zaprojektować obiekt zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną, z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego, by spełniał on swoje funkcje, nie stanowiąc zagrożenia. Wobec tego organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów S. S. dotyczących nieprawidłowości przy wykonaniu pomiarów odległości pomiędzy budynkami oraz analizy przesłaniania.
Organ zauważył, że zarówno projekt budowlany, jak i znajdująca się w nim analiza przesłaniania sporządzone zostały przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Wojewoda podniósł, że autor projektu zagospodarowania terenu wyznaczył w płaszczyźnie poziomej kąt 60º, którego wierzchołek usytuował w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi w budynku S. S.. Zdaniem organu z rysunku tego wynika, że nadbudowywana przez inwestora część budynku leży poza polem przesłaniania wyznaczonym przez ramiona tego kąta. W polu tym znajduje się natomiast część budynku inwestora, która nie jest objęta opracowaniem. Taki stan rzeczy potwierdza rysunek przedstawiony przez skarżącego sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń. Ponadto organ stwierdził, że przesłanianie pomieszczeń w budynku S. S. przez część budynku, która nie podlega nadbudowie nie wpływa na ocenę zgodności przedmiotowego zamierzenia budowlanego z przepisami.
Zdaniem Wojewody fakt, iż autor projektu w jego części opisowej stwierdził, że projektowana nadbudowa nie narusza wymogów określonych w § 60 rozporządzenia, jest wystarczający do uznania, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania określone w § 13 ust. 1 rozporządzenia i nie będzie ograniczać dostępu naturalnego światła słonecznego do pomieszczeń w budynku skarżącego.
Za pozbawione podstaw organ odwoławczy uznał również zarzuty dotyczące wpływu projektowanej inwestycji na bezpieczeństwo pożarowe budynku, do którego skarżący posiada tytuł prawny. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zostało bowiem bez uwag zaopiniowane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń pożarowych.
Poza tym organ II instancji zauważył, że załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany sporządzony został przez osoby uprawnione i jest on kompletny oraz zgodny z wymaganiami określonymi w art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.).
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim J. i S. S. podnieśli zarzut zatwierdzenia wadliwego projektu budowlanego, odstąpienie od zbadania pod względem merytorycznym projektu budowlanego i przyjęcie "na wiarę" stwierdzeń autora projektu jako prawidłowe, nieuwzględnienie złożonego przez skarżącego opracowania sporządzonego przez osobę uprawnioną, z którego wynika, że przedmiotowy projekt budowlany jest błędnie wykonany, a tym samym naruszenie zasady praworządności uregulowanej w art. 6 k.p.a.
W piśmie z dnia 10 stycznia 2014 r. skarżący podnieśli, że przy projektowaniu nie wykonano prawidłowego wymiarowania wysokości spornego budynku, aby nie ujawniać rzeczywistego zasłaniania budynku skarżących. Nadto wskazali, że wzdłuż rynny od strony zachodniej nie ma ściany oddzielenia pożarowego (murku ogniowego), bo jest rynna i nie zabezpieczy dachu z drewna, wełny mineralnej pomiędzy krokwiami i blachodachówki.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
W piśmie z dnia 12 lutego 2014 r. skarżący stwierdzili, że w niniejszej sprawie projekt jest błędny, opracowany dla inwestora i sprzeczny z prawem.
W dniu 28 kwietnia 2014 r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżących z 23 kwietnia 2014 r., w którym podtrzymał on zarzuty skarżących zawarte w skardze.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji zauważył, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym, może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy inwestora, wskutek złożenia przez niego stosownego wniosku wraz z załącznikami. Obligatoryjnymi załącznikami do wniosku są m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego (art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).
Osobą jedynie uprawnioną do sporządzenia projektu budowlanego jest projektant posiadający stosowne uprawnienia do projektowania, który ponosi wyłączną odpowiedzialność za rozwiązania w nim przyjęte. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie nakładają na organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę obowiązku sprawdzenia pod względem merytorycznym rozwiązań projektu architektoniczno-budowlanego, z uwagi na fakt, że dotyczy on bezpośrednio projektowanego obiektu budowlanego, jego formy, rozwiązań konstrukcyjnych, funkcji.
Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zasada ta dotyczy również projektu zagospodarowania działki lub terenu, zawierającego całość zagadnień związanych z zagospodarowaniem przestrzeni planowanej inwestycji. Obowiązek organu w zakresie weryfikacji projektu zagospodarowania działku lub terenu z punktu widzenia zgodności z prawem przewiduje wprost art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę organ zobligowany jest do sprawdzenia projektu pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ustawy, a między innymi zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Skarżący podnieśli, że planowana przez A. M. nadbudowa budynku mieszkalnego spowoduje przesłanianie okien ich budynku usytuowanego na działce sąsiedniej.
W § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) zawarty jest wymóg zachowania odległości budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów umożliwiających naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, a w konsekwencji wymóg dokonania pomiarów wysokości przesłaniania.
Zgodnie z tym przepisem odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:
1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:
a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,
b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,
2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.
Analiza spełnienia wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych powinna zostać sporządzona przez projektanta i stanowić element opisu projektu zagospodarowania terenu. Co prawda sporządzenie analizy nasłonecznienia leży w gestii osoby uprawnionej, nie oznacza to jednak, że organ prowadzący postępowanie jest zwolniony z obowiązku dokonania wszechstronnej i obiektywnej oceny takiego dowodu, a wszelkie wątpliwości odnośnie prawidłowości jej sporządzenia powinny zostać przez organ wyjaśnione, zwłaszcza, że do obowiązków projektanta należy nie tylko sporządzenie projektu budowlanego, ale również wyjaśnienie wątpliwości dotyczących projektu i rozwiązań w nim zawartych.
Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy nie dokonał oceny przedłożonego projektu zagospodarowania terenu z punktu widzenia zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi odnoszącymi się do nasłonecznienia budynku znajdującego się na działce skarżących, bezkrytycznie przyjmując ustalenia dokonane przez projektanta. W ocenie organu związany charakter decyzji o pozwoleniu na budowę zwalniał go od obowiązku oceny projektu we wskazanym zakresie. Zaprezentowane stanowisko jest błędne. Wbrew twierdzeniom organu obowiązek taki wynikał z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Projekt zagospodarowania terenu inwestycji powinien zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogu określonego w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bez konieczności sporządzania dodatkowej dokumentacji przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego część opisowa projektu zagospodarowania terenu inwestycji powinna określać m.in. konieczne dane wynikające ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu budowlanego. Analiza spełnienia wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych powinna być zatem sporządzona przez projektanta i stanowić element opisu projektu zagospodarowania terenu. Do obowiązków projektanta budowlanego, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, należy bowiem nie tylko opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, ale również wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań.
Tymczasem przedstawienie przez skarżących w toku postępowania przeciwdowodu w postaci sporządzonej przez osobę uprawnioną – K. B. analizy kąta zaciemnienia załączonej do odwołania od decyzji organu I instancji, z której wynika, że wyznaczony przez projektanta w analizie kąt 60º nie znajduje odzwierciedlenia w pomiarach wykonanych na zlecenie skarżących, powinno wzbudzić wątpliwości organu co do rozwiązań zawartych w projekcie i stanowić asumpt do przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych (np. wystąpienie do twórcy projektu o udzielenie stosownych wyjaśnień), mających na celu ustalenie jednoznacznego i bezspornego stanu faktycznego.
Reasumując Sąd I instancji uznał, że wydanie decyzji administracyjnej przy niewyjaśnionym w wystarczającym stopniu stanie faktycznym sprawy, przesądza o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ odwoławczy, zobowiązany zgodnie z zasadą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego do ponownego rozpoznania sprawy, rozstrzygając sprawę w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, nie wywiązał się dostatecznie z obowiązku nałożonego nań przez ustawodawcę w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy, czym naruszył ten przepis, co zdaniem Sądu miało wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda Lubuski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzuty naruszenia:
1. prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że organ administracji architektoniczno-technicznej ma obowiązek merytorycznej weryfikacji projektu zagospodarowania działki lub terenu;
2. przepisów postępowania, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja została wydana przy niewyjaśnionym w wystarczającym stopniu stanie faktycznym;
- art. 1 i art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice sprawy rozstrzyganej decyzją administracyjną wydaną przez skarżącego, w szczególności poprzez czynienie ustaleń w kwestii przesłaniania przez budynek istniejący budynku należącego do strony przeciwnej, podczas gdy kwestia ta nie podlegała rozstrzyganiu w przedmiotowym postępowaniu;
- art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uwzględnienie skargi, mimo że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, gdyż dokonał sprawdzenia projektu zagospodarowania terenu pod kątem zgodności z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi w zakresie nasłonecznienia budynku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że nie zgadza się z zarzutami Sądu, ponieważ przeanalizował wszystkie okoliczności należące do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego. Przede wszystkim organ zwrócił uwagę, że Plan sytuacji – zasłanianie budynku sporządzony przez architekta K. B. nie pozostaje w sprzeczności z danymi zawartymi w projekcie budowlanym. Dokument ten potwierdza dane zawarte w dołączonej do projektu analizie przesłaniania. Opracowanie K. B. wskazuje, że kąt istniejącego budynku jest niższy przed jego nadbudową niż kąt ustalony w projekcie. Obydwa dokumenty dowodzą jednak, że projektowana przez inwestora nadbudowa nie ograniczy dostępu światła do pomieszczeń Państwa S.. Zarówno ze znajdującej się w projekcie analizy przesłaniania, jak i analizy dołączonej do odwołania wynika, że budynek Państwa S. jest przesłaniany przez istniejącą już część budynku. Kwestia przesłaniania przez istniejącą część budynku nie podlega jednak badaniu w postępowaniu dotyczącym jego nadbudowy. W konsekwencji organy uprawnione były jedynie do zbadania planowanej nadbudowy. Badanie zgodności z przepisami istniejącego budynku wykraczałoby poza zakres prowadzonego postępowania administracyjnego, którego ramy określał wniosek inwestora. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie brak sprzeczności między wynikami obydwu analiz powodował, że brak było podstaw do wystąpienia do autora projektu budowlanego o udzielenie wyjaśnień w zakresie analizy przesłaniania budynku.
Nietrafny jest również zarzut, że organ nie dokonał sprawdzeń wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ ocenia przedłożone dokumenty pod kątem zgodności z przepisami prawa, a z dokumentacji wynika, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Za prawidłowość przyjętych w projekcie rozwiązań odpowiada autor projektu budowlanego, organ ma obowiązek porównać te rozwiązania z przepisami prawa. W przypadku, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa, organ nie może podważać założeń przyjętych przez autora projektu. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że sprawdzenie projektu nie oznacza jego ingerencji w zawartość merytoryczną projektu, sporządzenie własnego opracowania dotyczącego nasłonecznienia czy sprawdzenia pomiarów, a dokonanie jedynie oceny rozwiązań z prawem.
Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych Wojewoda Lubuski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. i S. S., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego z urzędu, wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego ustanowionego z urzędu pełnomocnika.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, które nie okazały się skuteczne.
Przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego stała się decyzja Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na nadbudowę części budynku mieszkalnego.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję organu odwoławczego, wskazując, że organ ten nie dokonał oceny przedłożonego projektu zagospodarowania terenu z punktu widzenia zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, bezkrytycznie przyjmując ustalenia dokonane przez projektanta. Sąd zarzucił organowi II instancji, że dysponując opinią sporządzoną przez K. B., dotyczącą analizy zacienienia nie powziął wątpliwości co do rozwiązań zawartych w projekcie i nie podjął się przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a tym samym nie wywiązał się z obowiązku nałożonego przez ustawodawcę treścią art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Tak sformułowane stanowisko Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, zasługuje na akceptację.
Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowalne, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Z samego literalnego brzmienia przepisu wynika, że ustawodawca przewidział obowiązek zbadania projektu budowlanego przez organy architektoniczno-budowlane, a zatem zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że organ administracji architektoniczno-technicznej ma obowiązek merytorycznej weryfikacji projektu zagospodarowania działki lub terenu jest bezzasadny.
Przedmiotem sprawdzenia przez organ administracji jest projekt zagospodarowania działki w kontekście zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Nadbudowa dokonywana w obrysie gabarytu istniejącego budynku nie jest nowym usytuowaniem obiektu w terenie i w związku z tym jej dopuszczalność nie wymaga badania zachowania wymagań § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zachowania odległości od granicy z działką sąsiednią. Dopuszczalność takiej nadbudowy musi być natomiast rozważana w aspekcie ewentualnego zacieniania pomieszczeń w budynkach usytuowanych na działkach sąsiednich, a więc niezbędne jest dokonanie analizy sprawy pod kątem spełnienia wymagań, o których mowa w przepisach § 13 i § 60 tego rozporządzenia.
Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60º, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia.
Z powyższego wynika, iż niezbędnym warunkiem prawidłowego ustalenia odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, jest precyzyjne, jednoznaczne wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60º, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, a następnie zbadanie, czy między ramionami tak wyznaczonego kąta, w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia, nie znajduje się obiekt przesłaniający.
Z akt administracyjnych wynika, że sporządzając projekt budowlany uprawniony architekt L. S. wyznaczył na projekcie zagospodarowania terenu w płaszczyźnie poziomej kąt 60º, którego wierzchołek usytuował w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi w budynku J. i S. S.. Organy uznały, że analiza nasłonecznienia wskazuje, że podniesienie budynku pozostaje poza zasięgiem widełek kąta 60º. Jednak według architekta K. B., powołanego przez odwołującego się, w projekcie kąt ten został wyznaczony nieprawidłowo, gdyż wskazuje on wartość 58o, nie zaś 60o.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza i zestawienie rysunków sporządzonych przez L. S. i K. B., mających obrazować wyznaczony kąt 60o daje podstawy do powzięcia wątpliwości, czy istotnie nadbudowa mieści się poza zasięgiem widełek kąta 60º. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał w zaskarżonym wyroku, że powyższe rozbieżności powinny zostać wyjaśnione przez organ odwoławczy, gdyż nie sposób jest zaakceptować sytuację, w której organy architektoniczno-budowlane przechodzą do porządku dziennego nad wykazywanymi przez stronę odwołującą się rozbieżnościami, co może w konsekwencji doprowadzić do powstania stanu niezgodnego z prawem.
Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż również zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja została wydana, mimo że stan faktyczny nie został dostatecznie wyjaśniony.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice sprawy rozstrzyganej decyzją administracyjną poprzez czynienie ustaleń w kwestii przesłaniania przez budynek istniejący, to zarzut taki nie znajduje uzasadnienia w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Celem uchylenia zaskarżonej decyzji było bowiem poczynienie prawidłowych i niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych dotyczących nadbudowy budynku, nie zaś badanie legalności istniejącej już części budynku.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny podzielając stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ odwoławczy z uchybieniem art. 15 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie dopełnił obowiązków określonych art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, uznał zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty za nieuzasadnione.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.