II OSK 1955/25

II OSK 1955/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Marzenna Linska - Wawrzon
Mirosław Gdesz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 19/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2025-04-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
184, art. 182 §  2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 19/25 w sprawie ze skargi Gminy T. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2024 r. nr 1185/2024 w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 30 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 19/25 oddalił skargę Gminy T. (dalej: skarżąca) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z 15 listopada 2024 r. nr 1185/2024, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z 7 października 2024 r. nr 527/2024 o odmowie zmiany ostatecznej decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w sprawie nie ziściły się przesłanki z art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: Kpa). Sąd Wojewódzki wskazał, że zmiana ostatecznej decyzji w tym trybie wymaga tożsamości stanu prawnego i faktycznego. Skarżąca domagała się zniesienia obowiązków naprawczych (dotyczących m.in. spadków chodników i zjazdów) w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518) co jest niedopuszczalne, gdyż pierwotna decyzja opierała się na przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Ponadto Sąd I instancji podkreślił brak zgody wszystkich stron postępowania (właścicieli sąsiednich nieruchomości) na zmianę decyzji oraz wskazał na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia z art. 155 Kpa.
2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: Ppsa) w zw. z art. 155 Kpa w zw. z § 2 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 lit. a-c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych oraz § 44 i § 45 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez błędne przyjęcie, że powołane przepisy rozporządzenia z 2022 r. nie mogą stanowić podstawy zmiany ostatecznej decyzji z uwagi na brak tego samego stanu prawnego;
b) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 155 Kpa w zw. z art. 28 Kpa, art. 52 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej: Pb) poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu o zmianę decyzji wymagana była zgoda właścicieli sąsiednich działek, w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja rzekomo nie dotyczy ich praw i obowiązków, a konieczne jest zachowanie tożsamości podmiotowej sprawy;
c) art. 155 Kpa w zw. z art. 7 Kpa poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że interes społeczny sprzeciwia się słusznemu interesowi skarżącej, przemawiającemu za zmianą decyzji.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
3.3. Przechodząc do oceny merytorycznej, należy podkreślić, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma prawidłowe zdekodowanie charakteru prawnego art. 155 Kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy tym należy przyjąć jako wartość podstawową, że zasada trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 Kpa) gwarantuje stabilność i pewność obrotu prawnego. Zastosowanie art. 155 Kpa stanowi wyłom od tej zasady. W ujęciu systemowym instytucja ta służy wyłącznie weryfikacji decyzji w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Zgodnie z poglądami wyrażanymi zarówno w doktrynie i orzecznictwie zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym (por. tezę pierwszą do wyroku NSA z 10 stycznia 1984 r., sygn. akt SA/Ka 660/83, z glosą J. Borkowskiego i wyrok NSA z 20 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 893/91, ONSA 1993, nr 2, poz. 33, z glosą M. Szubiakowskiego, OSP 1995, z. 2, poz. 26). Zmiana regulacji prawnej, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej.
Czym innym jest bowiem nowelizacja przepisów techniczno-budowlanych oddziałująca na nowe inwestycje, a czymś diametralnie odmiennym próba wykorzystania trybu nadzwyczajnego jako swoistego surogatu przepisów intertemporalnych, aby wstecznie zalegalizować roboty budowlane wykonane wadliwie pod rządami starych przepisów. Sąd I instancji trafnie wyeksponował, że wejście w życie rozporządzenia z 2022 r. nie stanowi podstawy do wzruszania nakazów z art. 51 Pb opartych na warunkach technicznych z 1999 r.
3.4. Skarżąca całkowicie pomija, że decyzja wydawana na podstawie art. 155 Kpa ma charakter uznaniowy. Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że nawet kumulatywne spełnienie wszystkich przesłanek (zgoda stron, brak sprzeciwu przepisów szczególnych, interes społeczny) nie oznacza bezwzględnego obowiązku zmiany decyzji, a wymaga jedynie, aby organ rzetelnie wyważył zderzające się interesy. Argumenty finansowe inwestora nie mogą stanowić swoistej platformy do omijania prawomocnych nakazów nadzoru budowlanego. Skarżąca powołuje się na koszty przebudowy dróg i zjazdów. Trzeba jednak wyraźnie zaznaczyć, że koszty usunięcia własnych błędów inwestycyjnych nie stanowią słusznego interesu strony, który automatycznie przeważałby nad interesem społecznym, jakim jest wymóg poszanowania prawa i bezpieczeństwa użytkowników drogi. Organ w ramach uznania administracyjnego miał pełne prawo odmówić zmiany decyzji, a Sąd I instancji prawidłowo tę ocenę zaaprobował.
3.5. Niezależnie od braku przesłanki tożsamości stanu prawnego oraz uznaniowego charakteru odmowy, w sprawie zaistniała bezwzględna przeszkoda do zastosowania art. 155 Kpa w postaci braku zgody wszystkich stron postępowania. Zarówno wykładnia systemowa, jak i celowościowa Prawa budowlanego nie pozwala na sztuczne zawężanie kręgu stron w trybach nadzwyczajnych. Właściciele sąsiednich nieruchomości byli stronami postępowania naprawczego. Parametry drogi, w tym spadki podłużne i poprzeczne chodników oraz zjazdów, bezpośrednio oddziałują na ich nieruchomości (kwestie dostępności, spływu wód opadowych). Uchylenie jednego punktu decyzji przez organ odwoławczy nie pozbawiło sąsiadów przymiotu strony w odniesieniu do całej infrastruktury bezpośrednio przylegającej do ich działek. Skoro strony te wyraziły jednoznaczny sprzeciw wobec zmiany decyzji i pozostawienia wadliwych spadków, organ nie miał wręcz prawa wydać decyzji pozytywnej dla Gminy.
Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Skarżąca próbuje instrumentalnie wykorzystać tryb z art. 155 Kpa do ucieczki przed skutkami finansowymi wadliwie zrealizowanej inwestycji, ignorując przy tym prawa nabyte sąsiadów oraz uznaniowy charakter tego trybu.
3.6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, wobec zrzeczenia się przez skarżącą rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.