II OSK 1954/15

II OSK 1954/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Małgorzata Dałkowska - Szary
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Opłaty administracyjne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 324/15 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2015-05-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 627
art. 83 ust. 1 i 6 pkt 8, art. 86 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 1594
art. 56 ust. 1
Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 61 § 1, art. 7, art. 8, art. 9
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
art. 184, art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 324/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. sygn. II SA/Ol 324/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uwzględniając skargę [...] S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] lutego 2015 r., nr Rep. [...], w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew
- uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że zawiadomieniem z dnia 17 kwietnia 2014 r. Starosta E. przekazał Wójtowi Gminy E. wniosek [...] S.A. Zakład [...] w O. z dnia 11 kwietnia 2014 r. o wydanie w trybie art. 83 ust. 1 Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ("Uop"), zezwolenia na usunięcie drzew z działki nr [...], obręb R. E.. We wniosku Spółka wystąpiła o zezwolenie na usunięcie 18 sztuk drzew gatunku topola osika rosnących na terenie kolejowym przy linii [...] M.-B., których usytuowanie nie odpowiada warunkom określonym w § 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Nadto, Spółka wskazała, że drzewa te z uwagi na wielkość i usytuowanie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Wnioskodawca zwrócił się także z prośbą o zwolnienie z opłaty za usunięcie drzew, wskazując na art. 86 ust. 1 pkt 5 Uop.
Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. organ I instancji zezwolił na usunięcie 18 sztuk drzew gatunku topola osika, zagrażających bezpieczeństwu ruchu kolejowego i ustalił termin usunięcia w przedziale czasowym między 15 października 2014 r. a 28 lutego 2015 r. oraz zobowiązał Spółkę do posadzenia 18 sztuk drzew dowolnego gatunku w ramach nasadzeń zamiennych w ciągu jednego roku od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, oraz do przedłożenia pisemnej informacji o terminie, miejscu i gatunku wykonanego nasadzenia. Decyzja ta, a także następna z dnia [...] sierpnia 2014 r., wydana wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy (orzekająca podobnie jak decyzja ją poprzedzająca) zostały w trybie odwoławczym uchylone do ponownego rozpatrzenia. Uchylając te decyzje Kolegium wskazało, że organ I instancji nie ustalił i nie wykazał dowodowo po stronie Spółki realnej możliwości wykonania obowiązku polegającego na dokonaniu nasadzeń zastępczych. Obie decyzje pierwszoinstancyjne były przez stronę kwestionowane wyłącznie w zakresie obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych (zamiennych lub kompensacyjnych).
W decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. organ I instancji ponownie zezwolił Spółce na usunięcie z działki nr [...], obręb R. E., będącej własnością Skarbu Państwa we władaniu [...] S.A. w W. - 18 sztuk drzew gatunek topola osika, zagrażających bezpieczeństwu ruchu kolejowego bez pobierania opłaty za usunięcie tych drzew; ustalił termin usunięcia rzeczonych drzew od dnia 15 października 2014 r. do 28 lutego 2015 r. oraz zobowiązał wnioskodawcę do posadzenia 18 sztuk drzew dowolnego gatunku w ramach nasadzeń zamiennych w ciągu jednego roku od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz przedłożenia pisemnej informacji o terminie, miejscu i gatunku wykonanego nasadzenia. Organ ponownie jedynie teoretycznie uzasadnił obowiązek dokonania nasadzeń zamiennych, a Spółka po raz trzeci zakwestionowała decyzję w zakresie tego obowiązku.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Kolegium, na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 83 ust. 1 i ust. 3, art. 85 ust. 1 pkt 5 i art. 52 pkt 7 i pkt 8 Uop w zw. z § 1 pkt 1 lit a, § 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 8, § 6 pkt 7 i 8, § 9 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że:
1. zezwoliło Spółce Akcyjnej [...] w O. na usunięcie z działki nr [...], obręb R. E., będącej własnością Skarbu Państwa we władaniu [...] z siedzibą w W. -18 sztuk drzew gatunku topola osika Populus tremula L. (szczegółowo określonych w poniższej tabeli) zagrażających bezpieczeństwu ruchu kolejowego - bez pobierania opłaty za usunięcie tych drzew;
2. ustaliło termin usunięcia drzew w okresie od dnia 15 października 2015 r.;
3. zobowiązało Spółkę do posadzenia 18 sztuk drzew dowolnego gatunku w ramach nasadzeń zastępczych, w ciągu trzech lat od dnia doręczenia niniejszej decyzji oraz przedłożenia Wójtowi Gminy E. pisemnej informacji o terminie, miejscu i gatunku wykonanego nasadzenia zastępczego.
Kolegium wyjaśniło, że mając za podstawę przedstawiony wyżej stan faktyczny sprawy, uznało, że co do zasady rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji znajduje oparcie w przepisach prawa regulującego materię ochrony przyrody w zakresie usuwania drzew z uwzględnieniem kwestii bezpieczeństwa w ruchu kolejowym. Jednakże decyzja organu I instancji wymaga skorygowania terminu usunięcia drzew i głównie z tego powodu wydało rozstrzygnięcie reformatoryjne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w zakresie zobowiązania do dokonania posadzenia 18 sztuk drzew dowolnego gatunku w ramach nasadzeń zastępczych, w ciągu trzech lat od dnia doręczenia tej decyzji - pkt 3, Spółka zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wyjaśnienia i rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w konsekwencji brak odniesienia się do całości okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez nie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej obowiązku posadzenia 18 drzew i nie orzeczenie o nieistnieniu tego obowiązku;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 3 Uop poprzez niezasadne uznanie, że organ I instancji słusznie zobowiązał wnioskodawcę do posadzenia 18 drzew celem zrekompensowania ubytku w zadrzewieniu w sytuacji, gdy usunięcie drzew objętych wynikało z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego.
W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w zaskarżonej części oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2014 r.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględniając skargę stwierdził, że jest ona zasadna, lecz z innych powodów niż w niej wskazano. Na wstępie wskazał należy, że drzewa i krzewy, będące elementami składowymi środowiska, podlegają ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Podstawowym przepisem służącym do ich ochrony jest art. 83 ust. 1 Uop, który stanowi o konieczności uzyskania zezwolenia na ich usunięcie. Zgodnie z art. 83 ust 6 pkt 8 ustawy, przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się między innymi do drzew lub krzewów, które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu. Do takich drzew lub krzewów zastosowanie znajduje przepis art. 56 ust.1 Ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym ("Utk"), stanowiący autonomiczną podstawę usunięcia drzew i krzewów i pozostający w relacji lex specialis w stosunku do art. 83 ust. 1 Uop.
Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że przedmiotem przepisów art. 83 i następnych Uop jest ochrona drzew, a przedmiotem ochrony z art. 56 Utk jest bezpieczeństwo. Decyzja o usunięciu drzew wydawana jest w celu wyeliminowania zagrożenia, jakie drzewa i krzewy mogą powodować. W tym miejscu Sad przywołał treść art. 53 i art. 54 Utk. Na podstawie tego ostatniego wydane zostało Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, które w § 1 statuowało zasadę, że na gruntach położonych w sąsiedztwie linii kolejowej drzewa i krzewy mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. Zapis powyższy dotyczy zarówno drzew istniejących, jak i ewentualnych nowych nasadzeń. W pierwszym wypadku oznacza on obowiązek usunięcia takich drzew, natomiast w drugim, zakaz ich sadzenia.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zestawienie § 1 ww. rozporządzenia art. 53 i art. 56 ust. 1 Utk prowadzi do wniosku, że hipoteza normy prawnej zawartej w art. 56 ust. 1 Utk obejmuje dwie grupy stanów faktycznych: jedną – w której drzewa i krzewy usytuowane są w odległości mniejszej lub równej 15 m od osi skrajnego toru kolejowego oraz drugą - w której drzewa i krzewy usytuowane są w odległości większej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. W sytuacji, gdy drzewa i krzewy rosnące w sąsiedztwie linii kolejowej usytuowane są w odległości mniejszej lub równej 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, wobec wprowadzenia fikcji prawnej, że takie ich usytuowanie powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu kolejowego, organ wydający decyzję o usunięciu drzew na podstawie art. 56 ust. 1 Utk, nie musi dokonywać ustaleń, że takie usytuowanie drzew lub krzewów utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne. Powinność taka powstaje dopiero w takim przypadku, gdy wnioskowane do usunięcia drzewa położone są w odległości większej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. Na poparcie tego stanowiska Sąd przywołał wyrok WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1613/13, postanowienie NSA w sprawie II OW 75/09 oraz wyrok NSA w sprawie II OSK 1288/13.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie, jak wynika z treści wniosku Spółki z dnia 11 kwietnia 2014 r. i dołączonej do niego dokumentacji, skierowanego do Starostwa Powiatowego w E., Spółka na podstawie art. 83 ust. 1 Uop wniosła o zezwolenie na usunięcie drzew rosnących na terenie kolejowym w odległości nie większej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. Starosta zawiadomieniem z dnia 17 kwietnia 2014 r., na podstawie art. 65 Kpa w zw. z art. 83 i 90 Uop, przekazał powyższy wniosek Wójtowi Gminy E., uznając ten organ za właściwy do rozpoznania wniosku Spółki. Wskazał, że starosta wykonuje wszystkie czynności związanie z wydaniem decyzji na usunięcie drzew jedynie w odniesieniu do gruntów będących własnością gminy (własnością komunalną). Sąd pierwszej instancji zakwestionował stanowisko Starosty mając na uwadze wskazaną we wcześniejszych rozważaniach podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, która winna mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. art. 56 ust. 1 Utk. Przyznanie szczegółowego pierwszeństwa temu przepisowi przed innymi podstawami udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewostanu, ma skutek nie tylko w stosunku do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - przepisu art. 83 ust. 1 i art. 90 (do nieruchomości nie będących własnością gminy), ale także w stosunku do innych ustaw.
Sąd uznał, że w takiej sytuacji, mając na uwadze wymogi wskazanego powyżej przepisu, a także art. 7 - 9 Kpa, organ powinien zwrócić się do Spółki o jednoznaczne określenie swojego żądania i dopiero wówczas określić, który organ w tej sprawie jest właściwy. Wymaganie co do wskazania żądania wyznacza przedmiot postępowania; brak ten, jeśli nie zostanie usunięty, powoduje bezskuteczność wniesionego podania. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości, uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracyjny nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W razie zaistnienia wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji.
We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji zobowiązał Wójta Gminy E. do jednoznacznego ustalenia, co jest przedmiotem sprawy objętej podaniem Spółki, a Spółka powinna również wskazać prawidłową kwalifikację żądania. W przypadku gdy Wójt Gminy uzna się za organ, niewłaściwy, winien rozważyć wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., na podstawie art. 173 oraz art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, zarzuciło naruszenie:
1) art. 83 ust. 1 i ust. 6 pkt 8 oraz art. 86 ust. 1 pkt 5 Uop poprzez ich niezastosowanie;
2) art. 56 ust. 1 Utk poprzez przyznanie temu przepisowi prymatu w niniejszej sprawie;
3) art. 61 § 1 Kpa poprzez przyjęcie, że strona nie sprecyzowała swojego wniosku;
4) art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa poprzez przyjęcie, że organ nie doprowadził do sprecyzowania wniosku strony.
W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że żądanie zawarte we wniosku z dnia 11 kwietnia 2014 r. było jasno i precyzyjnie określone, z powołaniem podstawy prawnej wynikającej z ustawy o ochronie przyrody. Wskazał, że wnioskodawca jest podmiotem prawa publicznego dysponującym profesjonalną obsługą prawną oraz stosującym w swej działalności regulacje ustawy o transporcie kolejowym i ustawy o ochronie przyrody. Trudno więc zarzucić organowi, że nie widział potrzeby precyzowania wniosku z dnia 11 kwietnia 2014 r., w którym wystąpiono o zezwolenie na usunięcie drzew w trybie ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem organu, nawet przyjmując, że art. 56 ust. 1 Utk jest lex specialis w stosunku do art. 83 Uop, to prymat pierwszeństwa stosowania przepisu Utk nie dotyczy wszystkich stanów faktycznych, a jedynie tych stanów, w których stwierdzić można, że drzewa utrudniają widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują zaspy śnieżne. Do wniosku, w którym wystąpiono o usunięcie drzew powodujących, z uwagi na usytuowanie w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, zagrożenie bezpieczeństwa ruchu kolejowego będzie więc miał zastosowanie art. 83 ust. 1 Uop. Ponadto, przepis art. 56 ust. 1 Utk nie wyklucza możliwości uzyskania zezwolenia na podstawie art. 83 ust. 1 Uop. Dodatkowo organ wskazał na art. 83 ust. 6 pkt 8 Uop, który wprost przewiduje, że przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania wyłącznie do drzew spełniających przesłanki wskazane w art. 56 ust. 1 Utk. Dalej wskazano, że profesjonalny podmiot, o ile jego wolą było usunięcie drzew na podstawie przepisów Utk, z pewnością podniósłby tę kwestię już w odwołaniu od pierwszej decyzji w sprawie, tj. decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Tymczasem Spółka nie podniosła takiego zarzutu w żadnym z trzech odwołań. Ponadto, Spółka została zawiadomiona o przekazaniu jej podania, skierowanego do Starosty E., w trybie art. 65 § 1 Kpa do Wójta Gminy E.. Mogła więc już na etapie postępowania wyjaśniającego powadzonego przez Wójta zweryfikować swój wniosek, gdyby jej wolą było rozpatrzenie sprawy przez Starostę w trybie art. 56 ust. 1 Utk.
Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego), nie kwestionowała stwierdzenia organu I instancji zawartego w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., gdzie ustalono, że drzewa wnioskowane do usunięcia nie rosną bezpośrednio przy torach, nie zasłaniają sygnalizatorów i pociągów, nie utrudniają też eksploatacji urządzeń kolejowych i nie powodują tworzenia zasp śnieżnych, a wręcz przeciwnie – osłaniają tory. Ponadto, organ I instancji odniósł się do kwestii swej właściwości związanej z trybem wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Poza tym, zezwolił na usunięcie drzew z powodu niezgodności z § 1 rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych i pasów przeciwpożarowych.
Zdaniem Kolegium, biorąc pod uwagę, że właściwość rzeczowa i miejscowa organu nie budziła żadnej wątpliwości, nawet przyznanie pierwszeństwa przepisowi art. 56 ust. 1 Utk przed art. 83 ust. 1 Uop nie mogło być podstawą stwierdzenia, że organ uchybił przepisom art. 7-9 Kpa poprzez niepodjęcie działań zmierzających de facto do ewentualnej zmiany treści żądania.
W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej wskazano obie podstawy kasacyjne, tj. naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Zarzuty procesowe skupiają się na kwestionowaniu stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał żądanie Spółki sformułowane we wniosku o usunięcie drzew za niejednoznaczne, a więc wymagające, z uwagi na treść art. 7-9 Kpa, podjęcia przez organ działań zmierzających do sprecyzowania żądania. Prawidłowe ustosunkowanie się do tych zarzutów wymaga jednak najpierw odniesienia się do zarzutów materialnoprawnych, tj. relacji art. 83 ust. 1 Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), dalej "Uop", do art. 56 ust. 1 Ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.), dalej "Utk". Dopiero bowiem rozstrzygnięcie wzajemnej relacji tych przepisów umożliwi ocenę, czy wydanie w niniejszej sprawie decyzji w trybie art. 83 ust. 1 Uop nastąpiło na podstawie niejednoznacznego żądania i w konsekwencji było przedwczesne.
Zgodnie z art. 83 ust. 1 Uop, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Przepisu tego nie stosuje się do drzew lub krzewów, które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu (ust. 6 pkt 8). Dopełnieniem tej ostatniej regulacji jest art. 56 ust. 1 zd. 1 Utk, zgodnie z którym w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Dodatkowo w § 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1227) wskazano, że na gruntach położonych w sąsiedztwie linii kolejowej drzewa i krzewy mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego.
W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że hipoteza normy prawnej zawartej w art. 56 ust. 1 Utk obejmuje dwie grupy stanów faktycznych: jedną – w której drzewa i krzewy usytuowane są w odległości mniejszej lub równej 15 m od osi skrajnego toru kolejowego oraz drugą - w której drzewa i krzewy usytuowane są w odległości większej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. W tej pierwszej sytuacji, z uwagi na to, że drzewa lub krzewy nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej lub równej 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, organ wydający decyzję o usunięciu drzew na podstawie art. 56 ust. 1 Utk, nie musi dokonywać ustaleń, że takie usytuowanie drzew lub krzewów utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy wnioskowane do usunięcia drzewa lub krzewy położone są w odległości większej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego.
Ustawa o ochronie przyrody nie reguluje kwestii usuwania drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnalizatorów i pociągów, utrudniających eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych. Ustawodawca określił to jasno w art. 83 ust. 6 pkt 8 Uop. Ustawa o ochronie przyrody nie reguluje również kwestii usuwania drzew lub krzewów znajdujących się w odległości mniejszej lub równej 15 m od osi skrajnego toru kolejowego (§ 1 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r.). Kwestię tę reguluje ustawa o transporcie kolejowym, jako ustawa szczególna w stosunku do ustawy o ochronie przyrody. Przepis art. 83 ust. 1 Uop ma na celu ochronę przyrody, natomiast przepis art. 56 ust. 1 Utk – ochronę bezpieczeństwa w ruchu kolejowym. W sytuacji gdy żądanie strony, po ustaleniu jego treści w sposób jednoznaczny, dotyczy wydania przez starostę decyzji o usunięciu drzew lub krzewów z tego powodu, że utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych, względnie znajdują się w odległości mniejszej lub równej 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, zastosowanie znajduje art. 56 ust. 1 Utk.
W świetle powyższego zarzuty naruszenia art. 83 ust. 1 i ust. 6 pkt 8 oraz art. 86 ust. 1 pkt 5 Uop (mówiącego o niepobieraniu opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu m.in. ruchu kolejowego) poprzez ich niezastosowanie, a także naruszenia art. 56 ust. 1 Utk poprzez przyznanie temu przepisowi prymatu w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. W razie bowiem ustalenia, że żądanie Spółki było spowodowane zaistnieniem sytuacji opisanych w art. 56 ust. 1 Utk w zw. z § 1 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r., obowiązkiem organu było rozpatrzenie podania w trybie art. 56 ust. 1 Utk. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził przy tym, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 56 ust. 1 Utk, a jedynie wskazał na konieczność jednoznacznego ustalenia treści żądania.
Z uwagi na treść ww. przepisów nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, że żądanie Spółki było jasno i precyzyjnie określone. Spółka istotnie we wniosku z dnia 11 kwietnia 2014 r. wskazała na art. 83 ust. 1 i art. 86 ust. 1 pkt 5 Uop, należy jednak mieć na uwadze, że wniosek skierowano do Starosty E., w więc organu właściwego w trybie art. 56 ust. 1 Utk. Wnioskodawcą była spółka kolejowa, tj. podmiot zainteresowany przede wszystkim niezakłóconą eksploatacją urządzeń kolejowych. We wniosku wskazano wprost, że usytuowanie drzew nie odpowiada warunkom określonym w § 1 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r. i powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu kolejowego. W tym kontekście przywołano przypadek przewrócenia się drzewa na tor kolejowy. Nie można przy tym pominąć, że ww. rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 54 Utk, zamieszczonej w Rozdziale 9 Usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, tym samym co art. 56 ust. 1. W rozdziale tym znajduje się również art. 53 ust. 1, zgodnie z którym usytuowanie m.in. drzew i krzewów w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Wszystko to wskazuje, że w pierwszej kolejności, w sytuacji zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania urządzeń kolejowych, usunięcie drzew i krzewów następuje w trybie art. 56 ust. 1 Utk.
W tych okolicznościach organ powinien więc szczególnie wnikliwie ocenić, czy rzeczywiście żądanie Spółki dotyczy wydania decyzji w trybie art. 83 ust. 1 Uop, skoro w porządku prawnym funkcjonuje przepis szczególny regulujący kwestie usuwania drzew i krzewów w sąsiedztwie torów kolejowych. Określenie przedmiotu postępowania jest obowiązkiem podmiotu inicjującego postępowanie administracyjne. Ale w przypadku wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. To treść żądania wyznacza właściwą normę prawa materialnego oraz procesowego, które mają zastosowanie w danej sprawie. Nie można twierdzić, że organ jest związany podstawą prawną wskazaną przez stronę we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Strona może przecież wskazać nieprawidłową podstawę prawną lub nie wskazywać podstawy prawnej swojego żądania, co przecież nie zwalania organu administracji od ustalenia treści żądania strony i zastosowania właściwych przepisów prawnych.
Okoliczność, że w toku całego postępowania Spółka nie kwestionowała jego prowadzenia w trybie art. 83 ust. 1 Uop ma w ocenie NSA znaczenie wtórne. Kluczowe jest bowiem ustalenie rzeczywistej treści żądania z dnia 11 kwietnia 2014r., a w nim Spółka wyraźnie wskazała, że usytuowanie drzew nie odpowiada warunkom określonym w § 1 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r. Wątpliwości Sądu pierwszej instancji co do zasadności przekazania przez Starostę E. ww. wniosku Wójtowi Gminy E. były więc uzasadnione. Argument, że Spółka dysponuje profesjonalną obsługą prawną ma zaś charakter pozaprawny. Żaden bowiem przepis nie zwalnia organu od obowiązku precyzyjnego ustalenia treści żądania strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika.
W świetle powyższego zarzuty naruszenia art. 61 § 1 oraz art. 7-9 Kpa okazały się nieuzasadnione. W niniejszej sprawie, w kontekście opisanej wyżej relacji art. 56 ust. 1 Utk do art. 83 ust. 1 Uop, nie było bowiem podstaw do przyjęcia, że treść żądania Spółki została sprecyzowana jasno i wyraźnie.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.