II OSK 1915/24

II OSK 1915/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1610/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-03-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 1 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1610/23 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 marca 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1610/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę J. O. (strona, skarżący) na decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2023 r., nr SKO.415/102/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, który na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935.; dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez błędną wykładnię - wskutek uznania, że nieruchomość inwestora nie musi mieć zagwarantowanego trwałego, prawnego dostępu do drogi publicznej;
- art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez błędną wykładnię - przez uznanie, że określonym w tym przepisie dostęp do drogi publicznej należy rozumieć w sposób oderwany od prawa do korzystania
z nieruchomości używanej do dojazdu do działki inwestora;
- art. 140 oraz art. 199 k.c. - przez niewłaściwe zastosowanie - wskutek pominięcia tego przepisu dla oceny, czy inwestor posiada dostęp do drogi publicznej;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. - przez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Sędziszowa Małopolskiego z dnia 31 stycznia 2023 r w całości, mimo że decyzje te naruszają wymienione w punkcie 1 przepisy prawa materialnego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wskutek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, mimo że narusza ona przepisy art. 7, 77 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - wskutek utrzymania zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy i odmowy uchylenia tej decyzji oraz braku orzeczenia odmowy ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] obręb Zagorzyce.
W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy,
a skarżąca po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu
o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, sprowadzających się w istocie do jednej zasadniczej kwestii – wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Skarżący kasacyjnie wskazał w skardze kasacyjnej, że dostęp ten musi być dostępem prawnie zagwarantowanym już na etapie ustalania warunków zabudowy,
a wykładania prezentowana przez Sąd pokazuje, że w zasadzie każda działka ma dostęp do drogi publicznej.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej" trzeba mieć na uwadze, że dotyczy ono ustalania dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Na tym etapie nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej (por. wyroki NSA z: 9 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 899/22; 14 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1220/21, 20 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2294/19, 6 sierpnia 2025 r, sygn. akt II OSK 1604/24). Kwestia ta podlega ocenie i szczegółowemu badaniu dopiero na etapie postępowania
o udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja
o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności
i uprawnień osób trzecich. Skoro zatem adresat decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu samej inwestycji, to tym bardziej nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości zapewniających dojazd do tej inwestycji.
Kluczowe znaczenie dla zdefiniowania relacji między stanem faktycznym
a prawnym w kontekście dostępu do drogi publicznej ma jego funkcjonalne rozumienie. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 1698/21).
W niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że taka faktyczna możliwość istnieje. Jak wynika z akt sprawy dostęp do działki nr [...] określono
w decyzji organu I instancji jako: z drogi publicznej kategorii gminnej, zlokalizowanej na działce nr [...], przez drogę wewnętrzna na działce nr [...][...] po działce nr [...] i następnie przez drogę na działce nr [...]. Z dołączonych do wniosku wypisów z rejestru gruntów wynika, że działki nr [...] i [...] stanowią własność wnioskodawcy. Z kolei działka nr [...] stanowi własność M. B. w udziale 1/12 i skarżącego w udziale 1/12 oraz pozostaje w posiadaniu samoistnym Gminy Sędziszów Małopolski w udziale 9/12 oraz m.in. inwestora w udziale 1/36.
Uznać zatem należy, taki faktyczny nieskrępowany dostęp jest wystarczający do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. bowiem nieruchomości, przez które ma odbywać się dojazd do działki objętej wnioskiem stanowią własność inwestora, użytek drogowy gminy lub gminie przysługuje większość udziałów na zasadzie posiadania samoistnego. Dlatego też wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej należało uznać za niezasadne, w tym przepisy k.c.
Chybione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd
I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 bowiem prawidłowo uznał, że organy administracji ustalając warunki zabudowy nie naruszyły prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Słusznie Sąd uznał, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej kontroli decyzji organu I instancji utrzymując decyzję w mocy, zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie nie naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.