II OSK 1914/25

II OSK 1914/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Mirosław Gdesz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 3161/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-04-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 151, 182, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 8, 77, 148, 149, 151, 152
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. i T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 3161/24 w sprawie ze skargi B. W.i T. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2024 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 3161/24, oddalił skargę B. W. i T. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2024 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji.
Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 sierpnia 2024 r. nr [...] o odmowie wstrzymania - na podstawie art. 152 w zw. z art. 150 § 1 i art. 123 k.p.a. -wykonania własnej decyzji z dnia 30 czerwca 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z 13 kwietnia 2011r. Nr [...] nakazującą B. i T. W. rozbiórkę muru oporowego, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] [...] -[...] o wysokości ok. 0,90 m do 1,10 m w granicy działek nr [...] i [...] obr. [...] [...] -[...] oraz o wysokości około 0,40 m do 1,0 m w granicy działek nr [...] i [...] obr. [...] [...] - [...] przy ul. [...][...] w [...] - wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Skargą B. W. i T. W. zaskarżyli powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a.
Oddalając powyższą skargę, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa, a zarzuty skargi nie wykazały nieprawidłowości, które uzasadniałyby jego uchylenie. Sąd wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. może nastąpić po wznowieniu postępowania, a więc wtedy, gdy organ administracji publicznej podejmuje działania zmierzające do oceny, czy istnieją ustawowe podstawy do zweryfikowania ostatecznej decyzji administracyjnej w nadzwyczajnym trybie. Nie można pominąć tego, czy w chwili orzekania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nastąpiło formalne wszczęcie zasadniczego postępowania wznowieniowego. Skoro w realiach rozpatrywanego przypadku wydane zostało postanowienie odmawiające wznowienia postępowania i do wszczęcia postępowania wznowieniowego w ogóle nie doszło, to w takiej sytuacji, trudno mówić o tym, że zachodzą jakiekolwiek okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a. należy upatrywać w tym, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Nie ma podstaw do wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 k.p.a. w przypadku, gdy nie doszło do skutecznego wznowienia postępowania.
Reasumując, Sąd podzielił stanowisko organu, że po tym jak zapadło orzeczenie o odmowie wznowienia postępowania, brak było prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 czerwca 2011r. w wyniku wznowienia postępowania. Nie doszło zatem do naruszenia art. 152 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Skargą kasacyjną B. W. i T. W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
a) art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przez organ, a następnie zaakceptowaniu tego przez Sąd I instancji, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnieniu ekspertyzy technicznej przedstawionej przez skarżących jako okoliczności uprawdopodabniającej uchylenie decyzji, co doprowadziło do błędnej oceny przesłanek zastosowania art. 152 § 1 k.p.a.;
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi skarżących i oddalenie skargi w całości, podczas gdy przedstawiona argumentacja w skardze jednoznacznie wskazuje na zasadność skargi tj. wstrzymania wykonania decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2011 r.
Wobec powyższego w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący oświadczyli, iż zrzekają się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Z kolei stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia tego środka odwoławczego należy zaznaczyć, iż przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem Sąd pierwszej instancji, przeprowadził prawidłową kontrolę legalności w ramach wniesionej skargi na zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 sierpnia 2024 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 30 czerwca 2011 r. znak [...].
Zaskarżone postanowienie wydane zostało w związku ze złożonym przez skarżących, w ramach wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją z 30 czerwca 2011 r. nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego muru oporowego opisanego w tej decyzji, żądaniem wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Tym samym właściwym przepisem mającym zastosowanie w tej sprawie w ramach zgłoszonego żądania była norma art. 152 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) statuująca dopuszczalność wstrzymania wykonania decyzji.
Nie jest, w okolicznościach tej sprawy, usprawiedliwiony wobec Sądu pierwszej instancji zarzut wniesionego środka odwoławczego naruszenia art. 151 p.p.s.a., art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz błędnego zastosowania art. 152 § 1 k.p.a., opisany w pkt 1a petitum skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
W ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 152 k.p.a. obowiązkiem organu administracji jest zatem dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, co oznacza, że kwestia ta nie podlega udowodnieniu. Dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest bowiem wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji i uzyskanie przez organ przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej, bez względu na jego stopień. Zatem argumentacja na rzecz wstrzymania wykonalności decyzji musi odnosić się do przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania to tryb nadzwyczajny i tylko niektóre przyczyny mogą prowadzić do uchylenia decyzji w tym postępowaniu. Jeżeli organ stwierdza istnienie tej przesłanki, a nie ma przeszkód do wstrzymania wykonania, ma obowiązek takiego wstrzymania. Przy czym organ jest zobligowany do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, jeżeli na podstawie analizy materiału sprawy oceni stopień prawdopodobieństwa wskazujący na uchylenie decyzji i dojdzie do wstępnego przekonania, że jest ono prawdopodobne (por. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 674/19). Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe lub nie, jest uchylenie konkretnej decyzji (por. R. Stankiewicz (w:) Komentarz, 2015, s. 768). Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający.
Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie można jednak badać zgodności z prawem decyzji ostatecznej, stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania i rozważać, ani też ustalać, czy zachodzą przesłanki skutkujące koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Te czynności w postępowaniu zastrzeżone są bowiem dla postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 308/16; z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2716/16; z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2353/10). W związku z tym, na etapie postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej organ właściwy do wznowienia postępowania rozstrzyga w oparciu o analizę dostępnych w tym stadium postępowania okoliczności (przede wszystkim w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym tą decyzją) i na tej podstawie stwierdza, czy istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok NSA z 30 października 2017 r., sygn. akt II OSK 308/16). Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, bowiem korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (zob. wyrok NSA: z 2 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2311/96; z 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1966/20; z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 588/22). Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Dodać również należy, że wstępna ocena winna dotyczyć kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym zachowania przez stronę terminów z art. 148 k.p.a. oraz wystąpienia podstawy wznowienia (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.)- patrz wyrok NSA z 8 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 706/24.
.
Nie jest sporne, iż kwestia dopuszczalności wznowienia została rozpatrzona w pierwszej kolejności na wstępnym etapie postępowania, co była przedmiotem odrębnej oceny w ramach sądowej kontroli legalności podjętego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Otóż należy w tym miejscu przypomnieć, iż postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 sierpnia 2024 r. nr [...] odmówiono wszczęcia postępowania wznowieniowego a postanowienie to utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 18 października 2024r. Z kolei to ostateczne postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zostało poddane kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 3160/24 oddalił skargę skarżących, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lipca 2026 r. sygn. akt II OSK 1915/25 oddalił wniesioną skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wstrzymanie o którym wyżej mowa może nastąpić zarówno w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego, nie jest natomiast możliwe wstrzymanie wykonania decyzji czy to przed skutecznym wszczęciem postępowania wznowieniowego jak i po zakończeniu postępowania wznowieniowego, bowiem jak wynika z brzmienia powołanego przepisu znajduje on zastosowanie jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a zatem takie rozstrzygnięcie może zapaść jedynie w toku postępowania wznowieniowego. Tym samym byt prawny tego postanowienia uzależniony jest od postępowania rozpoznawczego prowadzonego w przedmiocie wznowienia postępowania.
Zatem w świetle przedstawionych wyżej rozważań, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu odwoławczego, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. może nastąpić wyłącznie po wznowieniu postępowania, a więc wtedy, gdy organ administracji publicznej podejmuje działania zmierzające do oceny, czy istnieją ustawowe podstawy do zweryfikowania ostatecznej decyzji administracyjnej w nadzwyczajnym trybie, co w tej sprawie przecież nie nastąpiło. W chwili podjęcia postanowienia o odmowie wstrzymania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. wydane już zostało wskazane wyżej postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 sierpnia 2024 r. nr [...]o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego a więc do wszczęcia postępowania wznowieniowego w ogóle nie doszło. Tym samym nie było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji z 30 czerwca 2011 r. znak [...]w sytuacji gdy nie doszło do skutecznego wznowienia postępowania – patrz podobnie w wyroku WSA w Białymstoku z 24 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 499/21. Niewątpliwie w takiej sytuacji, co trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji trudno mówić o tym, że zachodzą jakiekolwiek okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że wniosek skarżących o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 30 czerwca 2011 r. znak [...], z żądaniem wstrzymania tej decyzji, nie był oceniany w ramach postępowania rozpoznawczego przed właściwym organem nadzoru budowlanego albowiem zasadnicze postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończyło się odmową jego wszczęcia a tym samym już wstępne przekonanie właściwego organu o niedopuszczalności skutecznego wszczęcia postępowania wznowieniowego spowodowało prawidłowe wnioskowanie w przedmiotowej sprawie, że w jego wyniku nie może dojść do uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Stąd wbrew zarzutom skargi kasacyjnej trafnie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, które w realiach tej sprawy prawidłowo zastosowały przepis art. 152 § 1 k.p.a. odmawiając wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Nie naruszono art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. albowiem przy uwzględnieniu charakteru skarżonego postanowienia organ właściwy do wznowienia postępowania rozstrzygał w oparciu o analizę dostępnych w tym stadium postępowania okoliczności (przede wszystkim w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym decyzją z 30 czerwca 2011 r. znak [...] jak również postępowań sądowych dotyczących tej sprawy zarówno w zakresie decyzji o nakazie rozbiórki jak i postępowania o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej, w których orzekały zarówno WSA jak i NSA). Przeprowadzona weryfikacja w powyższym zakresie dokonana została zgodnie z regułami procedury administracyjnej w zakresie zbierania jak i oceny materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. Tym samym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. albowiem ta okazała się w niniejszej sprawie nieusprawiedliwiona.
Uczynione w ramach tego uzasadnienia zastrzeżenie, iż wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. może nastąpić wyłącznie po wznowieniu postępowania, co w tej sprawie skutecznie nie nastąpiło, nie pozwala również uznać za usprawiedliwiony kolejny zarzut skargi kasacyjnej a to naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. albowiem przedstawione wyżej rozważania w pełni uzasadniały potrzebę właśnie nieuwzględnienia skargi skarżących i jej oddalenia w całości, gdyż przedstawiona argumentacja w skardze jako nieusprawiedliwiona nie uzasadniała podzielenia zapatrywania skarżących w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2011 r., tym bardziej, iż przesądzające jest rozstrzygnięcie organów w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, które przecież uznano za zgodne z prawem, o czym wspomniano w niniejszym uzasadnieniu.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 w zw. z do art. 182 § 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.