Pełny tekst orzeczenia II OSK 1883/22

II OSK 1883/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1804/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1804/21 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K.K. kwotę 1210 (jeden tysiąc dwieście dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1804/21 oddalił skargę K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO) z dnia 29 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia 2 marca 2020 r. Zarząd Dzielnicy [...] ustalił K.K. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z częścią biurową i magazynową w granicy z działkami ew. nr [...] na działce ew. nr [...] z obrębu [...] użytek gruntu [...] położonej przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...]. Ustalił także maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na 0,64. Wskazał również, że szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę, w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r..w.t. i ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b.
Po rozpatrzeniu odwołania P.L., SKO decyzją z 29 września 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że w wyniku dogłębnej analizy przedłożonych przez organ I instancji akt sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem analizy funkcji i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję, organ nie widzi możliwości utrzymania jej w mocy w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 0,64, jako wartości maksymalnej. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, w myśl zaś ust. 2, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z analizy obszaru sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji wynika, że dla działek znajdujących się w granicach tego obszaru średni wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,29. Wskaźniki te dla poszczególnych działek za wyjątkiem działek o nr ew. [...] oraz [...], zawierają się w granicach 0,11 - 0,41 i jedynie dla dwóch wymienionych działek są wyższe. Żadna z wymienionych działek nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, obie są od niej oddzielone działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (działka o nr ew. [...]) i wskaźnikiem powierzchni zabudowy na poziomie 0,23. SKO wyjaśniło dalej, że dopuszczenie do realizacji na terenie wskazanym w zaskarżonej decyzji zabudowy zajmującej 64% powierzchni działki zachwieje istniejącą względną równowagą w sposobie zagospodarowania wspomnianego obszaru. Brak jest również zdaniem organu II instancji podstaw do ustalenia omawianego wskaźnika jedynie na podstawie wskaźników dla trzech z osiemnastu działek objętych analizą. Inwestor w piśmie z dnia 3 sierpnia 2020 r. poinformował, że nie zgadza się na obniżenie wskaźnika powierzchni zabudowy. Ostatecznie SKO stanęło na stanowisku, że na terenie objętym wnioskiem w chwili obecnej może zostać zrealizowana wyłącznie zabudowa mieszkaniowa lub zabudowa usługowa o charakterze uzupełniającym taką zabudowę, przy wskaźniku powierzchni zabudowy nie odbiegającym w sposób znaczący od średniej dla obszaru analizowanego.
Skargę na decyzję SKO wniósł K.K. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p. poprzez uchylenie w całości decyzji organu I instancji; 2) art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności; 3) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak dążenia przez SKO do wyczerpującego zbadania sprawy w jej całokształcie; 4) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy w sposób, który nie budzi zaufania uczestników tego postępowania; 5) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie oraz błędną interpretację analizy urbanistycznej; 6) art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego; 7) art. 107 k.p.a. z uwagi na brak jasności stanowiska organu co do całego materiału dowodowego w sprawie oraz nienależyte uzasadnienie przez organ rozstrzygnięcia w sprawie decyzją II instancji uchylającą decyzję I instancji; 8) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie decyzją II instancji, że nieruchomość skarżącego nie spełnia łącznie warunków wymaganych tym przepisem; 9) § 5 ust. 1 i 2 § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego nieuwzględnienie.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na niezgodność zamierzenia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Po drugie, z uwagi na naruszenie przez organ I instancji przepisów r.w.t., w zakresie, w jakim odnosi się ono do możliwości i zasad lokalizowania w decyzji o warunkach zabudowy budynków na granicy działek, co nie zostało w należyty sposób dostrzeżone przez organy obu instancji.
Na wstępie Sąd I instancji wyjaśnił, że w jego ocenie obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, a przyjęcie wskazanej granicy obszaru analizy na blisko 81 m znajdowało uzasadnienie w okolicznościach sprawy, tj. potrzebie domknięcia terenu w granicach działek, które znalazły się w obszarze analizy wyznaczonym "standardowo". Sąd podzielił argumentację SKO, że z uwagi na stosunek obiektów z przekroczoną powyżej 70% powierzchnią zabudowy (tylko 3 nieruchomości) i przeważającą ilością nieruchomości zabudowanych w znacząco niższym rozmiarze, nie ma aktualnie możliwości by wskaźnik zabudowy ustalić na poziome postulowanym we wniosku lub by nawet utrzymać ten wskazany w decyzji organu I instancji (64%). Ponad dwukrotne przekroczenie wskaźnika zabudowy (średni dla terenu - 29%, ustalony przez organ I instancji - 64%) nie mogło mieć miejsca. Słuszne są zatem działania SKO, które po uprzednim wezwaniu wnioskodawcy do modyfikacji wniosku i wobec braku woli jego zmiany, odmówiło ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli współczynniki żądane do ustalenia we wniosku oraz te które wynikają z analizy różnią się miedzy sobą istotnie (a w tej sprawie tak właśnie jest), to nie ma podstaw, aby wydać decyzję pozytywną. Jedynie drobna różnica jest możliwa do zaakceptowania.
Sad wojewódzki wskazał, że decyzję organu I instancji, należało również wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na uchybienie odnoszące się do zakresu żądania skarżącego, który domagał się zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego w granicach dwóch nieruchomości sąsiednich. Organ I instancji ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla planowanej inwestycji jednocześnie wskazując w punkcie 1 decyzji, że szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę, w oparciu o przepisy rozporządzenia technicznego i Prawa budowlanego. Zastrzeżenie w tym względzie jest zdaniem Sądu nieprecyzyjne i nie uwzględnia obowiązującego prawa. Regulacje prawne §12 ust. 2, § 12 ust. 3 i § 12 ust. 4 r.w.t. przewidują niezależne od siebie przypadki umożliwiające lokalizowanie zabudowy na granicy działek. Zabudowa w granicy jest obecnie możliwa jedynie wówczas, gdy albo plan miejscowy tak stanowi (§ 12 ust. 2), bądź gdy na sąsiedniej działce istnieje już zabudowa na granicy (§12 ust. 3) i tylko w takim zakresie można się "dobudować" do niej oraz gdy chodzi o określony rodzaj zabudowy na granicy z uwagi na jej parametry i przeznaczenie nieruchomości (§12 ust. 4). Dwa ostatnie przypadki (§ 12 ust. 3 i 4) są przy tym niezależne od postanowień planu miejscowego. Nie stosuje się tu jednak § 12 ust. 3 i 4 r.w.t., które zawierają samodzielne warunki (niezależne od planu) lokalizowania zabudowy w granicy działek. W kontekście powyższego Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w decyzji o warunkach zabudowy co do zasady nie można dowolnie określić zabudowy w granicy z działką, a już zwłaszcza usługowej. W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 3/16 jako odnosząca się do zasad lokalizacji zabudowy w granicy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z jej brzmieniem, w przypadku gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 r.w.t. - obecnie § 12 ust. 4. Aktualnie więc, w decyzji o warunkach zabudowy nie można określić możliwości lokalizacji budynku handlowo-usługowego z częścią biurową i magazynową w granicy z działkami ew. nr [...] i [...]. Jest to bowiem możliwe wyłącznie w planie miejscowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.K. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:
a) błąd w ustaleniach faktycznych mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, wbrew przedstawionym przez skarżącego dowodom, w tym zdjęciom oraz wbrew dowodom zgromadzonym w aktach sprawy, że na terenie będącym przedmiotem badania przez organy i WSA w Warszawie przeważa zabudowa jednorodzinna, podczas gdy faktycznie na tym terenie na nieruchomościach sąsiednich funkcjonuje przede wszystkim zabudowa handlowo- usługowa, a planowana inwestycja na nieruchomościach skarżącego będzie znajdować się w ostrej granicy tylko z dwoma sąsiadami, którzy wyrazili na to zgodę (co znajduje się w aktach administracyjnych), a od nieruchomości sąsiada, który odwołał się od decyzji I instancji skarżący nie zamierza budować obiektu na granicy z nieruchomością tego sąsiada, tylko w odległości 4 metrów od nieruchomości tego sąsiada. Stąd Wysoki Sąd I instancji - WSA nie wziął pod uwagę, że dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę ustala zgodnie z przepisami dopiero wtedy odległości od granicy sąsiednich nieruchomości, a dodatkowo na podstawie art. 9 p.b. możliwe są odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Tak więc WSA oddalając bezzasadnie skargę wprowadził nie istniejący w przepisach prawa wymógł precyzyjnego wskazania w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w jakiej odległości od granicy nieruchomości skarżący będzie budował, podczas gdy taki wymóg nie jest obowiązkowy na etapie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz jest konieczny dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto wyliczenie dopuszczalnej zabudowy nieruchomości skarżącego jedynie na poziomie 29 %, nie jest zasadne, gdyż nie podano precyzyjnego wyliczenia matematycznego i sposobu wyliczenia tego wskaźnika procentowego na tym poziomie i związku z tym wyliczenie tego wskaźnika przez organ II instancji i uznanie go za prawidłowy przez WSA, wobec braku należytego uzasadnienia tego wskaźnika w uzasadnieniu wyroku, wymyka się spod kontroli instancyjnej;
b) błąd w ustaleniach faktycznych mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że średnia powierzchnia zabudowy powinna wynosić 29 %, podczas gdy w oparciu o warunki zabudowy powinna wynosić 64 %. WSA jak i SKO błędnie wyliczył procent powierzchni zabudowy uwzględniając zdaniem skarżącego (skarżący się jedynie domyśla że tak było) bo z uzasadnienia wyroku nie wynika, jak organ II instancji i WSA wyliczył ten wskaźnik na poziomie jedynie 29 %;
c) błąd w ustaleniach faktycznych mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż zabudowa nieruchomości graniczącej jako działki będącej usługową jest niedopuszczalne, gdyż zabudowa handlowo- usługowa na nieruchomościach sąsiednich istnieje od 50 lat, stąd stan faktyczny i prawny na tych nieruchomościach jest już uregulowany, stąd bezzasadne było wyłączenie przy obliczaniu współczynnika zabudowy działek sąsiednich tych nieruchomości, na których postawiono obiekty handlowo – usługowe. Dodatkowo WSA nie wykazał w uzasadnieniu wyroku i dostatecznie nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w zakresie odmowy uwzględnienia przy wyliczeniu współczynnika zabudowy nieruchomości sąsiednich, co powoduje że wyrok usuwa się spod kontroli instancyjnej w tym zakresie;
d) brak wyjaśnienia podstawy prawnej, w szczególności brak dostatecznego wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu wykładni i zastosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p w związku z § 3 ust. 1 i 2 w zw.z § 2 pkt 5 rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów jest taka, że zabudowa powinna być na poziomie 61 %, a decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi o których mowa w art. 61 ust. 1, w tym 61 ust. pkt 5 u.p.z.p.;
e) brak wyjaśnienia podstawy prawnej, w szczególności brak wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu wykładni i zastosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez bezpodstawne uznanie, iż w stanie faktycznym sprawy brak jest spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa w efekcie przeprowadzonej analizy terenu, w sytuacji zgody dwóch z trzech sąsiadów na budowę przy granicy posesji i możliwości wyrażenia przez Ministra Infrastruktury zgody na budowę w granicy na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę przez skarżącego;
f) brak wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej, w szczególności brak wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu wykładni i zastosowania przepisów rozporządzenia r.w.t., które uzasadniłoby twierdzenia Wysokiego Sądu - WSA, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu "utwierdziła skarżącego w przekonaniu, że będzie on mógł wybudować obiekt gospodarczy w granicy działek sąsiednich, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organu I instancji nie rodzi dla skarżącego żadnych praw nabytych w tym względzie, ani ekspektatywy prawa do budowy w granicy działki, skoro o tym rozstrzyga inny organ na podstawie przepisów art. 9 p.b.. W wyniku powyższego wyrok Sądu I instancji usuwa się spod kontroli instancyjnej, gdyż jego uzasadnienie nie zawiera dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej twierdzeń WSA o fundamentalnej roli ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy taką fundamentalna rolę pełnią ustalenia w decyzji o pozwoleniu na budowę;
g) bezzasadne i przedwczesne oddalenie skargi skarżącego wbrew stanowi faktycznemu i prawnemu na nieruchomościach znajdujących się na ulicy [...], na nieruchomościach sąsiednich z nieruchomością skarżącego, pomimo że odległości od granicy działki projektowanej budowy budynku organ ustala dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę i dopiero wówczas wiadomo, czy doszło faktycznie i prawnie do naruszenia przepisów r.w.t. tj. czy doszło faktycznie i prawnie do naruszenia § 12 ust. 2, § 12 ust. 3 i § 12 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 1 pkt 3, § 13, §19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271-273, § 12 ust. 4 i tylko wtedy gdy właściwy organ na podstawie art. 9, w szczególności na podstawie art. 9 ust. 2 w zw. z art. 9 ust. 2 i art. 9 ust. 1 i art. 9 ust. 4 p.b. nie zezwoli na odstępstwa postanowieniem (przedwczesność oddalenia skargi przez WSA w Warszawie potwierdza wyrok NSA z 24 marca 2000 r, IV SA 1940/99, "Wspólnota" 2000, nr 41, s. 51-omówienie- sąd administracyjny może kontrolować takie postanowienie dopiero, gdy zostanie wniesiona skarga na decyzję o pozwoleniu na budowę, a tymczasem oddalając skargę WSA w Warszawie definitywnie rozstrzygnął za inny organ, że zgoda na odstępstwo nie może być wydana, pomimo że nie w zakresie kognicji WSA nie ma upoważnienia do rozstrzygnięcia tej kwestii prawnej przez WSA i to na etapie orzekania o skardze na decyzję uchylającą decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu);
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy – art. 145 § 1 pkt 1) lit. a), tj.:
1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez bezpodstawne uznanie, iż decyzja organu II instancji - SKO jest prawidłowa faktycznie i prawnie, tj. słusznie decyzja ta uchyla decyzję organu I instancji, gdyż zdaniem organów i WSA nieruchomość K.K. nie spełnia łącznie warunków wymaganych tym przepisem, co skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji, oraz poprzez przyjęcie, że wskaźnik zabudowy dla nieruchomości K.K. może wynosić jedynie 29 %, co skutkowało oddaleniem skargi do WSA skarżącego w całości;
2) § 5 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez jego nieuwzględnienie w odniesieniu do warunków dotyczących działki (nieruchomości) skarżącego, poprzez zbyt rygorystyczne i formalistyczne wyznaczenie granic obszaru analizowanego przez organ II instancji, wyłącznie jako granic minimalnych i nie przyjęcie przez organ II instancji ustaleń organu I instancji pomimo, że z analizy wynika, że w 64 % zabudowa powierzchni działki jest dopuszczalna, skoro co najmniej kilka nieruchomości sąsiednich ma taką zabudowę i to usługową i nie zachwieje to równowagi w sposobie zagospodarowania obszaru analizowanego oraz poprzez przyjęcie, że wskaźnik zabudowy dla nieruchomości K.K. może wynosić jedynie 29 %, co skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji;
3) poprzez błędną wykładnię i nie zastosowanie albo niewłaściwe zastosowanie (w tym przedwczesne) przy orzekaniu § 12 ust. 2, § 12 ust. 3 i § 12 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 1 pkt 3, § 13, §19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271-273, § 12 ust. 4 oraz nie zastosowanie przy wykładni i zastosowaniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., art. 9 ust. 2 w zw. z art. 9 ust. 2 i art. 9 ust. 1 i art. 9 ust. 4 p.b., który umożliwia przecież na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskanie zgody przez właściwy organ - Ministra Infrastruktury na odstępstwa od przepisów r.w.t., tj. uzyskaniem zezwolenia na takie odstępstwa postanowieniem (przedwczesność oddalenia skargi i pominięcie przy wykładni art. 61 ust. 1, w tym 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p i przy orzekaniu przez WSA art. 9 ust. 2 w zw. z art. 9 ust. 2 i art. 9 ust. 1 i art. 9 ust. 4 p.b. potwierdza wyrok NSA z 24 marca 2000 r. IV SA 1940/99, "Wspólnota" 2000, nr 41, s. 51-omówienie- sąd administracyjny może kontrolować takie postanowienie dopiero, gdy zostanie wniesiona skarga na decyzję o pozwoleniu na budowę, a tymczasem oddalając skargę WSA w Warszawie definitywnie rozstrzygnął za inny organ, że zgoda na odstępstwo nie może być wydana, co doprowadziło do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1, w tym art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., pomimo że w zakresie kognicji WSA nie ma upoważnienia do rozstrzygnięcia tej kwestii prawnej przez WSA i to na etapie orzekania o skardze na decyzję uchylającą decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu);
4) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1, w tym 61 ust. 1 pkt 5) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja organu I instancji nie jest zgodna z przepisami odrębnym, w tym przepisami r.w.t., podczas gdy w rzeczywistości jest zgodna z tymi przepisami, względnie może być zgodna po wyrażeniu przez właściwy organ zgody na odstępstwa od warunków technicznych w oparciu o art. 9 p.b., co spowodowało naruszenie prawa materialnego poprzez bezzasadne i przedwczesne oddalenie skargi skarżącego wbrew stanowi faktycznemu i prawnemu na nieruchomościach znajdujących się na ulicy [...], na nieruchomościach sąsiednich z nieruchomością skarżącego pomimo, że odległości od granicy działki projektowanej budowy budynku organ ustala dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę i dopiero wówczas wiadomo, czy doszło faktycznie i prawnie do naruszenia przepisów r.w.t. Powyższe oznacza, iż doszło faktycznie i prawnie do naruszenia przez Sąd I instancji § 12 ust. 2, § 12 ust. 3 i § 12 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 1 pkt 3, § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271-273, § 12 ust. 4 i gdyż właściwy organ na podstawie art. 9, w szczególności na podstawie art. 9 ust. 2 w zw. z art. 9 ust. 2 i art. 9 ust. 1 i art. 9 ust. 4 p.b. może wydać zgodę na odstępstwa od warunków technicznych z rozporządzenia o warunkach technicznych budynków i budowli i ich usytuowania (przedwczesność oddalenia skargi przez Wysoki Sąd - WSA w Warszawie z powodu nie spełnienia przez skarżącego rzekomo wymogów rozporządzenia o warunkach technicznych budynków i budowli potwierdza wyrok NSA z 24 marca 2000 r. IV SA 1940/99, "Wspólnota" 2000, nr 41, s. 51-omówienie- sąd administracyjny może kontrolować takie postanowienie dopiero, gdy zostanie wniesiona skarga na decyzję o pozwoleniu na budowę, a tymczasem oddalając skargę WSA w Warszawie definitywnie rozstrzygnął za inny organ, że zgoda na odstępstwo nie może być wydana, pomimo że to nie jest w zakresie kognicji WSA na etapie orzekania o skardze na decyzję uchylającą decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu).
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono również o przeprowadzenie w sprawie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5. Wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polega na tym aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika natomiast zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że odstępstwo od tej reguły uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1515/17, z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/18 oraz z 30 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1330/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
SKO uchylając decyzję organu I instancji stwierdziło, że dopuszczenie do realizacji na wskazanym terenie zabudowy zajmującej 64 % powierzchni działki zachwieje istniejącą względną równowagą w sposobie zagospodarowania tego obszaru. Nadto wskazało, że brak jest możliwości ustalenia wskaźnika zabudowy jedynie w oparciu wskaźniki zabudowy części działek, z których żadna nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Sąd wojewódzki podzielając tą argumentację dodatkowo wskazał, że decyzja organu I instancji narusza § 12 r.w.t. z uwagi na lokalizację budynku w granicy działki.
Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić należy bowiem zauważyć, że podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji przez SKO nie dawało samo ustalenie wartości średniej wskaźnika zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obliczone z pominięciem obiektów o innym charakterze znajdujących się w wyznaczonym dla analizy obszarze, ponieważ organ I instancji prawidłowo przyjął, że odstąpienie od ogólnych zasad wyznaczania parametrów nowej zabudowy wynika, na co wskazują wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, ze zróżnicowania tychże parametrów, będącego wypadkową zabudowy o niejednorodnych funkcjach (funkcja mieszkaniowa, funkcja usługowa). Autor analizy urbanistycznej wskazał na potrzebę ustalenia wskaźnika intensywności planowanej zabudowy w oparciu o średni wskaźnik występujący na działkach z zabudową usługową tj. zabudową o podobnym charakterze. Należy przy tym zauważyć, że dokonany zabieg znajduje poparcie w stanowisku prezentowanym w dotychczasowym orzecznictwie i tak m.in. w wyroku z 9 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Niejednorodność sposobu zabudowy obszaru analizowanego stanowi uzasadnienie dla uznania za słuszne odniesienia się przy określaniu wskaźników dla planowanej zabudowy jedynie do zabudowy o analogicznym przeznaczeniu" (LEX nr 2341157). W wyroku tym uznano ponadto za właściwe " (...) przyjęcie, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. O ile zatem analiza obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbywać się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji (...)." W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r. (II OSK 1131/17), uznając za zgodne z § 5 ust. 2 rozporządzenia planistycznego dokonanie odstępstw na podstawie nawet jednego, ale tożsamego z funkcją nowej zabudowy obiektu o tym samym parametrze (LEX nr 2449153). Podczas analizy poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy należy ustalić wszystkie elementy ładu przestrzennego istniejącego na danym obszarze analizowanym w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzyskując w efekcie obraz rzeczywistości urbanistycznej zastanej na obszarze, dającej podstawę dla określenia warunków nowej zabudowy.
W niniejszej sprawie SKO podobnie jak i Sąd wojewódzki nie kwestionując w żaden sposób ustaleń analizy urbanistycznej przyjęło, że zasadnym jest ustalenie niższego wskaźnika intensywności zabudowy, który będzie zgodny ze wskaźnikiem występującym na nieruchomościach graniczących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. W tym miejscu trzeba jednak przypomnieć, że pojęcia "działki sąsiedniej" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) nie należy ograniczać do działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być rozumiane względnie szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki, która tworzy z terenem inwestycji pewną urbanistyczną całość w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Wydzielenie z tej całości tylko i wyłącznie działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji oznaczałoby, że wyznaczenie obszaru analizowanego było zbędne, skoro i tak wpływ na ustalenie warunków zabudowy miałaby analiza przeprowadzona zaledwie na części tego obszaru (por. np. wyrok NSA z 24 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3576/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 602/21, LEX nr 3515501). Można zatem powiedzieć, że działkami sąsiednimi nie są - z jednej strony - wyłącznie działki bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji (graniczące z terenem inwestycji), ale - z drugiej strony - nie są nimi również wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2601/21, CBOSA).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować funkcjonalnie, jako nieruchomość lub część nieruchomości, położoną w bliskiej okolicy terenu inwestycji, tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Przenosząc te ustalenie na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w obszarze analizowanym znajduje się osiemnaście działek z czego większość jest zabudowana budynkami mieszkalnym ale na trzech działkach istnieje zabudowa o podobnym charakterze jak planowana tj. zabudowa usługowa. Wskaźnik zabudowy na działkach z zabudową mieszkaniową jest niższy, przy czym nie uwzględnia ona dojść, dojazdów oraz innych powierzchni utwardzonych z uwagi na ich nie wykazanie w rejestrach, na co wskazuje analiza urbanistyczna. Natomiast wskaźnik zabudowy na działkach gdzie zlokalizowane są obiekty usługowe jest wyższy, stąd w analizie przyjęto zasadność wyznaczenia tego wskaźnika na podstawie jako średniego wskaźnika dla zabudowy usługowej (0,64). Zatem stwierdzić należy, że przyjęcie tego wskaźnika było uzasadnione i poparte przesłankami wynikającymi z analizy urbanistycznej.
Odnosząc się z kolei do kwestii naruszenia przez organ I instancji przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych, wyjaśnić należy, że dokonując wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 5 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze, że decyzja w przedmiocie ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się wyłącznie na przesłankach wynikających z art. 61 u.p.z.p. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest dokonywana szczegółowa analiza warunków technicznych planowanej inwestycji. Warunki techniczne zyskują kluczowe znaczenie na etapie projektowania konkretnego obiektu budowlanego i mają na celu spełnienie wymagań określonych w art. 5 i art. 6 p.b., nie stanowiąc jednocześnie przesłanki warunkującej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do powyższego, stwierdzić należy, że Sąd wojewódzki błędnie przenosi kwestie związane z etapem pozwolenia na budowę na etap ustalania warunków zabudowy. Na etapie "planistycznym", gdy nie jest ustalana konkretna lokalizacja inwestycji i konkretne rozwiązania wynikające z projektu budowlanego, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do zajmowania stanowiska w tym zakresie. Organy obu instancji nie były uprawnione, nie dysponując konkretnymi rozwiązaniami projektowym, aby oceniać czy lokalizacja budynku inwestora w granicy sąsiednich działek będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z sąsiednimi terenami oraz nie ograniczy sposobu użytkowania tych terenów (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 986/20, LEX nr 3590690).
Wyjaśnić też trzeba, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jako akt stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami planistycznymi. W treści tej decyzji wskazuje się jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (zobacz: wyrok TK z 20 grudnia 2007 r. P 37/06, OTK-A 2007/11, poz. 160). Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest też decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Jednakże zgodnie z art. 56 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wniosek spełnia ustawowe wymogi, w wyniku czego trzeba przyjąć, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (zobacz: wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 406/15, LEX nr 2237954). W decyzji o warunkach zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę unormowanym w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Podkreślenia bowiem wymaga, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach. Dopiero w postępowaniu następującym po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy - dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ustala wszystkie szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji (w tym usytuowanie budynku na działce) i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę. W konsekwencji należy przyjąć, że przepisami odrębnymi, do których ustawodawca odsyła w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., nie są przepisy należące do systemu prawa budowlanego, bowiem przepisy te normują zupełnie inny etap postępowania inwestycyjnego, jakim jest etap realizacji inwestycji w postaci wykonania zaplanowanych robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2151/12; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2797/14; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2138/18; wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3335/14 oraz wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2138/18). Zatem przyjąć należy, że to dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę ochrona uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości będzie badana z uwzględnieniem przepisów § 12 r.w.t.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO uwzględni zawarte powyżej stanowisko i podda prawidłowej ocenie zarówno decyzję organu I instancji, jak i sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzekając na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.