II OSK 1878/20

II OSK 1878/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1654/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-01-14
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1654/19 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 maja 2019 r. znak DOZ-OAiK.650.194.2019.MT w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa L. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1654/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. (dalej jako skarżący) uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 maja 2019 r. znak DOZ-OAiK.650.194.2019.MT oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 9 listopada 2017 r., działając w oparciu o przepis art. 38 i 39 u.o.z.o.z. Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonał kontroli w miejscowości S., gmina S2., nieruchomości zabytkowej – [...], wpisanej do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] jako [...], dz. nr [...] S..
Mając na uwadze wyniki kontroli decyzją z dnia 11 stycznia 2018 r. nr 17/2018 Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków zobowiązał właściciela zabytku – Nadleśnictwo B. – do przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem omawianego zabytku, w zakresie i terminach określonych w sentencji tej decyzji. Strona skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji.
Decyzją z dnia 6 kwietnia 2018 r. znak: DOZ-OAiK.650.171.2018.MP Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że jako podmiot zobowiązany do wykonania robót i prac przy przedmiotowym zabytku winien być wskazany Skarb Państwa reprezentowany przez Państwowe Gospodarstwa Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B., na który należy nałożyć obowiązek. Określenie zakresu nakazu powinno nastąpić w sposób konkretny i nieprzekracząjący zakresu określonego w art. 49 ust 1 u.o.z.o.z.
Ponownie rozpoznając sprawę Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 9 stycznia 2019 r., nr 27/2019, powołując się na art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., zobowiązał skarżącego, jako właściciela zabytku – [...] - do przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych, których wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku i polegających na:
─ usunięciu drzew i krzewów porastających teren, [...] (granice oznaczone na załączniku graficznym do decyzji); prace należy wykonać w terminie do 31 grudnia 2021 roku;
─ zabezpieczeniu elementów murowanych (ubytki murów zewnętrznych, ubytki w sklepieniach) przed dalszym niszczeniem poprzez uzupełnienie tych ubytków w zakresie hamującym dalszą destrukcję zabytku (niekontrolowane osypywanie się murów, niekontrolowane zawalenia), w terminie do 31 grudnia 2023 roku;
─ zabezpieczeniu wałów ziemnych od strony fosy (z wyjątkiem kutych w skale) przed osypywaniem się w terminie do dnia 31 grudnia 2023 r.
Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności..
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że opisany w protokole z kontroli stan zachowania zabytku w pełni uzasadnia wydanie nakazu konserwatorskiego w oparciu o przepis artykułu 49 ust. 1 u.o.z.o.z. i odstąpienie od wydania zaleceń pokontrolnych w oparciu o przepis artykułu 40 u.o.z.o.z. Dalsze porastanie obiektów murowych i ziemnych drzewami i krzewami będzie prowadziło do niszczenia tych substancji poprzez obciążenia oraz destrukcyjne działanie systemów korzeniowych.
Organ wskazał, że wycięcie drzew i krzewów należy przeprowadzić bez szkody dla zabytku, tj. w przypadku drzew należy wykonywać cięcia segmentowe, nie należy zrzucać ciężkich elementów drewnianych na wały ziemne nakrywające obiekty murowe. Zabezpieczenie elementów murowych, w tym ubytków murów zewnętrznych, ubytków w sklepieniach i częściowo zawalonych sklepień pozwoli na zahamowanie dalszej degradacji zabytku i występowania niekontrolowanych zniszczeń. Zaniechanie działań może doprowadzić do zniszczenia lub istotnego uszkodzenia zabytku.
Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż skarżący nie wywiązuje się z ustawowych obowiązków właściciela zabytku, naruszenie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez wydanie decyzji nakazującej wykonanie prac zamiast wydania zaleceń pokontrolnych, bezpodstawne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, brak zawiadomienia o zebraniu całego materiału i uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.
Skarb Państwa argumentował również, że decyzja I instancji narusza przepisy o ochronie przyrody. Obszar objęty decyzją stanowi część sieci ochrony Natura 2000, a decyzja nakazowa nie została skonsultowana czy uzgodniona ze służbami odpowiedzialnymi za ochronę przyrody, w szczególności z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska we Wrocławiu. Zdaniem skarżącego, nakaz wycinki zieleni jest sprzeczny z treścią planu urządzenia lasu, który na mocy art. 30 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jest planem ochrony obszaru Natura 2000. Skarb Państwa podkreślił również, że przy procedurze poprzedzającej sporządzenie obecnie obowiązującego planu urządzenia lasu organ I instancji nie wniósł żadnych uwag lub wniosków w tym zakresie. Skarb Państwa wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz sprawdzenie w toku postępowania wpływu ewentualnego wykonania decyzji w zakresie dotyczącym usunięcia roślin z obszaru Natura 2000.
Decyzją z dnia 20 maja 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa i jest zasadne merytorycznie. Nakaz przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy przedmiotowym zabytku został wydany po przeprowadzeniu kontroli przestrzegania stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, podczas której stwierdzono porastanie całego obiektu gęstym samosiewem drew i krzewów. Roślinność wrasta systemami korzeniowymi w substancje murowe, w murowanych ścianach fosy i umocnieniach wału ziemnego stwierdzono liczne ubytki obmurówki, braki spoiny, zniekształcenia elementów ziemnych reduty, korozje ceglanego lica ścian kazamaty mieszkalnej, zawilgocenie.
Szczegółowy zakres zniszczeń i nieprawidłowości odnotowano w protokole z kontroli i udokumentowano fotografiami. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ konserwatorski pierwszej instancji miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych w niej działań. Bezspornym jest, że drzewa i krzewy porastające elementy ziemne i murowe budowli przyczyniają się do jej degradacji, destrukcji struktur murowych, zniekształcenia i unieczytelnienia form ziemnych, a eliminacja zieleni mającej w tym przypadku charakter inwazyjny i zabezpieczenie murowanych elementów budowli jest podstawowym działaniem mającym na celu zahamowanie zniszczeń.
W ocenie organu II instancji nakazane prace zostały określone w sposób wystarczająco precyzyjny i jednoznaczny, tym samym decyzja organu konserwatorskiego została wydana w sposób umożliwiający wyegzekwowanie tych działań.
Zdaniem organu odwoławczego, materiał dowodowy sprawy nie potwierdza zasadności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W toku postępowania Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków, w pismach z 29 maja 2018 r. i 11 października 2018 r., informował stronę o możliwości wglądu w akta sprawy, składania uwag i wyjaśnień, a także pouczył (w postanowieniu nr 394/2018 z 11 października 2018 r.) o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Zatem, nieskuteczny jest zarzut braku zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego, który rzekomo uniemożliwił stronie wskazanie zasadności konsultacji z RDOŚ we Wrocławiu odnośnie możliwości wykonania prac nakazanych decyzją. Po pierwsze, odwołujący się zgłaszał powyższą uwagę w toku poprzedniego procedowania sprawy, w treści odwołania, z którym organ pierwszej instancji miał sposobność się zapoznać. Po drugie, odwołujący się kilkakrotnie miał możliwość ponowienia tego postulatu w toku obecnie prowadzonego postępowania.
Odnośnie do zarzutu nieskonsultowania zaskarżonej decyzji z organami ochrony przyrody z uwagi na położenie zabytku na obszarze włączonym w sieć ochrony Natura 2000, organ wskazał, że nie istnieją przepisy prawa upoważniające czy też obligujące organ ochrony zabytków do takiego działania. Wykonując swoje ustawowe obowiązki określone w art. 4 u.o.z.o.z., obejmujące m.in. podejmowanie działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków oraz kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków, organ I instancji, po stwierdzeniu zagrożenia dalszym zniszczeniem [...], był prawnie zobowiązany, w ramach sprawowania nadzoru konserwatorskiego, do wydania nakazu mającego na celu zatrzymanie destrukcji zabytku.
Odnosząc się do zarzutu sprzeczności między nakazem usunięcia drzew i krzewów z terenu [...] a treścią planu urządzenia lasu, co do którego strona twierdzi, że jest jednocześnie planem ochrony obszaru Natura 2000 (mimo zarządzenia RDOŚ we Wrocławiu z dnia 23 września 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...], Dz. Urz. Woj. Dolnośląsk. 2014, poz.394) Minister wskazał, że argumentacja strony zawarta w treści odwołania nie została poparta stosownymi dokumentami, fragmentem planu urządzenia lasu obejmującym budowle wpisane do rejestru zabytków czy choćby przywołaniem danych umożliwiających odnalezienie rzeczonego dokumentu.
Minister stwierdził, że nie ma wiedzy, czy istnieje aktualny plan urządzenia lasu, czy też strona w odwołaniu powołuje się na plan obowiązujący do 31 grudnia 2018 r. Objęte ochroną prawną obiekty forteczne, zarówno murowane, jak i ziemne, nie są miejscem przeznaczonym do hodowli lasu, czego strona była świadoma opracowując ww. nieobowiązujący już dokument.
Zdaniem Ministra, udokumentowany na fotografiach stan zachowania zabytku dowodzi bezspornie, iż jego dysponent przez szereg lat nie wywiązywał się z ciążących na nim ustawowych obowiązków dotyczących zapewniania warunków zabezpieczenia i utrzymania budowli fortecznych w jak najlepszym stanie, w sposób zapewniający trwałe zachowanie ich wartości. Za zapewnienie takich warunków, a tym samym za dopełnienie obowiązków, można by jedynie uznać systematyczne, sukcesywne usuwanie samosiewów drzew i krzewów destruujących zabytkową substancję i czytelność profili i narysów form ziemnych, do czego skarżący był zobligowany przez cały czas władania tym zabytkiem, a nie jedynie okazjonalnie, na skutek wydania nakazu konserwatorskiego. W ocenie Ministra, organ pierwszej instancji zasadnie odstąpił w niniejszej sprawie od wydania zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wszczął postępowanie administracyjne na podstawie art. 49 ust. 1 cytowanej ustawy. W niniejszej sprawie rzeczony zabytek znajduje się nie tylko w nieodpowiednim stanie zachowania, ale istnieje realne ryzyko jego dalszego zniszczenia i pogłębiania się stopnia destrukcji.
Skargę na powyższą decyzję złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez:
─ rażące naruszenie art. 33 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, w którym ustawodawca zabrania podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami,
─ rażące naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez wydanie nakazu min. wycinki zieleni wbrew treści planu urządzania lasu, który jest na mocy powyższego artykułu planem ochrony obszaru Natura 2000,
─ rażące naruszenie art. 78 § 1 K.p.a. poprzez niczym nie uzasadnione zaniechanie konsultacji z organem właściwym ds. ochrony przyrody, tj. Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska we Wrocławiu pod kątem możliwości wykonania nakazanych prac zgodnie z zasadami dotyczącymi ochrony przyrody w Obszarze Natura 2000,
─ rażące naruszenie art. 2 u.o.z.o.z. poprzez brak jakichkolwiek uzgodnień z Regionalnym Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu treści decyzji organu I instancji, jak i II instancji w sytuacji, gdy teren objęty zaskarżoną decyzją znajduje się w obszarze Natura 2000,
─ rażące naruszenie art. 78 S 1 K.p.a. poprzez niczym nie uzasadnione zaniechanie konsultacji z organem właściwym ds. ochrony przyrody, tj. Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska we Wrocławiu pod kątem możliwości wykonania nakazanych prac zgodnie z zasadami dotyczącymi ochrony przyrody w Obszarze Natura 2000,
─ rażące naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez zaniechanie przez obydwa organy umożliwienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności brak zawiadomienia o zebraniu całego materiału i oraz uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji..
Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1654/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 maja 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego i Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą naruszyli przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stosownie do którego wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Artykuł 3 pkt 8 ustawy u.o.z.o.z. w związku z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane definiuje "roboty budowlane" jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast definicję legalną "prac konserwatorskich" zawiera art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiący, iż są nimi działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań.
Zdaniem Sądu, bezsporne jest, że [...] wchodzi w skład [...] z [...] wieku w S., wpisanej do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] pod numerem [...] oraz że rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 14 kwietnia 2004 w sprawie uznania za pomnik historii (Dz. U. z 2004 r, Nr 102 poz. 1058) [...] została uznana za pomnik historii. Prawidłowo ustalono, że uchwałą Rady Gminy S2. z dnia 20 czerwca 2006 r. nr 42/VII/2002 ustanowiono [...] w S., a uchwałą z dnia 31 marca 2005 r. nr II/20/2005 zatwierdzono plan ochrony [...] w S.. Bezsporne jest również (nie neguje tego strona skarżąca), że omawiany obiekt porośnięty jest samosiewami drzew i krzewów, z wzrastającymi systemami korzeniowymi w substancje murowe. Prawidłowo ustalił organ konserwatorski, że dalsze porastanie obiektów murowanych i ziemnych drzewami i krzewami będzie prowadziło do niszczenia tych substancji poprzez obciążenia oraz destrukcyjne działanie systemów korzeniowych. Stąd też zawarte w decyzji I instancji zobowiązanie do usunięcia drzew i krzewów porastających teren [...]. Jednakże równie bezsporne jest, że omawiany obiekt położony jest na obszarze ochrony sieci Natura 2000, a konkretnie (jak wynika z ustaleń organu odwoławczego) obszarze [...]. Obszar ten, wyznaczony w marcu 2009 r., położony jest na terenie 5 powiatów województwa dolnośląskiego i obejmuje powierzchnię 21324,86 ha. Obszar obejmuje 16 miejsc zimowania i żerowiska kolonii rozrodczych 3 gatunków nietoperzy. Podkreślić należy, że w myśl art. 5 pkt b2 b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 55, dalej jako "ustawa o ochronie przyrody) obszar Natura 2000 to obszar specjalnej ochrony ptaków, specjalny obszar ochrony siedlisk lub obszar mający znaczenie dla Wspólnoty, utworzony w celu ochrony populacji dziko występujących ptaków lub siedlisk przyrodniczych lub gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty. W myśl art. 30 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody plan urządzenia lasu dla nadleśnictwa położonego w granicach obszaru Natura 2000, uwzględniający zakres, o którym mowa w art. 29, staje się planem ochrony dla tej części obszaru Natura 2000.
Strona skarżąca podnosiła, że organ konserwatorski nie może nakazywać usunięcia wszelkiej roślinności z części Obszaru Natura 2000, bo tym samym wkracza na obszar, w którym wyłącznie kompetentne są służby ochrony przyrody. Strona skarżąca wskazała, że takie działania naruszają art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w myśl którego zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Zdaniem skarżącej, prowadzenie jakiegokolwiek postępowania dotyczącego obszaru Natura 2000 przez organ konserwatorski nie może mieć miejsca bez przynajmniej porozumienia ze służbami ochrony przyrody, to jest Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska.
W ocenie organu odwoławczego, nie istnieją przepisy prawa upoważniające czy też obligujące organ ochrony zabytków do takiego działania. Przywoływany przez stronę przepis art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, mówiąc o negatywnym oddziaływaniu na cele ochrony Natura 2000, nie mówi o jakimkolwiek oddziaływaniu lecz jedynie o znaczących negatywnych oddziaływaniach na środowisko. Oznacza to, że nie wszystkie negatywne oddziaływania będą uniemożliwiały realizację przedsięwzięcia, ale tylko te, których skala oddziaływania będzie uznana za znaczącą. Odnosząc się natomiast do brzmienia art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody Minister wskazał, że ocena skutków oddziaływania nakazanej wycinki drzew i krzewów porastających ziemne i murowane budowle forteczne na stan siedlisk przyrodniczych i gatunki, dla ochrony których został utworzony obszar Natura 2000, nie odbywa się w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ ochrony zabytków na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. i wydanie nakazu konserwatorskiego nie jest uzależnione od akceptacji organu ochrony przyrody sprawującego nadzór nad obszarem Natura 2000.
Zdaniem Sądu, art. 2 ust. 1 u.o.z.o.z., zawiera normę kolizyjną, w myśl której ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie narusza w szczególności przepisów o muzeach, o bibliotekach, o języku polskim, Prawa ochrony środowiska, o ochronie przyrody, o gospodarce nieruchomościami, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, o ochronie danych osobowych i o ochronie informacji niejawnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle tego przepisu oraz przepisu kolizyjnego zawartego w ustawie Prawo budowlane, wykształciła się linia orzecznicza, zgodnie z którą przepisy ustawy o ochronie zabytków i innych ustaw, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.o.z.o.z. nie mają charakteru lex specialis w stosunku do siebie (vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn.. akt II OSK 961/13), to zaś oznacza, że tryby postępowania w ww. ustawach nie są wobec siebie konkurencyjne. Niedopuszczalna jest taka interpretacja tego przepisu, która skutkowałaby podważaniem zasadności istnienia instytucji lub konstrukcji normatywnych wprowadzonych przepisami innych ustaw (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2015 r. sygn.. akt VII SA/Wa 2155/14).
W ocenie Sądu, w świetle wyżej opisanego stanu faktycznego oraz wywodów prawnych uznać należało, że niniejszej sprawie mamy do czynienia z konfliktem dóbr oraz potencjalną kolizją norm prawnych.
Zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konkretyzację tego unormowania stanowi ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta obejmuje swym zakresem przedmiotowym zabytki, a więc m.in. nieruchomości ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).
Podobnie zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest zapewnienie ochrony środowiska. Konkretyzację tego unormowania stanowi m. in. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Ustawa ta obejmuje swym zakresem przedmiotowym obszary Natura 2000, objęte ochroną m.in. na podstawie wspomnianego art. 33 ust. 1 ustawy.
Rozstrzyganie konfliktu dóbr (czy też kolizji zasad, nakazujących ich ochronę) opierać się musi na ustalonej uprzednio hierarchii tych dóbr. Pierwszeństwo przyznaje się przy rozstrzyganiu temu dobru, które w ustalonej hierarchii zajmuje wyższą pozycję. Trudność w rozstrzyganiu konfliktów dóbr bierze się stąd, że ustalenie hierarchii dóbr prawnych jest problematyczne. Dlatego też sposób rozstrzygnięcia konfliktu dóbr zależy nie tylko od ustalonej in abstracto hierarchicznej pozycji poszczególnych dóbr, lecz także od wagi, jaką poszczególnym dobrom przypisać należy w konkretnych okolicznościach. Pozycja hierarchiczna jest tylko jednym z czynników, które wyznaczają wagę dobra w konkretnym stanie faktycznym. Wśród pozostałych czynników jako najważniejsze wymienia się:
1. stopień naruszenia jednego dobra wówczas, gdy zrealizowane zostanie drugie,
2. stopień prawdopodobieństwa (ryzyka) unicestwienia lub naruszenia jednego dobra wówczas, gdy zrealizowane zostanie drugie,
3. stopień zaspokojenia rzeczywiście odczuwanych potrzeb ludzkich przez poszczególne pozostające w konflikcie dobra,
4. okoliczność, które z kolidujących dóbr zostało już de facto zrealizowane,
5. ilość dóbr, które mają zostać zrealizowane lub naruszone.
Powyższe przykładowo wyliczone kryteria pełnia podwójną funkcję. Ich zastosowanie prowadzi do przypisania relatywnej wagi poszczególnym, pozostającym w konflikcie dobrom, a przez to jednocześnie do rozstrzygnięcia kolizji zasad prawnych, nakazujących ochronę lub realizację tych dóbr.
W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, z jednej strony organy konserwatorskie w świetle art. 4 ust 2 i 3 u.o.z.o.z. zobligowane są do działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremniać niszczenie i niewłaściwe korzystanie z zabytku, dlatego wydano sporne rozstrzygnięcie, z drugiej strony zachodzi niebezpieczeństwo, że podjęte na podstawie decyzji organu konserwatorskiego działania strony skarżącej mogą naruszyć art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez znacząco negatywnie oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000. Ma rację organ odwoławczy, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawa o ochronie przyrody, a także ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jak też rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie zawierają przepisów, w świetle których możliwe byłoby bezpośrednie współdziałanie organów konserwatorskich z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska Jednakże, zdaniem Sądu, uszła uwadze organów treść art. 2 ust. 1 u.o.z.o.z. która obligowała je do zbadania, czy omawiane rozstrzygnięcie narusza wskazane przez stronę skarżącą przepisy ustawy o ochronie środowiska, a jeśli tak, to jakie to naruszenie ma wpływ na konieczność wydania decyzji konserwatorskiej w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., dlatego też organy naruszyły ww. art. 2 ust. 1 u.o.z.o.z.. Nie przeprowadzono też postępowania administracyjnego w tym zakresie, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.
W ocenie Sądu, akta sprawy nie zawierają wystarczających informacji umożliwiających ustalenie, czy rozstrzygnięcie organu konserwatorskiego zobowiązujące stronę skarżącą do przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych polegających na usunięciu drzew i krzewów porastających teren [...] będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym pogorszy stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, wpłynie negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 (w niniejszej sprawie nietoperze) lub pogorszy integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Strona skarżąca bardzo ogólnikowo wskazała, że teren zabytku znajduje się na obszarze Natura 2000 ale nawet nie wskazała, jaki to jest obszar i ze względu na ochronę jakich gatunków został ustanowiony. Zdaniem Sądu samo usunięcie drzew i krzewów nie spowoduje naruszenia art. 33 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. Należy zaś ustalić przede wszystkim, czy te działania pogorszą stan siedlisk nietoperzy, czy wpłynie negatywnie na nietoperze (np. czy ograniczy, a jeśli tak, to w jakim stopniu ich obszar żerowania czy też naruszy ich lęgowiska). Organ winien zwrócić się w tej sprawie o wyjaśnienia do strony skarżącej, albowiem przedmiotowy obszar Natura 2000 obejmuje obszar zarządzany przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, oraz do regionalnego dyrektora ochrony środowiska.
Po przeprowadzeniu takiego postepowania wyjaśniającego organ konserwatorski winien ustalić, czy omawiane czynności konserwatorskie stanowią naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody, a tym samym czy mamy do czynienia z kolizją norm prawnych, a jeśli tak, to stosując wyżej wskazane przez Sąd kryteria (w szczególności kryteria stopnia naruszenia jednego dobra wówczas, gdy zrealizowane zostanie drugie oraz stopnia prawdopodobieństwa (ryzyka) unicestwienia lub naruszenia jednego dobra wówczas, gdy zrealizowane zostanie drugie) powinien rozstrzygnąć ewentualny konflikt dóbr, wydając rozstrzygnięcie zobowiązujące właściciela do przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych polegających na usunięciu drzew i krzewów porastających teren zabytku, odpowiednio je uzasadniając, lub też zrezygnować z wydania z takiego rozstrzygnięcia.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji z tej przyczyny, że organy konserwatorskie nie przeprowadziły postępowania administracyjnego wyjaśniającego dotyczącego tego, czy przeprowadzenie nakazanych prac będzie naruszało przepisy ustawy o ochronie środowiska, a jeśli tak to jakie to naruszenie będzie miało wpływ na konieczność wydania decyzji konserwatorskiej w trybie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), kiedy to organy konserwatorskie nie były zobowiązane do przeprowadzenia postępowania w ww. zakresie, ponieważ brak jest przepisów, które uprawiałyby organ konserwatorski do takiego działania i nakładały na organ taki obowiązek;
2. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 49 ust. 1 tej ustawy, poprzez ich wadliwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że organy konserwatorskie (wojewódzki konserwator zabytków oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego) w niniejszej sprawie zobowiązane były do zbadania, czy nakaz przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku narusza przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 55), co jest nadinterpretacją tego przepisu, ponieważ wykracza poza zakres kompetencji organu konserwatorskiego, który zobowiązany byt wydać zaskarżoną decyzję, ponieważ wykonanie nakazanych prac było niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Zwrócił się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ma usprawiedliwione podstawy. Podzielić należy pogląd skarżącego kasacyjnie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że organ konserwatorski przed wydaniem decyzji nakazującej wykonanie prac konserwatorskich nie ma obowiązku dokonywania oceny wpływu tego rozstrzygnięcia pod kątem jego wpływu na środowisko naturalne. Organ konserwatorski nie miał też obowiązku badania, czy nakaz przeprowadzenia prac i robót budowlanych przy zabytku narusza przepisy ustawy o ochronie przyrody.
Odnośnie do nakazu wykonania robót budowlanych stwierdzić należy, że z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2018 r, poz.2067 ze zm.) wynika, że wykonanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. W ramach postępowania dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska. Także w przypadku robót budowlanych wymagających jedynie zgłoszenia organy administracji mają możliwość badania kwestii wpływu planowanych robót pod kątem ich wpływu na środowisko naturalne (art. 30 ust. 2a pkt 3 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten stanowi, że ustawa nie narusza w szczególności przepisów o muzeach, o bibliotekach, o języku polskim, Prawa ochrony środowiska, o ochronie przyrody, o gospodarce nieruchomościami, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, o ochronie danych osobowych i o ochronie informacji niejawnych. Brak jest podstaw do przyjęcia, że z przepisu tego wynika dla organu konserwatorskiego obowiązek dokonywania oceny wpływu nakazu wykonania robót przy zabytku pod kątem wpływu tego nakazu na środowisko naturalne czy też dokonywania oceny, czy nakaz narusza przepisy ustawy o ochronie przyrody. To, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie narusza przepisów szczególnych w tym przepisów ustawy o ochronie przyrody oznacza jedynie, że jeśli nakaz przeprowadzenia prac konserwatorskich wiąże się z koniecznością wycinki drzew, to adresat takiego nakazu powinien uzyskać na wycinkę zezwolenie właściwego organu administracji.
Jeśli adresat decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew lub krzewów nie uzyska stosownych zezwoleń właściwych organów administracji, to nakaz przeprowadzenia prac konserwatorskich nie będzie mógł być wykonany. Adresat decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich może w takiej sytuacji wystąpić o stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji jako bezprzedmiotowej (art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje uzasadnienia pogląd, że organ konserwatorski w postępowaniu w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia prac konserwatorskich przy zabytku ma obowiązek dokonywania oceny i rozstrzygania konfliktu dóbr między dobrem w postaci ochrony zabytku a dobrami w postaci ochrony przyrody i ochrony środowiska.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.