Pełny tekst orzeczenia II OSK 1857/22

II OSK 1857/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne
Obywatelstwo
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 347
art. 31 pkt 2
Ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Y. V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 326/22 w sprawie ze skargi Y. V. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 września 2021 r., nr DOiR-I-6251-58/2021/AK w przedmiocie uchylenia decyzji o uznaniu za obywatela polskiego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 326/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę Y. V. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister") z 8 września 2021 r. nr DOiR-I-6251-58/2021/AK. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z 6 sierpnia 2021 r. nr WSC-I.6121.2.589.2021, którą uchylono decyzję własną z 6 lipca 2021 r. nr WSC-I.6121.2.589.2021 o uznaniu skarżącej za obywatela polskiego i odmówiono uznania skarżącej za obywatela polskiego.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 81a, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego organy nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrały wszechstronnego materiału dowodowego w sprawie, wydały uzasadnienia decyzji z brakami umożliwiającymi jej prawną i merytoryczną kontrolę, nie rozstrzygały wątpliwości, co do stanu faktycznego oraz interpretacji normy prawnej na korzyść strony, naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego skutkujące m.in. osłabieniem zaufania obywateli do władzy publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie przez WSA w Warszawie, że istnieją podstawy do oddalenia w całości skargi mojej mocodawczyni;
- art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.b i c, pkt 2 oraz pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 9 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, pomimo istnienia rażącego ograniczenia praw przysługujących stronie postępowania, bowiem żaden organ nie pouczył skarżącej o uprawnieniu do wniesienia zażalenia, które przysługuje stronie postępowania na mocy przepisu art. 106 § 5 k.p.a. w związku z opinią ABW wydaną w trybie współdziałania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie przez WSA w Warszawie, że istnieją podstawy do oddalenia skargi mojej mocodawczyni;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 2 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi, pomimo gdy Minister wydał decyzję utrzymującą w mocy sprzeczną z Konstytucją RP decyzję Wojewody z 6 sierpnia 2021 r. o uchyleniu prawomocnej decyzji o uznaniu za obywatela polskiego mojej mocodawczyni w sytuacji, gdy wskazany przepis Konstytucji RP przewiduje jedynie możliwość utraty obywatelstwa polskiego na podstawie zrzeczenia się tego obywatelstwa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie przez WSA w Warszawie, że istnieją podstawy do oddalenia skargi mojej mocodawczyni;
- art. 31 pkt 2 w zw. z art. 30 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2020 r. poz. 347; dalej: "ustawa o obywatelstwie") poprzez dokonanie błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania wskazanego art. 31 pkt 2 w zw. z art. 30 ustawy o obywatelstwie, w sytuacji braku obiektywnych, obszernych, udokumentowanych dowodów do zastosowania tego przypisu w stosunku do mojej mocodawczyni, a tym samym bezzasadne przyjęcie, że nabycie przez moją mocodawczynię obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego;
- art. 34 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania wskazanego art. 34 ust. 2 Konstytucji RP w sytuacji, gdy Minister wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z 6 sierpnia 2021 r. o uchyleniu prawomocnej decyzji o uznaniu za obywatela polskiego mojej mocodawczyni, podczas gdy wskazany przepis Konstytucji RP przewiduje jedynie możliwość utraty obywatelstwa polskiego na podstawie zrzeczenia się tego obywatelstwa.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 9 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. Do opracowywanych przez odpowiednie służby informacji, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 36 ust. 2 ustawy o obywatelstwie), nie znajduje zastosowania art. 106 k.p.a. Udzielenie informacji w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o obywatelstwie jest częścią materiału dowodowego, który gromadzi wojewoda i który podlega jego ocenie (por. np. wyrok NSA z 5 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1348/14 oraz wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 887/23 – CBOSA).
3.5. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty dotyczące zebrania i oceny dowodów przez organy administracji publicznej, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze, podstawą ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy przesłanki stwarzania przez skarżącą zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa były okoliczności zawarte w piśmie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 14 lipca 2021 r., które wpłynęło do Wojewody w dniu 19 lipca 2021 r. Pismo to opatrzone zostało klauzulą "tajne" i nie mogło być udostępnione stronie (art. 74 § 1 k.p.a.). Podobnie, organ uprawniony był w takim przypadku do odstąpienia w części dotyczącej informacji niejawnych od uzasadnienia decyzji (art. 11 ustawy o obywatelstwie). Z tych samych powodów informacje niejawne nie mogły być ujawnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i uzasadnieniu niniejszego wyroku. Takie ograniczenie praw cudzoziemca jest proporcjonalne oraz nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej art. 51 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, istotne w takim przypadku jest to, że z materiałami niejawnymi zapoznali się niezależni i niezawiśli sędziowie, a strona została poinformowana o istocie (rodzaju) okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 752/24; wyrok NSA z 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2546/23; wyrok NSA z 23 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2398/23; wyrok NSA z 22 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1430/23 – CBOSA; wyrok Wielkiej Izby ETPCz z 19 września 2017 r. w sprawie Regner przeciwko Czechom, skarga nr 35289/11; wyrok TSUE z 4 czerwca 2013 r. w sprawie ZZ przeciwko Secretary of State for the Home Department, C-300/11). Po drugie, art. 7a oraz art. 81a k.p.a. nie mogły w ogóle znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, która dotyczyła przyznania stronie uprawnienia (tj. uznania skarżącej za obywatela polskiego), a nie nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. W tym kontekście tylko na marginesie trzeba zauważyć, że art. 7a § 1 k.p.a. nie stosuje się, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego (art. 7a § 2 pkt 1 k.p.a.).
3.6. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 34 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie. Ta ogólna zasada trwałości obywatelstwa polskiego oznacza przede wszystkim to, że nie jest możliwe uchylenie decyzji o uznaniu za obywatelstwa polskiego z powodu wywołania przez adresata tej decyzji, już po jej wydaniu, stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa albo porządku publicznego. W szczególności, w świetle tej zasady konstytucyjnej nie byłoby obecnie możliwie przyjęcie rozwiązań takich jak w ustawie z 31 marca 1938 r. o pozbawianiu obywatelstwa (Dz. U. z 1938 r., Nr 22, poz. 191), gdzie jedną z przesłanek pozbawienia obywatelstwa polskiego było m.in. działanie za granicą na szkodę Państwa Polskiego. Zasada wyrażona w art. 34 ust. 2 Konstytucji RP nie wyłącza natomiast możliwości zastosowania wobec decyzji o uznania za obywatela polskiego trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. ze względu na jej poważną wadliwość procesową lub materialnoprawną (por. np. wyrok NSA z 13 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 933/20, CBOSA). W takim bowiem przypadku nie można mówić o prawie słusznie nabytym.
3.7. Bezzasadne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia art. 31 pkt 2 w zw. z art. 30 ustawy o obywatelstwie. Zawarte w art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie pojęcia "zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego" mają charakter typowych zwrotów niedookreślonych związanych z potrzebą ochrony interesu publicznego. Konieczność ochrony interesu publicznego, w tym w kontekście ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego, wynika również z wielu postanowień Konstytucji RP (zob. np. art. 1, art. 5, art. 31 ust. 3). Zwroty te pozostawiają organom administracji, a także sądowi administracyjnemu, naturalny luz decyzyjny (por. np. J. Chlebny, Ochrona interesu publicznego a prawo cudzoziemca do pobytu w Polsce, EPS 2007, nr 10, s. 18). Obywatelstwo to szczególna więź prawna osoby z państwem. Konsekwencją uznania cudzoziemca za obywatela jest włączenie go w ogół społeczeństwa i przyznanie wszystkich praw przysługujących obywatelom. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że na gruncie art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie ocena braku istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa albo bezpieczeństwa lub porządku publicznego ze strony cudzoziemca wymaga zachowania szczególnej ostrożności. W szczególności, niewystępowanie tego zagrożenia w realiach danej sprawy nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości. Przyznanie obywatelstwa polskiego stanowi bowiem szczególne uprawnienie, które wymaga konsekwentnie spełnienia szczególnie wysokich wymogów przez osobę ubiegającą się o to prawo (por. np. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 24/18 oraz wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 417/23- CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny, po zapoznaniu się ze wspomnianymi wyżej materiałami niejawnymi, stwierdza, że ustalenia organów, iż skarżąca stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, nie nasuwa jakichkolwiek uzasadnionych wątpliwości.
3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.