II OSK 1845/22

II OSK 1845/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jan Szuma /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Sz 4/22 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-04-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 11, art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2,  art. 40 ust. 1a,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 4/22 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 27 października 2021 r. nr AP-2.7840.230.2021.DG w przedmiocie przeniesienia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 4/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T. K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 27 października 2021 r., nr AP-2.7840.230.2021.DG utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr 881/2021. Drugą wymienionych decyzji organ architektoniczno-budowlany, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., "P.b."), przeniósł na rzecz nabywcy nieruchomości inwestycyjnej Z. K. własną, ostateczną decyzję z dnia 10 maja 2013 r., nr 360/2013 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu K. K. i T. K. pozwolenia na budowę wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...], położonej przy ulicy [...] w Ł., obręb Ł., gmina D.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. K. zarzucając naruszenie:
1. art. 40 ust. 1a P.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przeniesieniu na rzecz Z. K. prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę z całkowitym pominięciem okoliczności, praw i interesu skarżącego jako osoby trzeciej, jednocześnie strony postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."), jako jednego z dwóch pierwotnych adresatów i zarazem inwestorów przenoszonej decyzji o pozwoleniu na budowę, co w ostatecznym rezultacie doprowadziło do niezastosowania art. 40 ust. 1 P.b. [skarżący miał zapewne na myśli art. 40 ust. 1 pkt 2 P.b.]
2. zasady sprawiedliwości społecznej wynikającej z art. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja"),
3. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2, rozpatrywane w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Wskazując na powyższe T. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji obu instancji. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Za podstawowy zarzut skargi kasacyjnej uznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 40 ust. 1a P.b. poprzez jego błędną wykładnię i zaaprobowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę z dnia 10 maja 2013 r., a w konsekwencji niezastosowanie art. 40 ust. 1 pkt 2 P.b. Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w stanie faktycznym sprawy, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na rzecz dwóch inwestorów (K. K. i T. K.), a jedynie jeden z tych inwestorów (K. K.), będący jednocześnie wyłącznym właścicielem nieruchomości objętej pozwoleniem, zbył tę nieruchomość na rzecz nowego inwestora (Z. K.), to czy do przeniesienia pozwolenia na budowę na nowego inwestora wymagana jest zgoda drugiego z dotychczasowych inwestorów (T. K.) stosownie do art. 40 ust. 1 pkt 2 P.b., czy też zastosowanie znajduje wyjątek określony w art. 40 ust. 1a P.b., zwalniający z obowiązku uzyskania takiej zgody.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 40 ust. 1 i ust. 1a P.b., a w konsekwencji słusznie uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 P.b., organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku inwestor dołączy: 1) oświadczenie: a) o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, b) o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. [oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane]; 2) zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana, lub kopię tej zgody.
Jednakże, jak stanowi art. 40 ust. 1a P.b., zgoda, o której mowa w ust. 1 pkt 2, nie jest wymagana, jeżeli własność nieruchomości lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego dotyczącego nieruchomości, objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, po wydaniu tego pozwolenia przeszły z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę.
Skarżący kasacyjnie argumentuje, że art. 40 ust. 1a P.b. ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zachodzi tożsamość podmiotowa między inwestorem (inwestorami) zbywającym(i) prawo do nieruchomości a wszystkimi inwestorami wymienionymi w pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro skarżący T. K. był jednym z inwestorów, a nie zbywał żadnych praw do nieruchomości, to – jego zdaniem – zwolnienie z obowiązku uzyskania zgody nie mogło mieć miejsca, a zastosowanie powinien znaleźć art. 40 ust. 1 pkt 2 P.b., wymagający jego zgody.
Stanowisko to nie jest trafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zasadnie zauważył, że skarżący T. K., choć był jednym z inwestorów wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 maja 2013 r., nie był właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej tą decyzją. Jego status jako inwestora i wynikające z niego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b.) miało charakter pochodny i opierało się na prawie własności przysługującym wyłącznie K. K. Skarżący nie wykazał, aby jego prawo do dysponowania nieruchomością wynikało z innego tytułu prawnego niż ten, który wywodził się z prawa własności K. K. i jej zgody na wspólne prowadzenie inwestycji.
Przepis art. 40 ust. 1a P.b. został wprowadzony ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) i wszedł w życie dnia 19 września 2020 r. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 146/22 (którego argumentację Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela w odniesieniu do wykładni celowościowej omawianego przepisu), celem wprowadzenia art. 40 ust. 1a P.b. było przede wszystkim usprawnienie procesu inwestycyjnego i ukrócenie praktyk polegających na blokowaniu możliwości kontynuowania budowy przez nowego właściciela nieruchomości z powodu braku zgody dotychczasowego inwestora, który wyzbył się już tytułu prawnego do nieruchomości. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wyjaśniono, że art. 40 ust. 1a P.b. dotyczy sytuacji, gdy "podmiot nabył własność nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem od podmiotu, który dotychczas był (zgodnie z pozwoleniem na budowę) inwestorem. W takiej sytuacji uznano, że nie istnieje potrzeba, aby dotychczasowy inwestor wyrażał zgodę na przeniesienie pozwolenia na budowę. Należy przyjąć domniemanie, że celem sprzedaży nieruchomości, na której była rozpoczęta budowa, jest nabycie nieruchomości wraz z budową i prawami do jej realizacji" (Druk Sejmowy nr 121 Sejmu IX Kadencji).
Wykładnia celowościowa art. 40 ust. 1a P.b. prowadzi do wniosku, że decydujące znaczenie ma fakt przejścia prawa do nieruchomości (własności lub użytkowania wieczystego), które stanowiło podstawę do wydania pierwotnego pozwolenia na budowę, z osoby będącej dotychczasowym inwestorem i jednocześnie dysponentem tego prawa, na nowego inwestora. W sytuacji, gdy prawo własności przysługiwało tylko jednemu z inwestorów (K. K.), a drugi inwestor (T. K.) swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodził właśnie z prawa własności przysługującego K. K., to zbycie nieruchomości przez K. K. na rzecz Z. K. spowodowało przejście na nabywcę pełni praw do nieruchomości, w tym prawa do dysponowania nią na cele budowlane. Tym samym ziściła się przesłanka z art. 40 ust. 1a P.b. – własność nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę przeszła z dotychczasowego inwestora (K. K.) na nowego inwestora (Z. K.. Skoro Z. K. nabył pełne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od osoby, która była inwestorem i której przysługiwało to prawo w najpełniejszej formie (własność), to uzyskanie przez niego zgody drugiego z dotychczasowych inwestorów (T. K.), którego prawo miało charakter pochodny i opierało się na prawie właściciela, nie jest wymagane.
Przyjęcie odmiennej interpretacji, postulowanej przez skarżącego kasacyjnie, prowadziłoby do sytuacji sprzecznej z celem nowelizacji P.b. z dnia 13 lutego 2020 r. Umożliwiałoby bowiem osobie, która nie dysponuje już żadnym tytułem prawnym do nieruchomości, skuteczne blokowanie kontynuacji inwestycji przez nowego, pełnoprawnego właściciela. Taka sytuacja byłaby nieracjonalna i stałaby w sprzeczności z intencją ustawodawcy. Jak słusznie argumentował Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Wr 146/22, stosowanie wyłącznie wykładni gramatycznej, bez uwzględnienia celu regulacji, mogłoby prowadzić do wyników nieakceptowalnych z punktu widzenia ratio legis przepisu.
Fakt, że skarżący T. K. był stroną postępowania o wydanie pierwotnego pozwolenia na budowę (w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b.) i jest stroną postępowania w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę, nie oznacza automatycznie, że jego zgoda jest bezwzględnie wymagana. Warunki przeniesienia pozwolenia na budowę, w tym wymóg zgody, określa przepis szczególny, jakim jest art. 40 P.b. Skoro w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania wyjątku z art. 40 ust. 1a P.b., to brak zgody skarżącego kasacyjnie nie stanowił przeszkody do wydania decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę.
W konsekwencji zarzut naruszenia art. 40 ust. 1a P.b. poprzez błędną wykładnię oraz zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 [pkt 2] P.b. poprzez jego niezastosowanie okazały się nieusprawiedliwione.
Chybiony jest również zarzut naruszenia przepisów Konstytucji, to jest art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tych zasad w pominięciu jego praw jako inwestora i osoby trzeciej, w nierównym traktowaniu podmiotów oraz w swoistym "odesłaniu" go na drogę postępowania cywilnego w celu dochodzenia roszczeń majątkowych.
Należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter administracyjny i jego celem jest ustalenie, czy nowy inwestor spełnia warunki określone w art. 40 P.b., w tym czy dysponuje prawem do terenu na cele budowlane. Postępowanie to nie służy rozstrzyganiu sporów cywilnoprawnych pomiędzy dotychczasowymi inwestorami ani pomiędzy dotychczasowymi a nowym inwestorem, dotyczących, na przykład, wzajemnych rozliczeń finansowych związanych z realizowaną inwestycją czy praw autorskich do projektu budowlanego. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, ewentualne roszczenia skarżącego kasacyjnie z tytułu poniesionych nakładów na budowę mogą być dochodzone na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Rozstrzygnięcie organów administracji, a następnie Sądu pierwszej instancji, oparte na prawidłowej wykładni art. 40 ust. 1a P.b., nie pozbawia skarżącego możliwości dochodzenia jego ewentualnych praw majątkowych we właściwym trybie.
Regulacja zawarta w art. 40 ust. 1a P.b. stanowi wyważenie interesów nowego właściciela nieruchomości, który ma prawo realizować na niej inwestycję zgodnie z nabytym prawem, oraz interesu publicznego polegającego na zapewnieniu płynności procesu inwestycyjnego, z poszanowaniem zasady, że pozwolenie na budowę jest prawem związanym z nieruchomością. Omawiana regulacja nie narusza istoty prawa własności ani innych praw majątkowych skarżącego w rozumieniu konstytucyjnym, gdyż nie odnosi się do rozliczeń cywilnoprawnych, a jedynie do administracyjnej procedury przeniesienia pozwolenia. Stanowi ona dopuszczalny instrument prawny, uzasadniony potrzebą ochrony praw nowego właściciela i usprawnienia procesu inwestycyjnego, które nie narusza zasady proporcjonalności ani zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Nie można również mówić o naruszeniu zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, skoro organy (co zaaprobował Sąd pierwszej instancji) działały na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa, dokonując ich prawidłowej wykładni.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie artykułu 184 P.p.s.a.