II OSK 184/08

II OSK 184/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-02-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-02-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Zygmunt Niewiadomski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 816/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-07-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 816/07 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. R. kwotę 610 (słownie: sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 816/07 oddalił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Z uzasadnienia wyroku i akt administracyjnych wynika, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] ustalił W. i R. J. warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie garażu z pomieszczeniem gospodarczym na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w Warszawie.
Następnie, odwołanie od powyższej decyzji złożył M. R. podnosząc zarzut, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i obowiązującej procedury administracyjnej. Zdaniem skarżącego, inwestor nie spełnił wszystkich koniecznych warunków wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności nie dostarczył wymaganych prawem dokumentów tj. aktualnych umów z dostawcami mediów, potwierdzenia dostępu do drogi publicznej, projektu zagospodarowania terenu opisanego w sposób graficzny łącznie z charakterystyką projektowanego obiektu, na wiarygodnej i aktualnej mapie, zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ponadto będąca w aktach kopia nie posiada informacji uprawnionego organu geodezyjnego, w jakiej skali została wykonana i przez kogo. Treść pieczęci na odwrocie kwestionowanej mapy informuje o zakazie rozpowszechniania, co czyni ją nieprzydatną w sprawie, a także stanowi naruszenie prawa geodezyjnego i kartograficznego, podniósł odwołujący się. Natomiast wystąpienie tak poważnych uchybień nie pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy także dlatego, że na kwestionowanej mapie nie wykreślono linii rozgraniczających ulicę [...], która przebiegać będzie przez północną część działki [...] w miejscu projektowanego budynku warsztatowo - garażowego.
Decyzją z dnia [...] lutego 2007 roku, Nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2005 roku.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej następuje w sytuacji braku planu miejscowego. Na przedmiotowym obszarze brak jest planu stąd, planowana inwestycja wymaga wydania warunków zabudowy.
Natomiast art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie.
Odnosząc się do zarzutów z odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło ich, że inwestor nie dostarczył aktualnych umów z dostawcami mediów. Ponadto z wniosku inwestora wynika, że nie przewiduje on zapotrzebowania na media, a zapotrzebowanie na energię elektryczną nastąpi z istniejącej sieci miejskiej. Natomiast z mapy stanowiącej załącznik do wniosku wynika, że na terenie inwestycji znajduje się budynek mieszkalny, do którego energia jest doprowadzona. Z wniosku wynika także, że wody opadowe odprowadzane będą na teren własnej działki. Oznacza to, że zarzut o braku uzgodnień co do dostawy mediów, których inwestor nie przewiduje, jest chybiony. Jednocześnie dodało, że z załączonej mapy wynika, iż dostęp do drogi publicznej istnieje poprzez stanowiące drogę dojazdową działki nr [...] i [...]. Ponadto z wypisu ewidencji gruntów wynika, że są one własnością M. R. i stanowią drogę (oznaczone są jako użytek - dr), zaś z wniosku inwestora wynika, że dojazd przez te działki możliwy jest ze względu na ustanowioną na nich "służebność drogową", czyli służebność przejazdu przez działki nr [...] i [...], które zgodnie z ewidencją gruntów stanowią drogę. Dlatego też należy uznać, że możliwość dostępu do drogi publicznej jest zapewniona. Natomiast zasady korzystania z drogi mogą być regulowane jedynie na podstawie czynności cywilnoprawnych pomiędzy osobami zainteresowanymi.
Także za chybiony, organ odwoławczy uznał zarzut, że do wniosku załączono mapę, na której brak jest informacji uprawnionego organu w jakiej jest skali i przez kogo została wykonana, zaś na odwrocie mapy znajduje się pieczątka o zakazie reprodukcji, co stanowi o jej nieprzydatności i narusza Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednak, podkreślił organ II instancji, art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że określenie granic terenu objętego inwestycją jest na mapie w skali 1:500 lub w skali 1:1000. Przepis ten nie wymaga, żeby na tej mapie wykazano jej skalę lecz, żeby załączono mapę w w/w określonej skali i taka mapa została przez inwestora załączona. Stąd, chociaż nie wpisano na niej, że jest to mapa w skali 1:500, to zdaniem organu odwoławczego można stwierdzić, że jest to mapa w skali 1:500. Ponadto, na pieczęci Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie na odwrotnej stronie mapy znajduje się oznaczenie sekcji mapy 8N4W5, przynależne dla skali 1:500 mapy zasadniczej układu lokalnego miasta st. Warszawy i jest to pieczęć oryginalna, która została na mapie umieszczona dnia 23 lutego 2005 roku. Natomiast art. 52 ustawy stanowi, że określenie granic terenu należy określić na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej (czyli mapy ewidencyjnej), zaś załączona mapa spełnia ten wymóg. Ponadto, kopię tej mapy można uzyskać z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którym jest Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie. Natomiast nie jest wymagane od inwestora dodatkowe sporządzanie mapy przez osoby uprawnione, posiadające uprawnienia zawodowe z dziedziny geodezji i kartografii, lecz tylko na mapach sporządzonych przez te osoby musi znajdować się potwierdzenie, kto tę mapę sporządził, stąd także zarzut, że na mapie nie wskazano osoby, która wykonała mapę jest bezzasadny.
Skarżący podniósł także, że inwestycja znajduje się w obrębie pasa drogowego ulicy [...] i przebiega w miejscu projektowanego budynku. Natomiast w załączniku Nr 1 decyzji (mapa w skali 1:1000) oraz w załączniku do wniosku (mapa w skali 1:500) znajdujących się aktach sprawy, zostały wniesione linie rozgraniczające ul. J[...]. Z obu tych załączników, zdaniem organu odwoławczego wynika, że linia ta znajduje się około 1,5 m poza granicą działki nr [...], na której jest planowana inwestycja, czyli powyższa inwestycja nie znajduje się w pasie drogowym ul. [...]. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się kopia z wyrysu z miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]", na którym część planowanej inwestycji znajduje się w pasie drogowym drogi dojazdowej, jednak jest to mapa z planu miejscowego (zatwierdzonego uchwałą rady miasta z dnia 11 maja 1994 roku), który utracił ważność w związku z wejściem w życie cyt. ustawy, z dnia 27 marca 2003 roku. Oznacza to, że powyższy plan nie może stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określają jedynie granice inwestycji, natomiast miejsce usytuowania budynku określane jest na etapie wydawania pozwolenia na budowę, czyli kwestia ta nie może być przedmiotem postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dodał organ II instancji.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie M. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podtrzymując wszystkie zarzuty już uprzednio podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że nie jest ona zasadna.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się po kolei do zarzutów ze skargi uznając je za bezzasadne, gdyż zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego.
Po pierwsze, stwierdził, iż chybiony jest zarzut ze skargi, iż przedłożona przez inwestorów mapa nie jest "wiarygodna" i podzielił w tym zakresie całkowicie stanowisko oraz argumentację organu odwoławczego.
Po drugie, zdaniem Sądu pierwszej instancji chybiony jest także zarzut ze skargi, że istniejące uzbrojenie przedmiotowej nieruchomości nie jest wystarczające dla danego zamierzenia inwestycyjnego tj. garażu. Wynika to z tego, że działka na której ma być ono realizowane jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym inwestorzy zamieszkują. Nie sposób zatem przyjąć, że działka ta spełniała wymogi, żeby być zabudowana budynkiem mieszkalnym, lecz nie spełnia wymogów, żeby można było na jej terenie zbudować obiekt uzupełniający dotychczasową zabudowę jakim jest garaż.
Po trzecie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dla oceny prawidłowości wydanej decyzji, bez znaczenia jest kwestia posiadania przez inwestorów umowy z zakładem energetycznym na dostawę energii elektrycznej, ponieważ planowana przez inwestorów inwestycja to garaż. Nie jest to więc obiekt przeznaczony na pobyt ludzi, czyli dla użytkowania tego typu obiektu nie jest konieczne, żeby była doprowadzana do niego energia elektryczna.
Ponadto nieprawdziwe jest, zdaniem Sądu pierwszej instancji, twierdzenie skarżącego, że działka znajduje się poza zasięgiem sieci miejskiego uzbrojenia i nie ma do nich bezpośredniego dostępu. Jest ona bowiem zabudowana budynkiem mieszkalnym tak jak kilka innych usytuowanych w pobliżu działek. Ponadto, obiekt budowlany jakim jest garaż dla spełniania swoich funkcji nie wymaga podłączenia do sieci miejskiego uzbrojenia.
Po czwarte, bezzasadny jest zarzut niezgodności wydanej decyzji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 roku Nr 75, poz. 690 ze zm.). Na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie zachodzi bowiem niezgodność planowanej inwestycji z warunkami technicznymi, ponieważ zgodnie z art. 9 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych. Powyższy przepis reguluje procedurę uzyskania takiej zgody oraz przesłanki jej uzyskania. Niedopuszczalne jest wydanie tego rodzaju postanowienia w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana jest po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Organ wydający decyzję nie może więc stwierdzić, czy na etapie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę inwestor uzyska lub nie uzyska zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje ogólną informację, że możliwa jest realizacja danej inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że uzyska on pozwolenie na budowę określonej w projekcie budowlanym inwestycji, podkreślił Sąd pierwszej instancji.
Po piąte, zarzut, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy zobowiązany jest do ustalenia miejsc postojowych samochodów dla użytkowników stałych i przebywających okresowo u wnioskodawców jest zdaniem Sądu także całkowicie chybiony. Właściwy organ rozpoznając sprawę ustalenia warunków zabudowy dla garażu nie rozważa kwestii miejsc postojowych dla inwestorów oraz odwiedzających ich gości, zaś działka inwestorów zabudowana jest budynkiem mieszkalnym. Dlatego też, brak jest przesłanek do twierdzenia, że w związku z wybudowaniem przez inwestorów garażu wzrośnie liczba osób odwiedzających ich i konieczne będzie wydzielenie dodatkowych miejsc postojowych dla samochodów.
Po szóste, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, że nie zachodzi brak możliwości zabudowy tej działki z powodu projektowanej na niej ulicy.
Ponadto Sąd dodał, że decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana jeżeli nie obowiązuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w tej decyzji wprowadzone są ewentualne ograniczenia dotyczące możliwości zagospodarowania danej działki. Natomiast kwestia lokalizacji obiektu ostatecznie rozstrzygana jest w pozwoleniu na budowę. Dlatego też, podnoszone przez skarżącego zarzuty związane z usytuowaniem obiektu na działce skarżących, w tym wskazywanie miejsca, w którym garaż na działce skarżących miałby być zbudowany jest w tej sytuacji bezprzedmiotowe.
Po siódme, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że chybiony jest również zarzut, iż inwestorzy nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Oznacza to, zdaniem Sądu, że możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej:
a) poprzez ustanowienie służebności drogowej,
b) poprzez drogę wewnętrzną.
Dlatego też, dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest wystarczający "sam w sobie". Z tych względów, zdaniem Sądu pierwszej instancji, podmiot posiadający dostęp do drogi publicznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego, który uprawnia go do korzystania z drogi wewnętrznej. Za wystarczający tytuł do korzystania z drogi wewnętrznej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej jest sam fakt położenia nieruchomości przy tego typu drodze. Wynika to, stwierdza Sąd pierwszej instancji, z wyodrębnienia przez ustawodawcę dwóch kategorii w tym zakresie czyli służebności drogowej i drogi wewnętrznej. Dlatego też, zdaniem Sądu pierwszej instancji racjonalny ustawodawca dokonując tego rodzaju wyróżnienia w istocie nie brał pod uwagę pośredniego dostępu do drogi publicznej, opierającego się na tytule prawnym, ponieważ w takim wypadku wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej byłoby zbędne, ponieważ wykładnia art. 2 pkt 14 cyt. ustawy byłaby w istocie wykładnią per not est.
Natomiast w tej sprawie, zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że inwestorzy posiadają pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, którą jest działka o nr ew. [...]. Ponadto analiza załączonych do akt sprawy map pozwala stwierdzić, że powyższa działka została wydzielona i przeznaczona na drogę wewnętrzną stanowiącą dojazd do drogi publicznej dla leżących wzdłuż niej działek. Także w wypisie z rejestru gruntów działka o nr ew. [...] zarejestrowana jest jako droga. Z kolei, kwestia wzajemnych rozliczeń pomiędzy osobami korzystającymi z drogi wewnętrznej, a właścicielem działki stanowiącej tę drogę, pozostaje poza zakresem właściwości organów administracji i wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ jest to sprawa o charakterze cywilnym do rozstrzygnięcia której właściwe są sądy powszechne.
Po ósme, Sąd pierwszej instancji orzekł, że powołanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści własnej decyzji na "decyzję z dnia [...] XI 2006 roku Nr [...]", jest oczywistą omyłką pisarską. Dlatego też powyższe uchybienie nie może być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ już zostało usunięte w drodze postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. R. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego zaskarżając, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.. zwana dalej p.p.s.a.), w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Następnie, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zostały sformułowane następujące zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, co skutkowało zdaniem strony skarżącej błędną analizą warunków jak i zasad zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja.
Po pierwsze, nastąpiło naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz art. 6 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi, co spowodowało naruszenie prawa własności skarżącego oraz interesu publicznego przy ustalaniu warunków zabudowy na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W..
Po drugie, nastąpiło także naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2; art. 53 ust. 3 i 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Jest to zdaniem strony skarżącej spowodowane:
- brakiem uzgodnienia - w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy - z zarządcą drogi, którą stanowią działki o nr [...] i [...],
- nie zażądaniem przez właściwe organy przedstawienia dokumentu potwierdzającego legitymację do korzystania z przejazdu przez działki o nr [...] i [...], co spowodowało błędne przyjęcie, że W. i R. J. posiadają służebność przejazdu, a tym samym, że działka o nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej,
- określeniem granic terenu objętego wnioskiem W. i R. J. na podstawie kopii mapy nie mogącej być wykorzystanej w prowadzonym postępowaniu dla żadnych celów projektowych,
- błędnym przyjęciem, że dla budynku garażowego z pomieszczeniem gospodarczym nie jest konieczne przedłożenie żadnych dokumentów świadczących o wystarczającym uzbrojeniu terenu dla zamierzenia inwestycyjnego,
- nieuwzględnieniem na obszarze analizowanym położenia działki o nr [...] należącej do skarżącego oraz faktu planowanego przebiegu ul. [...] przez działkę nr [...] oraz nr [...],
- nieuprawnioną zmianą przez właściwy organ wniosku W. i R. J. z dnia 16 sierpnia 2005 r. i stwierdzeniem, że projektowana inwestycja to garaż, czyli nie jest konieczne dla takiego obiektu doprowadzenie energii elektrycznej, w sytuacji, gdy z analizy tego wniosku wynika, że planowana inwestycja obejmuje budowę garażu i pomieszczenia gospodarczego.
Po trzecie, nastąpiło także zdaniem strony skarżącej naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. odnośnie art. 1, art. 3 § 2 pkt 1 , art. 25 § 1 i art. 33 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, i c/ p.p.s.a. według strony skarżącej, z powodu nieuwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, pomimo naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego przez organy I jak i II instancji.
Jest to bowiem spowodowane brakiem prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego w tej sprawie jak i brakiem wezwania w charakterze strony postępowania J. i M. B. i P. K. tj. właścicieli działek nr [...] i nr [...], które sąsiadują z działką W. i R. J., co spowodowało, że nie stali się uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony.
Po czwarte, naruszenie art. 45 i art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wnioskowanego przez skarżącego dowodu z dokumentu w postaci wypisu z księgi wieczystej nr [...] dotyczącej działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na okoliczność istnienia służebności przejazdu, a który to wniosek został złożony przez skarżącego w piśmie z dnia 27 czerwca 2007 roku.
Po piąte, zdaniem strony skarżącej, powyższe naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania spowodowały jednocześnie naruszenie art. 2, 7, 21 i 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, zaś z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania lecz w tej sprawie żadna z przesłanek nieważności nie zachodzi. Kwestionując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca zobowiązana jest wskazać w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 p.p.s.a. dotyczyć mogą zarówno tych przepisów, które Sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez Sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39).
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, jak i przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do oceny podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego należy uznać za zasadny zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 w świetle art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w świetle dyspozycji art. 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku. Wynika to z tego co słusznie podnoszono w skardze kasacyjnej, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych taksatywnie w dyspozycji art. 61 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 roku, w tym zgodnie z pkt 2 powyższego przepisu, ponieważ teren projektowanej inwestycji musi mieć dostęp do drogi publicznej. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie nie podziela wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 tejże ustawy dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 2 pkt 14 cyt. ustawy przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy :
1/ bezpośredni dostęp do tej drogi,
2/ dostęp przez drogę wewnętrzną,
3/ dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Natomiast z ustaleń postępowania dowodowego w tej sprawie wynika jednoznacznie, że nie zostały spełnione ustawowe wymagania w tym zakresie dotyczące powyższego dostępu do drogi publicznej. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut, że jeżeli dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną, to uzgodnienie sposobu dojazdu musi nastąpić z jej zarządcą. Natomiast w tej sprawie zarządcą przedmiotowych działek nr [...] i [...], czyli w istocie ich właścicielem, jest strona skarżąca. Ponadto wymagane uzgodnienie może tylko nastąpić w formie umowy czy też oświadczenia zarządcy odnośnie możliwości korzystania z drogi wewnętrznej, oczywiście jeżeli brak jest orzeczonej prawomocnie przez sąd powszechny odpowiedniej służebności drogowej w postaci drogi koniecznej. Ponadto, w tym zakresie, co słusznie podnosi pełnomocnik w skardze kasacyjnej, brak jest w aktach wypisu z księgi wieczystej Nr [...] na dzień wydania decyzji przez organ II instancji, a dotyczącej działki nr [...], pod kątem potwierdzenia dla inwestorów W. i R. J. prawa służebności drogowej przejazdu do działki nr [...]. Należy podkreślić, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spoczywa spełnienie tego obowiązku w świetle dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Dlatego też, wbrew zarzutowi ze skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył dyspozycji art. 106 § 3 p.p.s.a. jeżeli nie nałożył obowiązku dostarczenia przez inwestora W. i R. J. stosownego dokumentu tj. wypisu z księgi wieczystej. Należy w tym miejscu przypomnieć, że Sąd pierwszej instancji jest tzw. sądem kasacyjnym czyli nie orzeka merytorycznie w sprawie lecz tylko kontroluje czy zaskarżona decyzja administracyjna nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd pierwszej instancji nie przesłuchuje świadków jak i nie przeprowadza oględzin tak jak zobowiązane są do tego organy i i II instancji.
Natomiast, Sąd pierwszej instancji orzekając, że inwestor tj. W. i R. J. posiada dostęp do drogi publicznej przez działki Nr [...] i nr [...] będącej własnością M. R. naruszył także konstytucyjnie chronione prawo własności w świetle dyspozycji art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 cyt. ustawy dnia 27 marca 2003 roku w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów ze skargi kasacyjnej, a dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podziela. W szczególności nie nastąpiła przez Sąd pierwszej instancji modyfikacja wniosku inwestora odnośnie ustalenia warunków zabudowy tylko dla garażu z pominięciem pomieszczenia gospodarczego. W istocie może to być bowiem jeden budynek gospodarczy z tego rodzaju funkcję gospodarczą na działce już zabudowanej budynkiem mieszkalnym i objętej siecią miejskiego uzbrojenia.
Ponadto nie jest to etap wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, w którym rozstrzyga się kwestie m.in. warunków technicznych przyszłej inwestycji. Także chybiony jest zarzut błędnego sprostowania w drodze postanowienia oczywistej omyłki pisarskiej, która wystąpiła w decyzji organu odwoławczego.
Wynika to z tej przyczyny, iż powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2007 roku, a dotyczące sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji SKO z dnia [...] lutego 2007 roku, stało się już prawomocne formalnie, gdyż strona skarżąca pomimo prawidłowego pouczenia nie wniosła od niego nawet zażalenia. Natomiast, biorąc pod uwagę powyższe wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności dotyczące braku dostępu do drogi publicznej, Sąd pierwszej instancji ponownie dokona także oceny wymagań z dyspozycji art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. .64 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003 roku w zakresie oceny prawnej wniosku o ustalenie warunków zabudowy, odnośnie granic terenu objętego tym wnioskiem, przedstawionym na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a dotyczących naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że są one chybione.
Po pierwsze, art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. są to w istocie tylko przepisy ogólne o charakterze kompetencyjnym, które regulują postępowanie przed Sądem pierwszej instancji, a w tej sprawie dotyczy to kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg na decyzje administracyjne, którą to kontrolę Sąd pierwszej instancji przeprowadził. Także art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2003 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1270), jest wyłącznie przepisem o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym.
Ponadto, brak jest przesłanek do zrozumienia istoty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 25 §1 i art. 33 p.p.s.a. biorąc pod uwagę ogólnie tylko sformułowany zarzut błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego będącego w aktach sprawy, czyli naruszenia przepisów prawa procesowego, a także pod kątem naruszenia w tym zakresie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/), chociaż pierwotnie sformułowany zarzut dotyczył tylko naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/). Dlatego też całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. .25 § 1 i art. 33 p.p.s.a. Pierwszy powyższy przepis dotyczy bowiem tylko kwestii zdolności sądowej m.in. osoby fizycznej do występowania przed sądem administracyjnym jako strony.
Także chybiony jest zarzut naruszenia art. 33 p.p.s.a. w sytuacji, czego nie kwestionuje nawet strona skarżąca. J. i M. B. oraz P. K. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, zgodnie z dyspozycją art. 33 § 1 p.p.s.a , że tylko osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem postępowania na prawach strony. Natomiast dyspozycja art. 33 § 2 p.p.s.a stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić tylko ta osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, zaś wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Jednak w jej imieniu nie może działać osoba fizyczna, która nie ma jej pełnomocnictwa w świetle art. 35 § 1 p.p.s.a.
Dlatego też, Sąd pierwszej instancji dokonał w tej sprawie błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit.a/ p.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.