II OSK 1811/24

II OSK 1811/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II SAB/Gl 64/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-05-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 37 § 3a, art. 64 § 2, art. 63 § 2, art. 61 § 3,  art. 35 § 5, art. 12 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 769
art. 112a ust. 1 i 2, art. 105 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 52 § 1 i 2, art. 58 § 1 pkt 6, art. 141 § 4, art. 149 § 1, art. 149 § 1 pkt 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 103
art 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Gl 64/24 w sprawie ze skargi K. F. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla punkt 1, 2 i 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 maja 2024 r., II SAB/Gl 64/24, w wyniku rozpoznania skargi K. F. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdził, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni (pkt 2), zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 3), oddalając w pozostałej części skargę (pkt 4).
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że K. F., obywatel Kanady wnioskiem z 30 października 2023 r. wystąpił do Wojewody Śląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie w związku z niezałatwieniem ww. sprawy 4 lutego 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność ww. organu, poprzedzoną ponagleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, wskazując na przepis art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u., zawieszający bieg terminów dotyczących spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców.
Uwzględniając skargę, Sąd I instancji stwierdził, że nie podziela stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, że art. 100d u.p.o.u. nie stosuje się w przypadku innych cudzoziemców, niż obywatele Ukrainy (do których stosuje się przepisy tejże ustawy). Interpretacja przepisów wyjątkowych, jakimi są regulacje u.p.o.u., zawieszających terminy załatwiania spraw, nie powinna być rozszerzana na osoby inne niż te, których bezpośrednio dotyczy ww. ustawa (art. 1 ust. 1 u.p.o.u.). Skarżący nie jest obywatelem Ukrainy. Istotne było i jest z jego punktu widzenia, by zachować ciągłość legalnego pobytu. Sąd I instancji wskazał, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Sąd przypomniał, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Sąd I instancji wskazał, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, nie wydał bowiem decyzji w terminie. W ocenie Sądu Wojewoda nie podjął jakichkolwiek działań w celu rozpatrzenia złożonego wniosku. Bezczynność miała zatem miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podniósł, że ma świadomość ilości spraw z zakresu ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769), dalej: u.c., rozpatrywanych przez Wojewodę. Dlatego też oddalił żądania skargi w zakresie wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej.
Wojewoda Śląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 u.c. poprzez uznanie, że skarżący dochował warunków formalnych i skutecznie złożył ponaglenie, gdy tymczasem pismo mające stanowić ponaglenie złożone zostało przed upływem terminu na załatwienie sprawy, a zatem pozostawione było przez organ bez rozpoznania (nie było zatem złożone skutecznie), wobec czego skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, a zatem skarga, jako niedopuszczalna, powinna ulec odrzuceniu. Dodatkowo Wojewoda Śląski zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, że pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100d ust. 1 u.p.o.u. obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 u.p.o.u., a nie cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.c.; 2) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, gdy tymczasem na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął; 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi oraz nieprawidłowe i nierzetelne sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające m.in. na niewskazaniu w jakiej dacie złożono wniosek, a w jakiej pismo mające stanowić ponaglenie; poczynieniu wywodów odnośnie "przewlekłości" (s. 3 uzasadnienia) podczas gdy z sentencji wyroku wynika, że sąd stwierdził "bezczynność organu"; brak argumentacji odnośnie do tego, dlaczego Sąd uznał, że zachodzi bezczynność, a poprzestanie na analizie przepisów art. 100d i art. 100c u.p.o.u., gdy tymczasem istota sprawy i uzasadnienia powinna sprowadzać się nie tylko do analizy tych przepisów, ale przede wszystkim przepisów określonych w art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a. oraz art. 112a u.c., w tym do kwestii, czy termin w ogóle rozpoczął bieg oraz z jakich względów Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności, gdy tymczasem sąd rozważania te kwituje jednym zdaniem, iż organ nie wydał decyzji w terminie; 4) art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia motywów, z jakich to Sąd uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a poprzestanie na ogólnym stwierdzeniu, że organ nie podjął jakichkolwiek działań w celu rozpatrzenia złożonego wniosku; 5) art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.c. poprzez niezastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi, a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi ustawowe; 6) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że po dacie złożenia niekompletnego wniosku (który wymagał uzupełnienia) termin załatwienia sprawy biegnie, co miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, iż w sprawie doszło do bezczynności organu; 7) art. 112a ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 u.c. poprzez niezastosowanie tego przepisu i uznanie, że termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy biegnie; 8) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1-3 i 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (paraliżującym pracę nie tylko urzędów), jak również wojną na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy; 8) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, mimo że nie upłynął termin na załatwienie sprawy, a zatem nie doszło do bezczynności organu.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Śląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktów 1, 2 oraz 3 i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w tejże części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez Wojewodę Śląskiego na uzasadnionych podstawach. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 3-4 u.p.o.u., co skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez Wojewodę Śląskiego wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy odpowiada stanowi bezczynności organu, który ma charakter kwalifikowany (rażący) i stan ten powinien prowadzić do zobowiązania organu do rozpatrzenia żądania cudzoziemca w terminie 30 dni od otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem.
Ocena prawna zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchybia równocześnie powołanemu w skardze kasacyjnej art. 112a ust. 1-2 u.c., albowiem poddając kontroli działania Wojewody Śląskiego nakierowane na rozpatrzenie wniosku skarżącego, Sąd nie znalazł powodów, by ich ramy czasowe poddać rozważeniu z punktu widzenia dyspozycji ww. przepisu u.c., pomimo że jako przepis szczególny w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a. wyłącza on regułę ogólną ujętą w art. 35 § 3 k.p.a., do której odwołał się błędnie Sąd, stwierdzając, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Powyższej wadliwości towarzyszyło odstąpienie przez Sąd I instancji od określenia w wyroku znaczenia prawnego art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten został trafnie objęty skargą kasacyjną, albowiem w sytuacji, gdy skarżący zarzucił Wojewodzie Śląskiemu pozostawanie w bezczynności i tę ocenę zaaprobował Sąd, czego wyrazem było orzeczenie w wyroku, że dostrzeżona w działaniu tego organu zwłoka tak powinna być kwalifikowana (pkt 1. wyroku), czynienie w uzasadnieniu orzeczenia szerokich rozważań mających na celu zdefiniowanie pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania, przy odstąpieniu od wyjaśnienia pojęcia bezczynności, odbiega od wymagań, których spełnienie warunkuje prawidłowe zastosowanie przez sąd administracyjny art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Tym bardziej skarżący kasacyjnie organ mógł oprzeć się na takim wniosku, gdy przyjęte w wyroku ustalenia dotyczące przypisania organowi naruszenia prawa zamykają się w jednozdaniowej konstatacji, że organ dopuścił się bezczynności, ponieważ "nie wydał [...] decyzji w terminie" (s. 7 uzasadnienia wyroku). Również motywy podjęcia przez Sąd decyzji procesowej, o której mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostają ogólnikowe, co, jak zasadnie zauważył skarżący kasacyjnie organ, nie pozwala realizować przez nie funkcji opisanej w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zasadnicze znaczenie dla podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów skargi kasacyjnej ma stwierdzenie, że Sąd I instancji, wyznaczając zakres zastosowania art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., nieprawidłowo uznał, iż kształtuje go w sposób bezpośredni dyspozycja art. 1 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła wpływać na ocenę działań podejmowanych przez Wojewodę w kontrolowanej sprawie, której przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego złożonego przez obywatela Kanady, którego pobyt w Polsce nie ma związku z wybuchem konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy.
Przypomnienia wymaga, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., II OSK 2585/24; wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., II OSK 1341/24; wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 1883/24; wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r., II OSK 1809/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., II OSK 286/24; wyrok NSA z 13 listopada 2024 r., II OSK 821/24; wyrok NSA z 24 października 2024 r., II OSK 1182/24; wyrok NSA z 9 października 2024 r., II OSK 877/24; wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 1256/24; wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., II OSK 174/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r., II OSK 470/24; wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., II OSK 2574/23; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 10 czerwca 2024 r., II OSK 2151/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., II OSK 2421/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela.
Powołane przepisy, jak trafnie przyjął skarżący kasacyjnie organ, posługują się pojęciem cudzoziemca bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro u.p.o.u. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tego aktu prawnego – definicji legalnej pojęcia cudzoziemca, należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) art. 100a u.c. w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia, co pominął Sąd I instancji, nie zawiera przepis art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u.
Wskazane rozumienie pojęcia cudzoziemca, do czego również nawiązują uwagi skarżącego organu, jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą ww. przepisy, znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek bezpośredniego związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną. Wbrew przyjmowanemu przez Sąd I instancji założeniu, wskazany w wyroku kontekst systemowy nie powinien determinować znaczenia normatywnego przepisów art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. Jakkolwiek ich dodanie do ustawy w drodze jej nowelizacji dokonanej 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. miało swoje źródło w masowym napływie obywateli Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, nie oznacza to jednakże, że cel ww. działań legislacyjnych wiązać należy z wolą uregulowania w omawianym aspekcie wyłącznie sytuacji prawnej tychże obywateli Ukrainy.
W kontekście podnoszonych przez skarżącego uwag wymaga podkreślenia, że wskazana regulacja u.p.o.u. ma charakter epizodyczny i jest zorientowana na wprowadzenie szczególnego (czasowego) rozwiązania kształtującego bieg terminów na załatwianie spraw w toku wszystkich postępowań administracyjnych (dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych), których sprawność regulowana kodeksowymi zasadami ogólnymi oraz wymaganiami przewidzianymi w przepisach u.c., jak uznał ustawodawca, nie może zostać zachowana z uwagi na nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań. Przepisy te stanowią, jak należy przyjąć, dopuszczalne ograniczenie uprawnień cudzoziemców, których status prawny art. 37 ust. 2 Konstytucji różnicuje względem obywateli polskich, zezwalając na poddanie przysługujących im konstytucyjnych praw ograniczeniom na drodze ustawowej. Ustawodawca nie zwolnił organów administracji od obowiązku przestrzegania zasady szybkości postępowania przewidzianej w art. 12 k.p.a., ale jedynie przez oznaczony czas wyłączył możliwość domagania się przez cudzoziemca stwierdzenia wystąpienia bezczynności lub przewlekłości oraz zastosowania z tego powodu wskazanych w p.p.s.a. środków ich zwalczania.
Skarżący nie ma podstaw do odnoszenia w odpowiedzi na skargę kasacyjną do złożonego przez siebie wniosku wymagań przyjętych w dyrektywie 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE L 2011.343.1), jeżeli z akt kontrolowanej przez Sąd sprawy nie wynika, by celem złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, którego nierozpatrzenie doprowadziło do wniesienia skargi, było wykonywanie pracy. Poddana przez Sąd I instancji wykładni regulacja zawarta w art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., stanowi proporcjonalne ograniczenie uprawnień obywateli państw trzecich spełniających warunki wydania zezwolenia na pobyt, uwzględniając względy, które stały za jej wprowadzeniem, mające związek z zaistnieniem sytuacji nietypowej o charakterze nadzwyczajnym, do której niewątpliwie należy zaliczyć poważny kryzys migracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć, że przepis art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. – uwzględniając nadzwyczajne okoliczności aktualne na dzień przypisywanej Wojewodzie Śląskiemu w skardze bezczynności będącej następstwem nierozpatrzenia wniosku cudzoziemca z 30 października 2023 r. - w sposób niedopuszczalny utrudniał wykonywanie skarżącemu uprawnień wynikających z prawa UE. Wymieniony przepis, będąc przeszkodą do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, nie prowadzi do zawieszenia rozpatrywania wniosków złożonych przez zainteresowanych obywateli państw trzecich, co umożliwia im uzyskanie wnioskowanego zezwolenia. Wpływ zastosowania art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. na sytuację prawną tej grupy podmiotów jest przy tym ograniczony rozwiązaniem wprowadzonym w art. 108 ust. 1 u.c.
Mając na uwadze datę złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, skutek nierozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem skarżącego, wynikający z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u., nie pozwalał, uwzględniając dodatkowo normę art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.u., sposobu rozpatrywania wniosku skarżącego, prowadzącego do niewydania przez Wojewodę Śląskiego wnioskowanej decyzji, kwalifikować jako formy bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec charakteru błędu, którego dopuścił się Sąd I instancji, dokonując nieprawidłowej wykładni art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., przyjąć trzeba, że względy, do których odwołał się skarżący kasacyjnie organ, uznając zaskarżony wyrok za wydany z naruszeniem art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1-3 i 5 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (m.in. kwestia pandemii, niedobory kadrowe, znaczna liczba wpływających wniosków pobytowych, nowe dodatkowe zadania nałożone na organ) pozbawione są prawnej doniosłości, wobec czego ich pominięcie przez Sąd nie stanowi błędu oddziałującego na wynik sprawy. Podobnie należy ocenić kwestię skutków procesowych wynikających z faktu, że złożony przez skarżącego wniosek miał być obarczony brakami formalnymi.
W kontekście zarzutu przypisującego Sądowi I instancji uchybienie art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 u.c. wynikające z uznania, że skarżący dochował warunków formalnych i skutecznie złożył ponaglenie, wyjaśnić trzeba, że okoliczność, iż ponaglenie zostało wniesione w okresie, w którym termin na załatwienie sprawy (z uwagi na znaczenie normatywne, jakie należy łączyć z dyspozycją art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u.) nie rozpoczął biegu, nie skutkuje niedopuszczalnością skargi na bezczynność (por. wyrok NSA z 5 marca 2025 r., II OSK 2318/24; wyrok NSA z 22 stycznia 2025 r., II OSK 1419/24).
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach 1., 2. oraz 3. i w tym zakresie oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.