Pełny tekst orzeczenia II OSK 1802/24

II OSK 1802/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części, wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2810/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-21
II OZ 492/24 - Postanowienie NSA z 2024-09-24
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 34 ust. 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 1474
art. 11d ust.1 pkt 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2810/23 w sprawie ze skargi M.K. i M.C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 października 2023 r. nr DLI-II.7621.15.2023.KM.5 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 21 marca 2024 r., VII SA/Wa 2810/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę M.K. i M.C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (MRiT lub Minister) z 20 października 2023 r. znak: DLI-II.7621.15.2023.KM.5 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, MRiT powołaną na wstępie decyzją z 20 października 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania M.K. i M.C., na mocy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm. K.p.a.) uchylił w oznaczonej części decyzję Wojewody Małopolskiego (Wojewoda) z 14 lutego 2023 r. Nr 3/2023, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Przebudowa i rozbudowa drogi krajowej nr 28 w W. poprzez budowę ścieżki rowerowej i chodnika dla pieszych na długości ok. 730 m w kilometrażu 14+638-15+370" (decyzja zrid I instancji) i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję.
2.2. W wyroku zrekapitulowano obszernie motywy decyzji organu odwoławczego, który wskazywał m. in., że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2018, poz. 1474; specustawa drogowa), załączono mapę przebiegu inwestycji w skali 1:500, obiektów budowlanych i uzbrojenia terenu, powiązania z innymi drogami publicznymi, projekty podziałów nieruchomości, zmian w infrastrukturze terenu, nieruchomości do przejęcia i ograniczone w korzystaniu. Dołączono projekt budowlany z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Minister stwierdził, że spełniono wymagania z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (uPb), projekt budowlany jest zgodny z postanowieniami Wojewody udzielającymi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w przepisach w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie była więc wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i pozwolenie wodnoprawne. Wniosek o wydanie decyzji zrid zawiera wszystkie elementy z art. 11b i art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. W toku postępowania informowano strony o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z dokumentacją, strony odwołujące wnosiły zastrzeżenia, do których ustosunkował się inwestor.
Minister zaznaczył jednak, że decyzja wymaga korekty m. in. co do numeracji jednej działki uwzględnionej jako zajętej pod inwestycję, błąd tego rodzaju powielono w projekcie budowlanym, inwestor skorygował dokumenty. Dalej organ naczelny podkreślił, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy, to inwestor decyduje o przebiegu inwestycji i wielkości potrzebnego terenu do zajęcia, zaś organy mogą działać tylko w granicach wniosku.
2.3. Następnie w wyroku wskazano, że MRiT podkreślił, że decyzja zrid nie jest uznaniową. Po spełnieniu wymagań ustawowych organ ma obowiązek wydać zezwolenie. Minister nie zgodził się z zarzutem bezpodstawnego zastosowania do działek skarżących trybu specustawy drogowej, w orzecznictwie bowiem przesądzono, że rozbudowa i przebudowa o drogę rowerową w granicach pasa drogi publicznej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 cyt. ustawy. W tej sprawie ścieżka i chodnik stanowią przebudowę/rozbudowę drogi krajowej. Zaznaczył Minister, że brak zgody na zajęcie części działek odwołujących, nie stanowi o wadliwości decyzji, gdyż przepisy takiej zgody nie przewidują. Nie zobowiązują też inwestora do przedstawienia wariantów lokalizacji. Projekt budowlany nie zawiera rozwiązań wskazujących na nadmierną, czy nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności, a inwestor potwierdził, że nie ma możliwości wykonania inwestycji zgodnie z przepisami bez zajęcia działek sąsiednich. Zarzuty odnoszące się do kwestii odszkodowawczych również nie świadczą o wadliwości decyzji, gdyż nie rozstrzyga ona o odszkodowaniu za przejęte nieruchomości. Nadto, wnosząc o nadanie rygoru wykonalności inwestor przedstawił stosowną argumentację. Minister podkreślił, że w orzecznictwie uznaje się, że poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu, terminy realizacji przedsięwzięcia i efektywne gospodarowanie środkami publicznymi uzasadniały jego nadanie. Stwierdził końcowo, że wniosek, postępowanie i decyzja zrid I instancji - poza częścią uchyloną - nie naruszają prawa.
3.1. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 2810/23 kolejno wskazano, że skargę na decyzję Ministra złożyli M.K. i M.C. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
3.2. Skarżący stwierdzili, że do ich nieruchomości nie ma zastosowania specustawa drogowa, wywłaszczenie pod ścieżkę rowerową może nastąpić, jeżeli jej budowa jest częścią przebudowy jezdni. Według skarżących nadanie specustawie drogowej nadzwyczajnego charakteru powoduje mylne przekonanie, że reguluje ona inwestycje drogowe wyłącznie o specjalnym, ważnym dla kraju charakterze i skomplikowanym przebiegu. Specustawa drogowa reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie wszelkich dróg publicznych. Stanowi zarazem samoistną podstawę takiej budowy, przebudowy i rozbudowy, ale o konieczności jej realizacji decyduje wyłącznie zarządca drogi danej kategorii. Następnie wskazali, że specustawa drogowa wprowadza instytucję wywłaszczenia, a więc sięga do art. 21 Konstytucji RP. Wnioskodawca powinien zatem poinformować pisemnie właściciela o zamierzeniach wobec jego nieruchomości i złożyć ofertę. Bez takich dokumentów nie ma prawa wydać decyzji na mocy specustawy drogowej. Skarżący przytoczyli stanowisko Ministra, że celem inwestycji jest poprawa komfortu i bezpieczeństwa pieszych oraz rowerzystów i połączenie ścieżek rowerowych w ramach zintegrowanego transportu miejskiego, wzrost bezpieczeństwa pojazdów dzięki wyeliminowaniu zagrożenia w postaci pieszych i rowerzystów na jezdni, a tym samym zmniejszenia ryzyka powstawania wypadków i kolizji. Obecnie ruch rowerowy odbywa się po drodze krajowej co jest niebezpieczne. Według skarżących, inwestycja nie sprawi, że rowerzyści będą korzystać ze ścieżki rowerowej. Nakaz ten wprowadza droga rowerowa, która w W. istnieje wzdłuż ul. [...].
3.3. W odpowiedzi na skargę organ naczelny wniósł o jej oddalenie.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że słusznie wskazał Minister, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że tylko inwestor może dokonać wyboru optymalnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych przedsięwzięcia drogowego, w tym spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż drogi publicznej. Organ natomiast ocenia inwestycję wyłącznie w ramach wniosku inwestora, w świetle przede wszystkim przepisów specustawy oraz rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. W konsekwencji skarżący nie mogli także kwestionować racjonalności zaproponowanych przez inwestora rozwiązań.
4.3. Zdaniem tegoż sądu rację miał organ II instancji również co do tego, że kwestie odszkodowawcze nie mogły być przedmiotem oceny w tej sprawie, która - jak już wyjaśniono na wstępie - toczyła się wyłącznie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację opisanej inwestycji drogowej. Sąd wojewódzki odnosząc się natomiast do kwestii bezpodstawnego – zdaniem skarżących – nadania decyzji zrid rygoru natychmiastowej wykonalności wyjaśnił, że w świetle art. 17 ust. 1 specustawy drogowej nadanie takiego rygoru jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi uzasadni wniosek interesem społecznym lub gospodarczym. Ustawodawca nie ustanowił w tej regulacji żadnych kryteriów dokonania takiej oceny, co wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy, a ocena pozostawiona została organowi rozpoznającemu sprawę. Wystarczyło zatem wskazanie, że celem inwestycji jest poprawa komfortu i bezpieczeństwa pieszych oraz rowerzystów i połączenie ścieżek rowerowych w ramach zintegrowanego transportu miejskiego, wzrost bezpieczeństwa pojazdów dzięki wyeliminowaniu zagrożenia w postaci pieszych i rowerzystów na jezdni, a więc zmniejszenia ryzyka wypadków i kolizji.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.K. (skarga kasacyjna M.C. została odrzucona postanowieniem WSA w Warszawie z 27 czerwca 2024 r.) – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
5.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2023, poz. 1634; Ppsa) przedmiotowemu wyrokowi zarzuca się naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1) art. 11b ust. 1 specustawy drogowej poprzez błędną jego wykładnie, a w konsekwencji uznanie, że Burmistrz Wadowic jest właściwym zarządcą drogi i uprawnionym do działania na mocy porozumienia z 14 marca 2022 r., podczas gdy z treści przedmiotowego porozumienia nie wynika, aby ograniczony zarząd dotyczył również złożenia wniosku, a więc wydana decyzja zrid jest błędna, bowiem postępowanie zostało zainicjowane przez niewłaściwy podmiot nie będący formalnie zarządcą w tym zakresie;
2) art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne uznanie, że przepisy cyt. ustawy mogą być stosowane w realiach przedmiotowej inwestycji, podczas gdy inwestycja winna być prowadzona w oparciu o przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Ugn), a więc ustawy mniej dolegliwej dla obywateli.
5.3. W skardze kasacyjnej sformułowano również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w skardze kasacyjnej przywołano nieaktualny publikator, powinno być Dz. U. 2022, poz. 2492 ze zm., Pusa – uwaga Sądu) w zw. z art. 7 i art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i zaniechanie przez WSA w Warszawie pełnej i wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi pomimo, że "w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji, która skutkowałaby ustaleniem czy w realiach przedmiotowej sprawy zarządcą drogi jest Burmistrz W. oraz ustaleniem czy przedmiotowa inwestycja może być realizowana w ramach specustawy".
5.4. Skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie.
5.5. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, MRiT nie przeprowadził prawdziwej i rzetelnej weryfikacji materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a w szczególności porozumienia z 14 marca 2022 r., a sąd te ustalenia przyjął całkowicie bezkrytycznie, co oznacza, że zaskarżony wyrok jest wadliwym pod względem prawnym, ponieważ został wydany na podstawie błędnie ocenionego materiału dowodowego. Porozumienie z 14 marca 2022 r. pomiędzy GDDKiA i Burmistrzem Wadowic nie pozwala na złożenie wniosku na podstawie specustawy drogowej, bowiem Burmistrz Wadowic nie jest właściwym zarządcą (drogi krajowej – uzup. Sądu). Abstrahując od powyższego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, najważniejszą kwestią w przedmiotowej sprawie jest jednak fakt, że do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania specustawa drogowa, lecz w zakresie wywłaszczenia skarżących odpowiednie zastosowanie winna mieć Ugn. W realiach przedmiotowej inwestycji doszło jedynie do poszerzenia istniejącego już w terenie pasa chodnika i zmiana jego kwalifikacji na ścieżkę rowerową. W rzeczywistości nie doszło do żadnej ingerencji bezpośrednio w drogę krajową nr 28 na wskazanym odcinku, a inwestycja dotyczyły tylko i wyłącznie ciągu pieszo-rowerowego.
5.6. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wnosił i wywodził, jak we wniesionym środku odwoławczym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).
6.2. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 1 § 2 Pusa w zw. z art. 7, 77 i art. 80 K.p.a. ma znaczenie drugoplanowe, skoro w jego treści odniesiono się w istocie do problemu naruszenia przepisu prawa materialnego, związanego z podważaniem prawidłowości złożenia wniosku o wydanie decyzji zrid przez Burmistrza Wadowic.
6.3. Wniosek o wydanie decyzji zrid został złożony przez Burmistrza Wadowic. Z przepisu art. 11b ust.1 specustawy drogowej wynika, że wniosek o wydanie tego typu decyzji ma pochodzić od "właściwego zarządcy drogi", przy czym niesporne jest, że przedmiotowa inwestycja ma polegać na "przebudowie i rozbudowie drogi krajowej nr 28 w W.". W dacie złożenia źródłowego wniosku (27 maja 2022 r.) kompetencje zarządców dróg publicznych określały przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2021, poz. 1376; Udp). Z treści art. 19 ust. 1 Udp wynika, że "Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi", zaś art. 19 ust. 2 Udp określa, że "Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przyjąć zatem należy, że zarządcą drogi krajowej nr 28 był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), zaś Burmistrz Wadowic jest zarządcą dróg gminnych. Skarżący kasacyjnie uwypukla, że Burmistrzowi Wadowic na podstawie porozumienia z GDDKiA z 14 marca 2022 r. został przekazany, ale w ograniczonym zakresie, zarząd drogą krajową w W., co w jego przekonaniu nie uprawniało do przyjęcia, że wniosek o wydanie decyzji zrid został złożony przez właściwego zarządcę drogi publicznej. Stanowiska tego nie podziela Sąd w tym składzie.
6.4. Z treści art. 19 ust. 4 Udp wynika, że zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane "między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe", nadto "zarządcy dróg mogą zawierać także porozumienia w sprawie finansowania albo dofinansowania zadań z zakresu zarządzania drogami z budżetów jednostek samorządu terytorialnego". Z treści cyt. przepisu wynika zatem dopuszczalność zawierania porozumienia między zarządcami dróg publicznych, których przedmiotem jest "zarządzanie drogami publicznymi". Kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie porozumienie z 14 marca 2022 r., zostało zawarte między organami administracji publicznej, będącymi zarządcami dróg publicznych, na mocy którego Burmistrzowi Wadowic przekazana została funkcja zarządcy drogi krajowej nr 28 w W. w oznaczonym zakresie. Jedną z funkcji zarządcy drogi krajowej jest "pełnienie funkcji inwestora" (art. 20 pkt 3 Udp). Porozumienie z 14 marca 2022 r. zawarte między GDDKiA a Burmistrzem Wadowic zawiera postanowienia w kwestii "finansowania albo dofinansowania zadań z zakresu zarządzania drogami z budżetu jednostki samorządu terytorialnego", niesporne jest również w ocenie Sądu, że zostało ono zawarte właśnie w celu realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. Fakt powierzenia w tym zakresie funkcji zarządcy drogi krajowej nr 28 na oznaczonym odcinku jej przebiegu przez W. został potwierdzony w toku postępowania przez GDDKiA. Wbrew przeto wywodowi skarżącego kasacyjnie, Burmistrz Wadowic składając wniosek o wydanie decyzji zrid był "właściwym zarządcą drogi" w rozumieniu art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, a sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia cyt. przepisu.
6.5. W konsekwencji nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Skarżący kasacyjnie nietrafnie naprowadza, że możliwość zastosowania jej przepisów i prowadzenia przedmiotowej inwestycji w trybie cyt. ustawy byłaby możliwa, gdyby doszło do zmiany pasa jezdni, a w realiach sprawy doszło jedynie do "poszerzenia istniejącego już w terenie pasa chodnika i zmiany jego kwalifikacji na ścieżkę rowerową". Specustawa drogowa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów Udp. Pod pojęciem przebudowy drogi rozumieć zaś należy "wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego" (art. 4 pkt 18) Udp). Taki rodzaj inwestycji objęty został źródłowym wnioskiem o wydanie decyzji zrid. Pod pojęciem drogi rozumie się zaś "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym" (art. 4 pkt 2) Udp). W ramach inwestycji zaprojektowano przebudowę drogi krajowej na oznaczonym odcinku w obszarze istniejącego pasa drogowego, gdzie po przebudowie ma powstać – obok chodnika – także ścieżka rowerowa, a co z kolei ma podnosić m. in. bezpieczeństwo ruchu drogowego. Celowość takiego zamiaru inwestycyjnego pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego, w tym więc aspekcie argumentacja skargi kasacyjnej jest nieskuteczna.
6.6. Wyłuszczono powody prowadzą do wniosku, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 § 2 Pusa, sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej – poza podnoszeniem wadliwego rozumienia pod względem materialnoprawnym – skutków porozumienia zawartego pomiędzy GDDKiA a Burmistrzem Wadowic – nie wskazano jakie to okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy miałyby pozostać nieustalone.
7. Skoro podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, podlegała ona oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.