Pełny tekst orzeczenia II OSK 1797/20

II OSK 1797/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1207/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-12-16
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 49b ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1207/19 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Krakowie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2019 r. nr 477/2019 znak: WOB.7721.62.2019.AJAN w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1207/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwanego dalej: WINB) z dnia 9 sierpnia 2019 r., nr 477/2019. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego (zwanego dalej: PINB) nr 2/2018 z dnia 11 stycznia 2018 r" znak: PINB-l-5160.418.18.40, którą na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazano właścicielowi działki nr [...] w miejscowości W. - K. sp. z o.o. sp. k. - rozbiórkę budynku gospodarczego (o powierzchni 11,5 m² i wysokości 2,2m) zlokalizowanego na działce nr [...] przy granicy z działkami nr [...].
W skardze kasacyjnej K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1. art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2019 r., poz. 1186; zwanej dalej: p.b.) w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065; zwanego dalej: r.w.t.) oraz §17 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy [...] nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości Wola [...], uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr XXXI/99/2005 z dnia 18 listopada 2005 r. (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z 2005 r. nr 741, poz. 5378) poprzez ich nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie spełnia wymagań określonych w ww. przepisach, a w konsekwencji, że nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, podczas gdy ich prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego jest możliwe;
2. art. 49b ust. 1 p.b. poprzez jego nieprawidłową interpretację i niezasadne zastosowanie, przejawiające się w uznaniu, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że wskazane w nim przesłanki nie zostały spełnione;
3. art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; zwanej dalej: k.p.a.) poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w ww. przepisach, podczas gdy prawidłowa ich interpretacja prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasady informowania stron;
4. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niezasadne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie;
5. art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167; zwanej dalej: p.u.s.a.) w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 49b ust. 1 i 2 p.b. oraz art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w sposób prawidłowy, a wydany nakaz rozbiórki budynku gospodarczego jest zasadny, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;
6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o chylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że działka nr [...], jest działką drogową, a zatem w odniesieniu do niej wymogi zawarte w § 12 r.w.t. nie znajdą zastosowania.
Sporny budynek znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie jako 13.MN.3 z przeznaczeniem podstawowym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano m.in. budynki gospodarcze związane z produkcją rolniczą (§17 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu). Kwestionowany budynek mieści się w przeznaczeniu podstawowym terenu. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zezwalają na lokalizację na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej również budynków gospodarczych stanowiących uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Inna interpretacja omawianego paragrafu planu miejscowego prowadziłaby do wniosku, że organy Gminy [...] zezwalają na lokalizację na obszarach oznaczonych jako MN obiektów związanych z produkcją rolną (choć nie dopuszczają prowadzenia na tych terenach tego rodzaju działalności) oraz prowadzeniem usług, nie pozwalają natomiast na lokalizację na tym obszarze obiektów związanych bezpośrednio z podstawowym przeznaczeniem terenu. Taka interpretacja sprawia, że zapisy miejscowego planu stałyby się zupełnie nielogiczne.
Przedmiotowy budynek gospodarczy spełnia wymogi określone w przepisach techniczno - budowlanych, w szczególności w §12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak również jego budowa zgodna jest z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania legalizacyjnego inwestor przedłożył PINB niezbędne dokumenty. Dokonanie legalizacji budynku, wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, było zatem możliwe. Ponadto doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. Sąd I instancji błędnie uznał bowiem, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo ustalono stan faktyczny, że nie doszło również do naruszenia zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady informowania stron. Niezasadnie uznano, że budynek nie spełnia wymagań dotyczących odległości od granicy działki określonych w §12 r.w.t. Organy administracji nie dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Błędnie ustalono charakter działki nr [...] (na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji). Błędne ustalenie stanu faktycznego skutkowało wydaniem decyzji rozbiórkowej w sytuacji, gdy nie doszło do spełnienia przesłanek określonych w art. 49b ust. 1 p.b.
Podniesiono ,że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie odniesiono się do wskazywanych przez skarżącego uchybień proceduralnych, których dopuściły się działające w sprawie organy administracji - w szczególności naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady informowania stron. Nie dokonano w tym zakresie oceny stanu faktycznego sprawy. Zatem nie sposób jest stwierdzić, czy Sąd I instancji w ogóle rozważył kwestię naruszenia przepisów postępowania przez organy administracyjne. Kontrola prawidłowości zaskarżonego wyroku jest zatem utrudniona, a więc należy uznać, że powyższe uchybienie mogło mieć wpływ na wynik postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż legalizacji spornego budynku gospodarczego sprzeciwiają się przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 13.MN.3, dla którego w § 17 planu przewidziano jako przeznaczenie podstawowe funkcję mieszkaniową jednorodzinną obejmującą istniejącą i nową zabudowę, a jako przeznaczenie dopuszczalne możliwość lokalizacji:
1) budynków gospodarczych związanych z działalnością rolniczą;
2) garaży wolnostojących;
3) pojedynczych obiektów i urządzeń usług wbudowanych lub wolnostojących na wydzielonych działkach, przy zachowaniu zasady braku uciążliwości wprowadzonego programu;
4) wyodrębnionych terenów zieleni urządzonej oraz urządzeń sportu i rekreacji;
5) urządzeń i sieci infrastruktury technicznej związanych z zagospodarowaniem terenu;
6) dojść, dojazdów nie wydzielonych i zatok postojowych, oraz parkingów;
7) komponowanej zieleni ogrodów przydomowych;
8) obiektów małej architektury i urządzeń bezpośrednio związanych z urządzeniem ogrodów przydomowych.
Zatem na przedmiotowym terenie istnieje możliwość budowy budynków gospodarczych, ale jedynie takich, które związane są z działalnością rolniczą. Tymczasem w niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że budynek gospodarczy zlokalizowany na działce [...], stanowi uzupełnienie zabudowy jednorodzinnej znajdującej się na tej działce. W konsekwencji przyjąć trzeba, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzeciwiają się możliwości zalegalizowania przedmiotowego budynku gospodarczego. Stanowisko skarżącej kasacyjnie, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zezwalają na lokalizację na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej również budynków gospodarczych stanowiących uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stoi w sprzeczności z jednoznaczną treścią § 17 ust. 3 pkt 1 planu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadne uznał te z zarzutów skargi kasacyjnej, które zmierzały do wykazania, iż Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli decyzji organów nadzoru budowlanego w zakresie przeszkód do pozytywnego dla skarżącej kasacyjnie zakończenia postępowania legalizacyjnego.
Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Z treści przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też mając na uwadze argumentację zawartą w skardze kasacyjnej wyjaśnić trzeba, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Natomiast nieodniesienie się przez Sąd I instancji do podnoszonej w skardze kwestii zapewnienia skarżącej kasacyjnie przez pracownika organu nadzoru budowlanego o możliwości zalegalizowania spornego budynku gospodarczego, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Gdyby nawet Sąd I instancji uznał, że organ dopuścił się naruszenia zasady pogłębiania zaufania, to wynik sprawy nie mógłby być inny, skoro budynek gospodarczy naruszał § 17 ust. 3 pkt 1 planu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej