Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II OSK 1767/23

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II OSK 1767/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 147/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-27
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 176
art. 11f ust. 1 pkt 8
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 29 ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 147/23 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 listopada 2022 r. nr DLI-I.7621.22.2022.JG.5 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie w jakim nie obejmuje budowy lub przebudowy zjazdu z działki nr [...] obręb [...] gmina [...], 2) zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J. M. kwotę 1.724 (jeden tysiąc siedemset dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 147/23 oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 listopada 2022 r., znak: DLI-I.7621.22.2022.JG.5 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda") decyzją nr 12/2022 z dnia 30 czerwca 2022 r., na podstawie art. 11a ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176; dalej "specustawa drogowa") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a.") zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] [...] – [...]"; decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Organ podzielił wyjaśnienia inwestora zawarte w piśmie z dnia 23 maja 2022 r. w zakresie wniosku skarżącego o odtworzenie zjazdu do nieruchomości o nr [...] w ramach planowanej budowy drogi krajowej nr [...]. Podał, że rozwiązania projektowe są zgodne z obowiązującymi w tym zakresie normami prawnymi oraz zostały sporządzone na mapie aktualnej na dzień sporządzenia projektu, co spełnia również wymogi prawne w przedmiotowym zakresie.
Minister Rozwoju i Technologii decyzją znak: DLI-I.7621.22.2022.JG.5 z dnia 16 listopada 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej, utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Minister wskazał, że zarzuty skarżącego sprowadzają się do jego obaw co do wpływu przedmiotowej inwestycji drogowej na możliwość komfortowego korzystania z działki nr [...], z obrębu [...], gmina [...], stanowiącej własność skarżącego, z uwagi na projektowaną lokalizację zatoki autobusowej na całej szerokości działki bez uwzględnienia zjazdu z drogi publicznej do nieruchomości skarżącego.
W tym zakresie organ wyjaśnił, że dostęp do drogi publicznej może mieć charakter bezpośredni lub pośredni. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej i jest możliwy poprzez ustanowienie służebności drogowej, bądź poprzez drogę wewnętrzną. Zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Przyjmuje się, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy kiedy na działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu. Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby zapewnienie określonego charakteru dostępu do drogi publicznej, ewentualnie dostępu do określonej kategorii dróg publicznych, bądź projektowanie dostępu zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej.
Minister wskazał także, że zjazdem istniejącym jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693; dalej "u.d.p."), a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przez użyte w ww. ustawie określenie "zjazd istniejący" należy rozumieć bowiem stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie. Przebudowa istniejącego, legalnego zjazdu z drogi publicznej w ramach przebudowy drogi jest czynnością materialno-techniczną. Ani z art. 29 ust. 2 ani z innych przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika upoważnienie do wydania jakiejkolwiek decyzji w sprawie "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu, czy też nakazania inwestorowi "budowy" takiego zjazdu. W przypadku zatem, gdy przed rozpoczęciem inwestycji drogowej istniał zjazd na nieruchomość (w sensie prawnym) – to inwestor jest zobowiązany zapewnić zjazd do takiej nieruchomości. Jeśli zaś zjazdu w sensie prawnym nie było – to inicjatywa należy do właściciela nieruchomości.
Minister stwierdził jednocześnie, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...], obręb [...], której właścicielem jest skarżący, nie posiadała legalnego zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Wynika to z wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia 13 października 2022 r. Z przeprowadzonej analizy stanu istniejącego w terenie zarówno przez inwestora, jak i wykonawcę dokumentacji projektowej jasno wynika, że w stanie istniejącym zjazd na działkę skarżącego w rzeczywistości nie istnieje w terenie. Dowodem na to jest zgromadzona dokumentacja fotograficzna. Ponadto, zjazd z drogi krajowej na działkę o nr [...], obręb [...], gmina [...], nie figuruje w zbiorze Banku Danych Drogowych. Dodatkowo na całej długości działki ewidencyjnej o nr [...], obręb [...], w stanie istniejącym na drodze krajowej występuje oznakowanie poziome w postaci linii ciągłej P-7c. Tym samym Minister uznał, że na inwestorze nie ciążył obowiązek wynikający z art. 29 ust. 2 u.d.p., polegający na budowie zjazdu do działki nr [...]. Jednocześnie Minister zwrócił uwagę, że do działki nr [...] (po podziale [...]) istnieje dostęp do drogi gruntowej (wewnętrznej) od strony północnej zlokalizowanej na działce drogowej nr [...], która krzyżuje się bezpośrednio z drogą krajową [...]. Biorąc zaś pod uwagę argumenty skarżącego, że korzystanie przez niego z drogi wewnętrznej zlokalizowanej na ww. działce drogowej nr [...] będzie możliwe dopiero po likwidacji zalesienia po północnej stronie działki nr [...], co z kolei wiązałoby się z możliwością utraty przez skarżącego dofinansowania otrzymanego z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, Minister wyjaśnił, że tego typu zagadnienia nie stanowią przedmiotu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Przedmiotem orzekania organów w takiej sprawie nie jest bowiem prognozowanie wielkości ewentualnych strat w majątku strony, jako czynnika decydującego o wyborze przez inwestora konkretnych rozwiązań lokalizacyjnych i projektowych.
Skargę na powyższą decyzję wniósł J. M., podnosząc szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego dotyczących przede wszystkim braku nałożenia na wnioskodawcę obowiązku budowy lub przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (po podziale [...]) położonej w miejscowości [...], wskazując, że zjazd taki istniał już od lat 20-tych ubiegłego wieku, a ponadto działka ta w wyniku podziału i lokalizacji zatoki autobusowej na całej szerokości działki nr [...] utraci dostęp do drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wskazał, że podniesione zarzuty nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazał, że sporna inwestycja przewidziana została m.in. na działce ewidencyjnej nr [...], wydzielonej z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], gmina [...] – stanowiącej własność skarżącego. Wskazana działka znalazła się w liniach rozgraniczających pas drogowy projektowej inwestycji, z przeznaczeniem pod inwestycję, i przejęcie (z mocy prawa) przez Skarb Państwa. Stąd też skarżący – jako właściciel ww. nieruchomości, mając tym samym przymiot strony w niniejszej sprawie, może skutecznie żądać weryfikacji ww. decyzji Ministra (wydanej - co równie istotne dla jego interesu prawnego w sprawie - z jego odwołania), jak i decyzji ją poprzedzającej (tu: w zakresie wyłącznie własnego interesu prawnego z uwagi na liniowy charakter inwestycji nią objętej).
Sąd uznał, że kwestionowana decyzja Ministra nie narusza prawa. Przede wszystkim Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie doszło do uchybień procesowych na tyle doniosłych, że winny one skutkować uchyleniem tej decyzji. Sąd wyjaśnił przy tym, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla tę decyzję, jeżeli stwierdzi tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju wady w tym przypadku, zdaniem Sądu, nie wystąpiły. Nie wystąpiły, zdaniem Sądu, także powody do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 p.p.s.a. z innych przyczyn, w tym – z uwagi na naruszenie norm prawa materialnego.
Przechodząc do istoty sporu Sąd zaznaczył, że skarżący kwestionuje rozwiązania projektowe przewidziane na działce nr [...] (gmina [...], obręb [...]), powstałej z podziału działki nr [...] – stanowiącej jego własność. Konsekwentnie podnosi w sprawie, że w projekcie rozbudowy drogi nie uwzględniono istniejącego zjazdu na jego nieruchomość, a przewidziano zatokę autobusową i pozbawiono go tym samym dostępu do drogi publicznej. Wskazuje, że w projekcie nie uwzględniono wspólnego zjazdu na działki nr [...] i [...] w miejscowości [...]. Powołuje się na zjazd do ww. nieruchomości istniejący w tym miejscu od lat 20-tych poprzedniego wieku. Wskazuje także, że dojazd od strony północnej jego nieruchomości nie jest możliwy z uwagi na to, że znaczna część jego działki od strony północnej stanowi las, a wycinka lasu wiąże się dla niego z utratą dofinansowania z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Powyższe skarżący zaprezentował w piśmie z 15 kwietnia 2022 r., powtórzył też we wniesionym odwołaniu (i skardze), a - zdaniem Sądu – wszystkie te ww. kwestie, ważne dla skarżącego, zostały w sprawie rozważone, nadto – prawidłowo ocenione, z poszanowaniem przy tym zasad rządzących w postępowaniu prowadzonym w oparciu o specustawę drogową. W konsekwencji Sąd nie stwierdził, aby organy orzekające nie przeprowadziły koniecznego wobec zarzutów skarżącego i możliwego (z uwagi na przedmiot sprawy) postępowania wyjaśniającego, dalej – aby pozostawiły ważne w ww. zakresie okoliczności niewyjaśnione, w końcu – aby orzekły sprzecznie z prawem, wadliwie weryfikując przedstawiony przez inwestora projekt budowlany.
Rozwijając tę ocenę Sąd zauważył, że zgodnie z przepisami specustawy drogowej właściwy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, jako organ architektoniczno-budowlany w procesie budowy drogi publicznej jest uprawniony wyłącznie do orzekania w przedmiocie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przepisy ustawy nie upoważniają go do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, ani też do zmiany przebiegu inwestycji. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Zatem stosując przepisy specustawy drogowej, organ wydający pozwolenie na budowę nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Tylko stwierdzenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w takiej wersji, tj. wnioskowanej przez zarządcę drogi. Tak też przyjął NSA m.in. w wyroku z dnia 3 września 2014 r. o sygn. akt II OSK 170/14 stwierdzając, że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Organ rozpoznający wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dokonuje więc jedynie jego sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi, tzn. jest kompletny, czy inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Natomiast już wybór najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji należy do inwestora (por. wyrok NSA z 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 193/21 i wyroki tam powołane). Organ wydający decyzję dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie jest także kompetentny do oceny przesłanek ekonomicznych oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora.
Powyższe, zdaniem Sądu, prawidłowo zostało zaakcentowane przez organy obu instancji. W efekcie, organy te dokonały oceny w takim zakresie, w jakim były do tego uprawnione i obowiązane. Przede wszystkim dokonały sprawdzenia kompletności przedłożonej przez inwestora wraz z wnioskiem dokumentacji, z zastosowaniem art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, stwierdzając m.in. załączenie do tego wniosku kompletnego projektu budowlanego, wymaganych opinii i map zawierających projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami (str. 28 – 30 uzasadnienia decyzji Wojewody). Po ich zweryfikowaniu (także w kontekście zarzutów skarżącego), zobligowane zaś były uwzględnić żądanie inwestora i udzielić zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Decyzja zezwalająca na inwestycję drogową w oparciu o specustawę drogową nie jest bowiem decyzją opartą na uznaniu administracyjnym; wręcz przeciwnie – jest to decyzja związana; spełnienie przez inwestora wymogów wynikających z ww. ustawy zobowiązuje bowiem organ do wydania decyzji zgodnej z jego wnioskiem (v. art. 11i ust. 1 specustawy drogowej i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).
Nie znajdując podstaw do zakwestionowania postępowania przeprowadzonego przez organy administracji Sąd stwierdził, że organy obu instancji orzekając w sprawie koncentrowały się na kwestiach podlegających ich weryfikacji, tj. prowadziły ustalenia w zakresie wyznaczonym przepisami specustawy drogowej, a na podstawie zawartego w niej odesłania – także przepisami Prawa budowlanego. Sprawdziły wniosek pod względem jego kompletności, obejmując swoją oceną także projekt budowlany (v. art. 11b i art. 11d specustawy drogowej); dokonały bowiem oceny tego ostatniego w zakresie wyznaczonym treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym w zakresie jego zgodności z decyzją Wójta Gminy [...] znak: GR.6220.5.2019 z 2 października 2020 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji. W efekcie, w ocenie Sądu, prawidłowo przyjęły, że materiał zgromadzony pozwala na wydanie wnioskowanego przez inwestora rozstrzygnięcia; planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa, wniosek inwestora zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, a projekt budowlany jest zgodny z Prawem budowlanym. W zakresie kwestii ważnych m.in. dla skarżącego, a dotyczących projektowanych rozwiązań na nieruchomości skarżącego dotyczących zatoki autobusowej i braku zjazdu z drogi krajowej, prawidłowo zaś przyjęły, że ich ocena wymaga uprzedniego uzyskania stanowiska inwestora (odpowiadającego za treść wniosku i projektu budowlanego, a więc i kształt inwestycji).
Z tej też przyczyny Wojewoda pismem z 27 kwietnia 2022 r. zwrócił się do pełnomocnika inwestora o wypowiedzenie się co do podniesionych przez skarżącego w piśmie z 15 kwietnia 2022 r. wniosków i uwag. Pełnomocnik inwestora odniósł się do tych zarzutów w piśmie z 23 maja 2022 r., wskazując, że zgodnie z wykonaną analizą nieruchomość skarżącego ma dostęp do drogi gruntowej od strony północnej oraz, że zgodnie z przeprowadzoną inwentaryzacją w terenie zjazd z drogi krajowej nr [...] na nieruchomość oznaczoną nr [...] nie występuje fizycznie w terenie – nie istnieje; a także, że zgodnie z prowadzonym przez GDDKiA Bankiem Danych Drogowych do działki nr [...] obręb [...] nie istnieje zjazd z drogi krajowej dodając, że usankcjonowane zjazdy z dróg krajowych figurują w ewidencji zjazdów (Banku Danych Drogowych). Wskazane postępowanie Wojewody w kwestiach istotnych dla skarżącego świadczy - zdaniem Sądu - o poszanowaniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności tych wynikających z art. 7, art. 8 czy art. 10 k.p.a. Uchybienia wskazanym przepisom k.p.a. (o charakterze istotnym) nie miały też miejsca przed Ministrem, który przestrzegając praw strony oraz stojąc na straży praworządności i dokładnego wyjaśnienia wątpliwości, pismem z 27 września 2022 r. wezwał inwestora do szczegółowego wypowiedzenia się w sprawie podniesionych przez skarżącego zarzutów w przedmiocie lokalizacji inwestycji, w tym do wypowiedzenia się czy istnieje możliwość zmiany rozwiązań projektowych inwestycji zgodnie z żądaniem skarżącego, a jeśli nie to do szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanych przez skarżącego żądań. Inwestor ustosunkowując się do tych zarzutów w piśmie z 13 października 2022 r. wskazał (ponownie w postępowaniu) na to, że z przeprowadzonej analizy stanu istniejącego w terenie wynika, że w stanie istniejącym zjazd na nieruchomość skarżącego w rzeczywistości nie istnieje w terenie. Dowodem na to jest zgromadzona dokumentacja fotograficzna. Podał też, że podobna argumentacja była przywoływana przez skarżącego w korespondencji prowadzonej z inwestorem w latach 2020-2021 - na etapie prac projektowych dla przedmiotowego zadania, a skarżący uzyskał wówczas wyjaśnienia w piśmie z 29 stycznia 2021 r. Inwestor wskazał w końcu też na to, że legalne zjazdy z dróg krajowych figurują w ewidencji zjazdów, a zjazd z drogi krajowej na działkę nr [...] nie figuruje w tym zbiorze. GDDKiA poinformował nadto, że pod względem technicznym istnieje możliwość zaprojektowania i wykonania zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Niemniej jednak z uwagi na art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p., jak również fakt, że przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej od strony północnej poprzez drogę gruntową, która krzyżuje się bezpośrednio z projektowaną drogą krajową nr [...] zaprojektowanie i wykonanie zjazdu na działkę skarżącego przez zarządcę drogi jest niemożliwe. Ponadto inwestor wskazał, że na całej szerokości działki ewidencyjnej została zaprojektowana zatoka autobusowa, wykonanie zaś zjazdu przez zatoką autobusową przyczyniło by się do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz użytkowników drogi. Jednocześnie GDDKiA wyjaśnił, że dla działki ewidencyjnej nr [...] nie została wydana żadna decyzja administracyjna zezwalająca na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...].
W tych warunkach, zdaniem Sądu, Minister wydał prawidłowe rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody, nie podzielając w ten sposób zarzutów skarżącego. Orzekając we wskazany sposób wziął pod uwagę, że działka skarżącego nr [...], obręb [...]/gmina [...], objęta jest inwestycją drogową – rozbudowa drogi krajowej nr [...] [...] – [...]. W liniach rozgraniczających pasa drogowego projektowanej drogi znalazła się część ww. działki, po podziale o nr [...]. Na nieruchomość pozostałą po podziale ([...]) nie przewidziano w ramach inwestycji "odbudowy" zjazdu (bezpośrednio) z rozbudowywanej drogi krajowej. Poza tym na całej szerokości tej nieruchomości zaprojektowano w ramach inwestycji zatokę autobusową. Zgodnie z przeprowadzoną przez inwestora inwentaryzacją w terenie zjazd z drogi krajowej nr [...] na nieruchomość oznaczoną nr [...] nie występuje fizycznie w terenie – nie istnieje. Również prowadzony przez GDDKiA Bank Danych Drogowych nie wskazuje na istnienie zjazdu do ww. działki. Prawidłowo w efekcie stwierdził, że wskazane okoliczności uprawniają do zaakceptowania stanowiska inwestora o braku podstaw do objęcia inwestycją odtworzenia zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki skarżącego nr [...]. Nieruchomość skarżącego przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie nie posiadała bowiem legalnego zjazdu z rozbudowywanej drogi. Minister miał przy tym na względzie, że powyższe rozwiązanie nie oznacza, że działka skarżącego zostanie pozbawiona na skutek realizacji inwestycji jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej, gdyż istnieje dostęp do drogi gruntowej od strony północnej zlokalizowanej na działce drogowej nr [...], która krzyżuje się bezpośrednio z drogą krajową nr [...].
Uznając ocenę dokonaną w zaskarżonej decyzji za prawidłową Sąd zauważył, że kierował się (tak, jak i organy orzekające w sprawie) przepisami art. 29 u.d.p., które wpływają na ukształtowanie zakresu inwestycji drogowej, w tym tej realizowanej w ramach specustawy. Zasadą wyrażoną w art. 29 ust. 1 u.d.p. jest, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W art. 29 ust. 2 u.d.p. odstąpiono od tej zasady ustalając, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Powyższy przepis kształtuje wymagania w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, wyrażających się m.in. w ochronie przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Zabezpieczeniu tych interesów wynikających z przepisów prawa służy przepis art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej, który przewiduje obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów, przy czym rozstrzygnięcia w tym zakresie wydawane są "w razie potrzeby". Ustawodawca zakłada więc, że nie każda sytuacja będzie wymagała wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia, a zatem nie zawsze konieczne będzie wybudowanie zjazdu z projektowanej inwestycji do graniczących z nią nieruchomości. Nie można zatem z powołanego przepisu wywodzić roszczenia o taką inwestycję bez spełnienia dalszych przesłanek. Skoro tak, to zastosowanie przywołanej normy będzie ograniczać się tylko do sytuacji szczególnych. Celem tej regulacji jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Ma to znaczenie, ale tylko w sytuacji, kiedy wskutek częściowego przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczące obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Tak byłoby, gdyby np. dotychczas istniejący zjazd znalazł się w strefie skrzyżowania w takim miejscu, że jego utrzymanie i korzystanie z niego po zakończeniu inwestycji drogowej byłoby niedopuszczalnym prawnie i faktycznie (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 435/17). Powołana regulacja specustawy drogowej koresponduje więc z treścią art. 29 ust. 2 u.d.p. i nakłada obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp poprzez zjazdy miały. Nie można zatem przyjmować, że w przypadku inwestycji z zakresu dróg publicznych konieczne jest wybudowanie zjazdów na każdą sąsiednią nieruchomość, w tym - bez względu na to, czy taki zjazd poprzednio istniał. Przy czym, zjazdem istniejącym jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie. Przez użyte w art. 29 ust. 2 u.d.p. określenie "zjazd istniejący" należy bowiem rozumieć stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie. W konsekwencji inwestor ma obowiązek rozważyć czy w wyniku projektowanej inwestycji nie dojdzie do pozbawienia nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Gdyby miało tak się stać, to niedopuszczalne byłoby zaakceptowanie takich rozwiązań projektowych przez organy administracji publicznej. Taka jednak sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, wobec czego Sąd nie stwierdził naruszenia art. 29 ust. 2 u.d.p. oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej. Dostrzega przy tym, że w treści zaskarżonej decyzji zawarte zostało wyjaśnienie, w jaki sposób możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej należącej do skarżącego działki, nie posiadającej obecnie bezpośredniego zjazdu na przeznaczoną do rozbudowy drogę krajową.
Podsumowując, Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia stanowiska skarżącego i uznania tym samym zaskarżonej decyzji za wadliwą wobec zajęcia pod drogę publiczną części działki skarżącego w celu wybudowania zatoki autobusowej i wobec braku w tym miejscu zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę skarżącego. Dokonując takiej oceny Sąd akcentuje przy tym, że organy orzekające w sprawie nie mogły dokonać żadnych zmian w zakresie lokalizacji, przebiegu i parametrów technicznych inwestycji, ani oceniać niezbędności czy celowości rozwiązań w kształcie przestawionym przez inwestora, skoro proponowane rozwiązanie projektowe nie naruszało prawa - skarżący nie wykazał, że jest inaczej, a Sąd z urzędu także tego nie stwierdził (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1242/21).
To wszystko powoduje, że - w ocenie Sądu - nie można zarzucić Ministrowi istotnego naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 57 § 1, § 4, § 5 pkt 2, art. 75 § 1, art. 78, art. 77, art. 81, art. 86, art. 104 § 1, art. 106, art. 107 i art. 138 § 1 k.p.a. Przy czym zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. zgodnie z orzecznictwem oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem zaskarżonej decyzji przedstawienia ponownie zaprezentowanego już wcześniej w postępowaniu stanowiska (v. pismo skarżącego z 10 listopada 2022 r.), wprawdzie stanowi naruszenie ww. przepisu, ale nie w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi (bo bez wpływu na końcowy jej wynik). Nie można też przyjąć, aby organ ten naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., oceniając ponownie sprawę w zakresie rozstrzygniętym przez organ pierwszej instancji, i prowadząc postępowanie uzupełniające w związku z potrzebą wyjaśnienia zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżącego. Z przyczyn wskazanych przez Ministra, które Sąd w całości uznał za prawidłowe, nie ma też powodów do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez nadanie decyzji Wojewody rygoru natychmiastowej wykonalności. Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 i 8 lit. h specustawy drogowej, jak i art. 29 ust. 2 u.d.p, z przyczyn powyżej już przedstawionych. Sąd nie stwierdził poza tym, aby projekt budowlany został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami, czy nie zawierał wymaganych (wobec zakresu inwestycji) uzgodnień (tom III projektu), co oznacza, że zarzuty naruszenia art. 11a ust. 1 i art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej oraz art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego są również bezpodstawne (inwestycja nie dotyczy obiektu wymienionego w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2021 r. w sprawie uzgadniania projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego, projektu technicznego oraz projektu urządzenia przeciwpożarowego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, Dz. U. z 2021 r. poz. 1722, tj. nie wprowadza zmian pod względem ochrony przeciwpożarowej obejmując tylko korektę przebiegu sieci wodociągowej bez zmiany lokalizacji istniejących hydrantów przeciwpożarowych, v. wyjaśnienia inwestora w piśmie z 13 października 2022 r. i str. 19 w tomie: projekt zagospodarowania terenu – "istniejące hydranty pożarowe do przełożenia na podziemne"); tak samo jak zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego i 93 ust. 3 u.g.n.
W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. M., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mają wpływ na wynik sprawy poprzez:
- naruszenie zasady prawdy obiektywnej i brak przeprowadzenia postępowania dowodowego z urzędu i oparcie decyzji wyłącznie na pisemnych wyjaśnieniach wnioskodawcy, a w konsekwencji niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz oparcie rozstrzygnięcia o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny;
- brak wszechstronnego rozpoznania sprawy poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z wizji w terenie, dokumentów i fotografii oraz z zeznań zawnioskowanych w pismach z dnia 15 kwietnia 2022 r. i z dnia 10 listopada 2022 r. przez skarżącego świadków (mających wiedzę o tym, że zjazd do nieruchomości skarżącego nr [...] w miejscowości [...] jest zjazdem istniejącym i został wybudowany w okresie uprzednio obowiązujących przepisów prawa budowlanego);
- uznanie za udowodnioną przyjętą "z góry" tezę o braku zjazdu do nieruchomości skarżącego nr [...] w miejscowości [...], mimo że zjazd ten jest zjazdem istniejącym i został wybudowany pod reżimem uprzednio obowiązujących przepisów prawa budowlanego - w sytuacji odmowy przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego, mających kluczowe znaczenie dla prawidłowego i obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy - a w konsekwencji - niewywiązanie się organów obu instancji z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnymi ustaleniami przyjętymi za podstawę rozstrzygnięcia sprawy i dokonaniem oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny, a zarazem nierzetelny, z przekroczeniem granic swobodnej oceny, wskutek naruszenia zasady równej mocy dowodowej środków dowodowych,
- poprzez oparcie w sposób niedopuszczalny rozstrzygnięcia na formalnej teorii dowodów (czego wyrazem było przyjęcie, że jedynie zjazd, który został objęty decyzją administracyjną lub wpisany do Banku Danych Drogowych jest zjazdem istniejącym) i całkowite zignorowanie równorzędnych dowodów innego rodzaju, wnioskowanych przez skarżącego, co daje podstawę do uznania, że postępowanie w tej sprawie prowadzone było w sposób niebudzący zaufania, stanowiąc niewątpliwie naruszenie również pozostałych przywołanych w niniejszej skardze przepisów w sposób mający istotny wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy;
- brak przeprowadzenia dowodu w zakresie tego czy działka skarżącego po dokonaniu podziału będzie posiadać dostęp do drogi publicznej;
- brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie tego czy projekt wymagał uzgodnień z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych;
- całkowite pominięcie, że przedmiotowy zjazd jest od dziesięcioleci niezbędny właścicielom nieruchomości do dojazdu do zabudowań znajdujących się w przeszłości na nieruchomości oraz do dojazdu maszyn rolniczych do pola i do lasu, a bez niego wykonywanie prac polowych i prowadzenie prawidłowej gospodarki leśnej jest de facto niemożliwe;
- nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a i art. 78 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mają wpływ na wynik sprawy polegającym na:
- braku uwzględnienia wniosków strony co do uzupełnienia materiału dowodowego o dowody mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności braku uwzględnienia wniosków dowodowych, zgłoszonych m.in. w piśmie skarżącego z dnia 15 kwietnia 2022 r., a także w piśmie skarżącego z dnia 10 listopada 2022 r., a także w pismach składanych do wnioskodawcy, pomimo że przedmiotem zgłoszonych dowodów były okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy (gdyż ustalenie okoliczności, czy przedmiotowy zjazd jest zjazdem "istniejącym" i czy działka skarżącego w przypadku wykonania decyzji utraci dostęp do drogi publicznej, w tym jaki jest charakter i status działki przylegającej do nieruchomości skarżącego i czy działka ma dostęp do drogi publicznej od strony północnej) ma istotne znaczenie dla sprawy, co potwierdza również treść uzasadnienia decyzji tak I jak i II instancji);
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie skargi podczas gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mają wpływ na wynik sprawy polegającym na:
- naruszeniu zasady zaufania, zgodnie z którą w toku postępowania administracyjnego organy mają prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, podczas kiedy w niniejszej sprawie organy tego nie uczyniły, a w szczególności zaakceptowały, że:
- nie wszystkie zjazdy wpisane do "Banku Danych Drogowych" powstały w wyniku wydania decyzji zezwalającej na budowę tych zjazdów, a mimo to wnioskodawca uwzględnił je w przedmiotowym projekcie rozbudowy drogi i nie wyjaśniły przyczyn takiego procedowania;
- oparły swoje decyzje na wyjaśnieniach złożonych przez wnioskodawcę, który ma interes w pozytywnym załatwieniu dla niego sprawy, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu weryfikacji stanowiska i zarzutów podniesionych przez skarżącego oraz nie zapewniły skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., art. 81 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w związku z art. 11c specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie skargi podczas gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mają wpływ na wynik sprawy polegającym na braku doręczenia skarżącemu pisma wnioskodawcy, a zamiast tego zreferowanie przez organ I instancji stanowiska wnioskodawcy bez pouczenia skarżącego o treści zgodnej z art. 10 k.p.a., co doprowadziło do niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz uznaniu okoliczności wskazanych w piśmie wnioskodawcy za udowodnione, bez uprzedniego umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do tego dowodu;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 57 § 1, § 4, § 5 pkt 2 w zw. z art. 140 k.p.a. w związku z art. 11c specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że mimo naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. naruszenie to nie ma wpływu na wynik sprawy, podczas gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mają wpływ na wynik sprawy polegającym na braku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i uznanie, że skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań, a następnie uznaniu okoliczności wskazanych w piśmie wnioskodawcy za udowodnione i wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia, mimo że nie upłynął jeszcze 7-dniowy termin (wyznaczony przez organ II instancji) na ustosunkowanie się do zgromadzonego materiału dowodowego przez skarżącego; podczas gdy skarżący wniósł w wyznaczonym terminie pismo do organu II instancji, w którym przedstawił swoje stanowisko, zgłosił zarzuty, dowody (w tym fotografie terenu) i argumentację prawną, a także zwrócił uwagę organowi na korespondencję, która była prowadzona z wnioskodawcą (a których brak w aktach sprawy) i których rozpatrzenie i przeprowadzenie doprowadziłoby do innych ustaleń faktycznych, a tym samym rozpatrzenie odwołania zgodnie z odwołaniem skarżącego;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mają wpływ na wynik sprawy polegającym na braku należytego uzasadnienia decyzji, tj. braku wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ II instancji w procesie decyzyjnym, a w szczególności poprzez brak przekonywującego uzasadnienia co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji i postawienie wewnętrznie sprzecznych wniosków, a ponadto brak wskazania z jakich przyczyn organ II instancji uznał, że projekt budowlany nie wymaga uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem ochrony przeciwpożarowej pomimo pojawienia się takich wątpliwości na etapie rozpoznawania sprawy;
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 78 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie skargi podczas gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mają wpływ na wynik sprawy polegającym na braku wydania postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodów przez organ I instancji oraz przez organ II instancji, pomimo zgłoszenia wniosków dowodowych przez skarżącego w toku postępowania;
8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mają wpływ na wynik sprawy polegającym na braku wydania decyzji odmownej w przedmiocie obowiązku wybudowania zjazdu z drogi publicznej do nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości [...], pomimo że przepisy prawa nakazują rozstrzyganie w formie decyzji administracyjnej;
9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie skargi podczas gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mają wpływ na wynik sprawy polegającym na nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie wnioskodawca nie wykazał, że w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu;
10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi podczas gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mają wpływ na wynik sprawy polegającym na zwróceniu się przez organ II instancji pismem z dnia 27 września 2022 r. do wnioskodawcy (jako podmiotu mającego interes prawny w pozytywnym dla wnioskodawcy rozpatrzeniu wniosku) o wydanie wykładni przepisów prawa i wydanie decyzji w oparciu o tę, nieprawidłową wykładnię przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2021 r. w sprawie uzgadniania projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego, projektu technicznego oraz projektu urządzenia przeciwpożarowego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej przy jednoczesnym pominięciu przez organ II instancji zastrzeżeń i stanowiska co do zastosowania ww. przepisów w przedmiotowej sprawie wyrażonego przez skarżącego w piśmie z dnia 10 listopada 2022 r.;
11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 86 k.pa. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mają wpływ na wynik sprawy polegającym na zwróceniu się pismem z dnia 27 września 2022 r. do wnioskodawcy jako strony postępowania o złożenie wyjaśnień w formie pisemnej, podczas gdy dowód ten musi być przeprowadzony w sposób określony w zdaniu drugim ww. przepisu w zw. z art. 82 i 83 k.p.a. i nie mogą go zastąpić pisemne oświadczenia stron, w szczególności wówczas, kiedy istnieją między nimi sprzeczności;
12) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a. w zw. z art 140 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mają wpływ na wynik sprawy polegającym na zwróceniu się do wnioskodawcy do zajęcia stanowiska (wyrażenia opinii) w przedmiocie tego czy projekt budowlany wymagał uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a następnie oparcie decyzji na tej wadliwej opinii wnioskodawcy, podczas gdy żaden przepis prawa nie uprawnia organu II instancji do uzależnienia wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez wnioskodawcę w tym zakresie;
13) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej oraz art. 78 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie skargi podczas gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mają wpływ na wynik sprawy polegającym na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażające się w sanowaniu przez organ II instancji decyzji organu I instancji, która została wydana bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, a ponadto brak uchylenia decyzji organu i instancji w sytuacji, gdy organ II instancji powziął wątpliwości co do obowiązku uzgodnienia przez wnioskodawcę projektu budowlanego z rzeczoznawcą ds. przeciwpożarowych pod względem ochrony przeciwpożarowej, a kwestia ta nie była rozpatrywana przez organ I instancji i nie znalazła się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji;
14) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie skargi podczas gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mają wpływ na wynik sprawy polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i naruszeniem przepisów prawa materialnego, o których mowa w odwołaniu, co miało to wpływ na wynik postępowania pozostawiając w obrocie prawnym decyzję obarczoną błędami;
15) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi, a także brak odniesienia się przez Sąd do wszystkich zarzutów skarżącego, Sąd nie wykonał działań, które pozwalałyby wywieść jego stanowisko co do zgłoszonych przez skarżących zarzutów;
16) art. 134 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. przez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy oraz w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało tym, że Sąd nie dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a ponadto Sąd nie wykonał działań, które pozwalałyby wywieść jego stanowisko co do zgłoszonych przez skarżących zarzutów, podczas gdy ich rozpoznanie mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia kwestii braku legalności zaskarżonej decyzji;
II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1) art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem i oddaleniem skargi przez Sąd I instancji polegającą na przyjęciu, że:
- poprzez zjazd istniejący należy rozumieć wyłącznie zjazd figurujący w "Banku Danych Drogowych, będący systemem wspomagającym zarządzaniem siecią dróg krajowych" (jako zjazd usankcjonowany przez zarządcę drogi) lub który powstał wyłącznie w wyniku wydania decyzji stosownego organu, zezwalającej na jego budowę, a w konsekwencji uznanie, że skoro zjazd do działki skarżącego nie figuruje w tym systemie informatycznym lub który nie został objęty decyzją administracyjną to nie jest zjazdem "istniejącym" i inwestor nie ma obowiązku uwzględnienia tego zjazdu w projekcie rozbudowy drogi, podczas gdy:
- z przepisu tego nie wynika, że zjazd istniejący, to zjazd figurujący w systemie informatycznym prowadzonym przez zarządcę drogi,
- skarżący przedstawił dowody na to, że zjazd powstał już w latach 20 ubiegłego wieku i jest użytkowany przez właścicieli nieruchomości od dziesięcioleci;
- obowiązek uzyskiwania zezwolenia zarządcy drogi na budowę zjazdu został nałożony dopiero od 7 maja 1962 r. (ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych - Dz. U. Nr 20, poz. 90 ze zm.), a wypełnianie przez zarządcę drogi w "Książce drogi" (określonej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582) tabeli 9 "Zagospodarowanie odcinka drogi" przewidzianej, m.in. do wykazywania i opisu istniejących zjazdów z dróg, nigdy nie było i nadal nie jest obligatoryjne, więc dane tam ujawnione mogą nie być zgodne ze stanem rzeczywistym a ponadto domniemanie prawdziwości danych tam zgromadzonych może zostać obalone,
- nie wszystkie zjazdy wpisane do "Banku Danych Drogowych" powstały w wyniku wydania decyzji zezwalającej na budowę tych zjazdów, a mimo to wnioskodawca uwzględnił je w przedmiotowym projekcie;
2) art. 11 f ust. 1 pkt 4 i 8 h specustawy drogowej poprzez brak nałożenia na wnioskodawcę obowiązku budowy lub przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (po podziale [...]) położonej w miejscowości [...], podczas gdy zjazd taki istniał już od lat 20-ych ubiegłego wieku, a ponadto działka ta w wyniku podziału i lokalizacji zatoki autobusowej na całej szerokości działki nr [...] utraci dostęp do drogi publicznej;
3) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej w zw. z art. 29 ust. 2 u.d.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie i zezwalając na realizację inwestycji drogowej, nie są zobowiązane do zbadania i oceny niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości, w sytuacji gdy z ww. przepisów prawa wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek dokonania weryfikacji zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich oraz oceny przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości i organy nie mogą ograniczyć się do sprawdzenia kompletności wniosku i przyjęcia stanowiska inwestora zajętego w zakresie zarzutów podnoszonych przez stronę bez przeprowadzania jego samodzielnej analizy;
4) art. 11a ust. 1 oraz art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi przez Sąd I instancji, a tym samym udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w tym zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego w sytuacji, gdy projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany zostały sporządzone niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa;
5) art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: "u.g.n.") w zw. z art. 23 specustawy drogowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi przez Sąd I instancji, a tym samym udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...], w ten sposób, że projektowana działka skarżącego, która powstanie w wyniku podziału ([...]) nie będzie miała dostępu do drogi publicznej;
6) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 11i specustawy drogowej oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi przez Sąd I instancji, a tym samym udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...], w ten sposób, że projektowana działka skarżącego, która powstanie w wyniku podziału ([...]) nie będzie miała dostępu do drogi publicznej, tj. bez nałożenia obowiązku budowy zjazdu do tej działki, a tym samym nie będzie możliwości jej zabudowy, tj. z brakiem poszanowania uzasadnionego interesu osób trzecich;
7) art. 32 ust. 1 pkt Prawa budowlanego i art. 6b i 6g ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej i art. § 3 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2021 r. w sprawie uzgadniania projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego, projektu technicznego oraz projektu urządzenia przeciwpożarowego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej w zw. z art. 11d pkt 1 pkt 5 i 8 i w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi przez Sąd I instancji, a tym samym udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzenie projektu budowlanego mimo że projekt nie posiadał wszystkich wymaganych prawem uzgodnień i uznanie, że przedmiotowy projekt budowlany nie wymaga uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem ochrony przeciwpożarowej podczas gdy (co potwierdził również sam wnioskodawca) projekt obejmował m.in. korektę przebiegu sieci wodociągowej, która jest obiektem budowlanym istotnym ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, a więc ww. przepisy nakładają na wnioskodawcę obowiązek takiego uzgodnienia z ww. rzeczoznawcą.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o rozpoznanie sprawy co do istoty i zmianę wyroku poprzez uchylenie decyzji organów I i II instancji w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego oraz opłatą skarbową od pełnomocnictwa wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zasadny jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h i art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli decyzji organów, uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia ww. przepisów.
Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Celem tego przepisu jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie nieruchomościom właściwych zjazdów. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowego przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Powołana regulacja specustawy drogowej koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, stosownie do którego w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Przepis ten nakłada obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały (zob. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt. II OSK 435/17; z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1388/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazać należy, że działka skarżącego nr [...], obręb [...], gmina [...], objęta została inwestycją drogową pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] [...] – [...]". W liniach rozgraniczających pasa drogowego projektowanej drogi znalazła się część ww. działki, po podziale o nr [...]. Na nieruchomość pozostałą po podziale, o nr [...], nie przewidziano w ramach inwestycji budowy lub przebudowy zjazdu bezpośrednio z rozbudowywanej drogi krajowej. Poza tym na całej szerokości tej nieruchomości zaprojektowano w ramach inwestycji zatokę autobusową.
W niniejszej sprawie skarżący konsekwentnie podnosił, że w projekcie rozbudowy drogi nie uwzględniono istniejącego zjazdu na jego nieruchomość, a przewidziano zatokę autobusową i pozbawiono go tym samym dostępu do drogi publicznej. Wskazywał, że zjazd do ww. nieruchomości istnieje w tym miejscu od lat 20-tych ubiegłego wieku. Podnosił także, że dojazd od strony północnej jego nieruchomości nie jest możliwy z uwagi na to, że znaczna część jego działki od strony północnej stanowi las, a wycinka lasu wiąże się dla niego z utratą dofinansowania z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Należy mieć na względzie, że działka skarżącego nr [...] miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Przyjęte rozwiązania projektowe pozbawiają zaś działkę skarżącego (po podziale nr [...]) tego dostępu, nie przewidując, wbrew obowiązkowi nałożonemu przez art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, budowy lub przebudowy zjazdu z jego nieruchomości na rozbudowywaną drogę. W sprawie konieczne było zastosowanie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w odniesieniu do działki skarżącego, aby zapewnić funkcjonowanie odpowiedniego zjazdu z tej działki. Niezastosowanie tego przepisu doprowadziło do pozbawienia działki skarżącego dostępu do drogi publicznej.
Zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, że organy, jak i Sąd I instancji, błędnie uznały, że użyty w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zwrot "zjazd istniejący" to wyłącznie zjazd figurujący w zbiorze Banku Danych Drogowych. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do twierdzenia, że skoro zjazd z drogi krajowej na działkę o nr [...], obręb [...], gmina [...], nie figuruje w ww. zbiorze, to nie można uznać, że taki zjazd istnieje. Skarżący konsekwentnie podnosił, że zjazd do ww. nieruchomości jest wykorzystywany do dojazdu maszynami rolniczymi do pola i lasu celem wykonywania prac polowych i prowadzenia gospodarki leśnej i istnieje od lat 20-tych ubiegłego wieku, kiedy to nie istniał obowiązek uzyskiwania zezwolenia zarządcy drogi na budowę zjazdu. Tymczasem organy i Sąd I instancji kwestię legalności zjazdu rozpatrują przez pryzmat aktualnie obowiązujących przepisów w zakresie budowy zjazdów, co jest zupełnie oderwane od okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.
Z projektu budowlanego wynika, że działki sąsiadujące z działką skarżącego przyległe do rozbudowywanej drogi mają zapewniony dostęp do tej drogi bezpośrednio, poprzez zjazdy indywidualne (przewidziane do przebudowy). Tylko działce skarżącego takiego zjazdu nie zapewniono. Stwierdzić należy, że w sprawie brak było podstaw do zróżnicowania sytuacji właścicieli działek przylegających do drogi w kwestii obowiązku budowy czy przebudowy zjazdu.
Uznać zatem należy, że brak rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji o obowiązku budowy zjazdu z działki nr [...] obręb [...] gmina [...] stanowił rażące naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej.
W konsekwencji, doszło również do naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, który stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W niniejszej sprawie spełnienie wymagań wynikających z powołanego przepisu oznaczało zapewnienie nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej. Ten zaś, jak wyżej wskazano, nie został zapewniony, co spowodowało naruszenie zaskarżoną decyzją uzasadnionego interesu skarżącego.
Za niezasadny należało uznać natomiast zarzut dotyczący braku uzgodnienia projektu budowlanego z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2021 r. w sprawie uzgadniania projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego, projektu technicznego oraz projektu urządzenia przeciwpożarowego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, uzgodnienie jest wymagane w przypadku odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a także zapewniania drogi pożarowej do obiektu budowlanego, gdy ze względu na charakter lub rozmiar robót niezbędne jest sporządzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub projektu technicznego, którego rozwiązania projektowe dotyczą warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu budowlanego, o którym mowa w ust. 1 pkt 9, tj. obiektu budowlanego stanowiącego źródło wody do celów przeciwpożarowych, w tym sieć wodociągowa przeciwpożarowa z hydrantami zewnętrznymi, przeciwpożarowy zbiornik wodny, oraz stanowisko czerpania wody do celów przeciwpożarowych.
Należy podzielić w tym zakresie ocenę Sądu I instancji, że ze względu na zakres przebudowy sieci wodociągowej, który obejmował tylko korektę przebiegu sieci wodociągowej bez zmiany lokalizacji istniejących hydrantów przeciwpożarowych, nie zmieniły się warunki ochrony przeciwpożarowej, a zatem projekt budowlany nie wymagał uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie w jakim nie obejmuje budowy lub przebudowy zjazdu z działki nr [...] obręb [...], gmina [...].
O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.