II OSK 1755/11

II OSK 1755/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Leszek Leszczyński /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 723/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-06-01
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2009 nr 84 poz 700
art. 16 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 28
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu.
Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
art. 27 i 84
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 28 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 723/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 500 (słownie: pięćset ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 roku, sygn. akt VII SA/Wa 723/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 roku, Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 roku, Nr [...], Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 15, art. 16 ust. 1, art. 34 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 roku o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. Nr 84, poz. 700); art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118, ze zm.), art. 84 ust. 1-5, art. 85 ust. 3 i 6, art. 86 ust. 1 pkt 7, ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 roku w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306, ze zm); art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), w ustępie I. decyzji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] SA, z siedzibą w Warszawie gazociągu wysokiego ciśnienia dn 500 mm, pr 8,4 mpa Włocławek-Gdynia. Odcinek XII - miasto Gdynia, woj. pomorskie, na działkach o numerach ewidencyjnych: obręb geodezyjny Wiczlino 31: nr 70/1, nr 71, obręb geodezyjny Wiczlino 25: nr 79, nr 80, obręb geodezyjny Wiczlino 4: nr 198/1. Kategoria obiektu budowlanego - XXVI. W ustępie II. decyzji
w punktach:
1) zezwolił wnioskodawcy na usunięcie z terenu działek nr: 70/1, nr 71 obręb geodezyjny Wiczlino 31; nr 79, nr 80 obręb geodezyjny Wiczlino 25; nr 198/1 obręb Wilczlino 4, objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu
nr WI.I/WW-JW/7046- 7/10 z dnia 15 kwietnia 2010 r., 883 drzew i 3 948,00 m2 krzewów, zgodnie z załączonym do wniosku opracowaniem
pt. "Inwentaryzacja i waloryzacja zieleni wraz z planem gospodarki zielenią", stanowiącym integralną część projektu budowlanego;
2) ustalił termin wycinki drzew i krzewów do 30 czerwca 2011 r., a w przypadku, gdy na drzewach znajdują się gniazda lęgowe ptaków, termin ograniczył
od 16 października do końca lutego 2011 r.;
3) ustalił następujące opłaty za usunięcie 883 drzew i 3 948,00 m2 krzewów
w łącznej wysokości 3.214.858,05 złotych;
4) odroczył orzeczoną w pkt 3 opłatę na okres 3 lat od dnia realizacji nasadzeń rekompensujących orzeczonych w pkt 5 niniejszej decyzji, tj. do dnia
30 czerwca 2014 r. W przypadku niewywiązania się z obowiązku wykonania nasadzeń rekompensujących lub w przypadku, gdy wykonane nasadzenia nie zachowają żywotności po upływie 3 lat od dnia posadzenia, należność należy wpłacić na konto NBP O/O Gdańsk, nr konta 07 1010 1140 0169 1322 3100 0000. Organem właściwym do pobrania opłaty jest Wojewoda Pomorski;
5) zobowiązał wnioskodawcę do posadzenia w ramach rekompensaty za wycięte drzewa i krzewy, na terenie Nadleśnictwa Kolbudy, stanowiącym część działki nr 248, obręb ewidencyjny Piekło Górne, gmina Przywidz oddział 248f: 3540 sztuki drzew iglastych i 5890 sztuk drzew liściastych, w terminie
do 30 czerwca 2011 r., zgodnie z wytycznymi;
6) zobowiązał do złożenia w Wydziale Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego
w Gdańsku pisemnej informacji wraz z dokumentacją zdjęciową niezwłocznie po zakończeniu realizacji przesądzeń i nasadzeń oraz pisemnej informacji
o gotowości do odbioru nasadzeń rekompensujących po upływie 3 lat od dnia ich realizacji.
Na podstawie przepisów zawartych w art. 34 ust. 1 spec ustawy niniejszej decyzji nadał rygor natychmiastowego wykonania.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Pomorski wskazał, że po dokonaniu analizy złożonej dokumentacji stwierdził, iż inwestor przedłożył kompletny wniosek,
a w szczególności przedłożył decyzję Ministra Infrastruktury Nr 6538 z dnia 8 grudnia 2009 roku wyrażającą zgodę na budowę planowanej inwestycji, wydaną w oparciu
o art. 32 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Do wniosku dołączono jednocześnie decyzję Wojewody Pomorskiego Nr [...] z dnia 15 kwietnia 2010 roku o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, w zakresie skutków,
o których mowa a art. 24 ust. 1 specustawy, wydaną dla przedmiotowej inwestycji. Dla przedmiotowej inwestycji wydana została przez Prezydenta Miasta Gdyni decyzja Nr [...] z dnia 12 lutego 2007 roku określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto organ I instancji stwierdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w/w gazociągu wraz ze strefą kontrolowaną
i urządzeniami towarzyszącymi – przebiegającego przez teren miasta Gdyni, zatwierdzonego uchwałą nr XIV/298/03 Rady Miasta Gdynia z dnia 31 grudnia 2003 roku.
W ocenie Wojewody przedmiotowy projekt budowlany został sporządzony, zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i sprawdzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane i legitymujących się aktualnymi na dzień opracowania projektu i jego sprawdzenia zaświadczeniami. Wojewoda Pomorski powołując się na treść art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego wskazał, że jest zobowiązany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.
Jednocześnie Wojewoda wskazał, że działając w oparciu o art. 16 ust. 1 specustawy zobligowany był do wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu oraz do ustalenia opłat za ich usunięcie, zgodnie
z art. 84-87 ustawy o ochronie przyrody. Na terenie objętym decyzją o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji i wnioskiem o pozwolenie na budowę znajdują się: jarząby pospolite (Sorbus aucuparia), buki pospolite (Fagus silvatica), sosny pospolite (Pinus sylvestris); dęby sp. (Quercus sp.) oraz krzewy – przeznaczone do usunięcia
ze względu na kolizję z projektowaną inwestycją. Przyczyną usunięcia drzew
i krzewów jest kolizja z nowym planem zagospodarowania terenu w zakresie pasa montażowego oraz strefy trwale pozbawionej drzew wzdłuż projektowanego gazociągu. Inwestor przedłożył pismo Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych
w Gdańsku nr [...] z dnia 24 czerwca 2010 roku, informujące,
że Nadleśnictwo Kolbudy dysponuje gruntem, stanowiącym część działki nr 248, obręb ewidencyjny Piekło Górne, gmina Przywidz, która może podlegać zalesieniu. Na w/w terenie wnioskodawca zobowiązany został do nasadzenia: 3540 sztuk drzew iglastych i 5890 sztuk drzew liściastych.
Uzasadniając ustęp II. decyzji Wojewoda wskazał, że co do zawartego w pkt. 1. zezwolenia argumenty strony uznano za uzasadnione. Odnośnie do pk. 2. orzeczono zaś zgodnie z art. 84. ust. 3 i art. 52 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Odnośnie do pkt. 3 naliczono opłatę na podstawie art. 84 ust. 2 i ust. 3, art. 85 ust. 3
i 6 ustawy o ochronie przyrody oraz zgodnie z w/w rozporządzeniem Ministra Środowiska. Sposób wyliczenia opłaty przedstawiono w tabeli. Odnośnie do pkt. 4. odroczono opłatę z pkt 3 zgodnie z art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody oraz zgodnie z art. 84 ust. 1-3 w/w ustawy ustalono warunki uiszczenia opłaty. Wskazano, że zgodnie z art. 84 ust. 5, jeżeli posadzone w zamian drzewa i krzewy zachowają żywotność po upływie trzech lat od dnia ich posadzenia, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew i krzewów ulegnie umorzeniu Odnośnie do pkt. 5. zobowiązanie do posadzenia drzew nałożono zgodnie z art. 83 ust. 3 ustawy
o ochronie przyrody oraz wytycznymi zawartymi w piśmie Ministerstwa Skarbu Państwa nr [...] z dnia 29 czerwca 2010 roku skierowanym
do Wojewody Pomorskiego. Odnośnie do pkt. 6. zobowiązano wnioskodawcę
do poinformowania Wydziału Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku
o zakończeniu nasadzeń i gotowości do komisyjnego odbioru.
Ponadto Wojewoda wskazał, że w toku prowadzonego postępowania, przed wydaniem decyzji, do organu I instancji nie wpłynęły pisemne zastrzeżenia dotyczące przedmiotowej inwestycji.
Odwołanie od w/w decyzji w części dotyczącej naliczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew i krzewów złożył [...] S.A. W ocenie inwestora organ dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 16 oraz art. 28 specustawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 roku, znak: [...], Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu w/w odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego.
W uzasadnieniu organ II instancji, odnosząc się do podniesionych
w odwołaniu zarzutów, wskazał, że niesporną w sprawie jest wysokość naliczonych opłat z tytułu usunięcia drzew i krzewów. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego się, jakoby Wojewoda Pomorski nie miał podstaw do nakładania
na inwestora obowiązku ponoszenia opłat za usunięcie drzew i krzewów z terenów lasów.
W ocenie Ministra Infrastruktury art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody nie znajduje zastosowania w omawianej sprawie, gdyż przepisy rozdziału 4 powyższej ustawy, za wyjątkiem art. 84-89 tejże ustawy, zostały wyłączone na mocy art. 16 ust. 1 specustawy, który stanowi odpowiednik wyłączonego art. 83 ustawy
o ochronie przyrody określającego m.in. organ właściwy do wydania zezwolenia
na wycięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości oraz wyjątki od obowiązku uzyskania w trybie przepisu art. 83 ustawy o ochronie przyrody w/w zezwolenia.
W ocenie organu odwoławczego całkowicie chybionym jest zarzut niesłuszności nakładania na inwestora obowiązku sporządzania inwentaryzacji drzew i krzewów w odniesieniu do terenów leśnych. Stosownie bowiem do jednoznacznej dyspozycji art. 16 ust. 2 pkt 1 specustawy wniosek o wydanie pozwolenia
na "budowę inwestycji w zakresie terminalu w przypadku, gdy wojewoda zezwala
na usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, powinien dodatkowo zawierać inwentaryzację drzew i krzewów znajdujących się na terenie objętym wnioskiem. Skoro ustawodawca posługuje się ogólnym sformułowaniem "terenie" przyjąć należy, zgodnie z regułą lege non distinquente, iż chodzi o każdy teren, bez względu na jego przeznaczenie.
Ponadto z uwagi na brak uzasadnienia na czym, w ocenie odwołującego się miałoby polegać naruszenie art. 28 specustawy, wyłączającego w stosunku
do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji
w zakresie terminalu stosowanie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Minister Infrastruktury nie odniósł się merytorycznie do powyższego zarzutu. Jednocześnie Minister wskazał, że nie znalazł podstaw, aby w oparciu o art. 139 k.p.a., tj. na niekorzyść odwołującego się, uchylić weryfikowaną decyzję
w niezaskarżonej części.
W szczególności Minister Infrastruktury stwierdził, iż inwestor dołączył
do wniosku o pozwolenie na budowę: oświadczenie o posiadanym prawie
do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, ostateczną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2010 roku, znak: [...] ustalającą lokalizację dla spornego zamierzenia inwestycyjnego: ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lutego 2007 roku, znak [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia oraz zgodę ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 roku, Nr [...]).
Od powyższej decyzji Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w skarżonej w odwołaniu części dotyczącej ustalenia opłat z tytułu usunięcia drzew i krzewów z terenów leśnych (pkt II. 3 decyzji).
Zaskarżonej decyzji Operator Gazociągów Przesyłowych zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnią i niewłaściwe zastosowanie art. 16 oraz art. 28 specustawy.
W ocenie skarżącego argumentacja przyjęta przez organ odwoławczy jakoby rzeczą bezsporną była zasadność naliczania przez Wojewodę opłat z tytułu usunięcia drzew i krzewów z terenów leśnych z uwagi na fakt wyłączenia art. 83 ustawy o ochronie przyrody spod działania specustawy nie może zasługiwać
na uwzględnienie. W ocenie skarżącego zamierzeniem ustawodawcy było wyłączenie procedur przewidzianych w ustawie o ochronie przyrody i zastąpienie ich specjalnymi procedurami w ramach specustawy. Gdyby interpretować zastosowanie art. 84-89 ustawy o ochronie przyrody jako wyłączenie art. 83 i wskazanego tam wyłączenia obowiązku uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew w lasach, należałoby przyjąć, iż specustawa wprowadza obowiązek uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów na wszystkich nieruchomościach, w tym także nieruchomościach leśnych i to za opłatą, co w ewidentny sposób utrudnia prowadzenie inwestycji
w zakresie terminalu regazyfikacyjnego. Rozwiązania specustawy byłyby bowiem bardziej restrykcyjne niż zasady ogólne wynikające z ustawy o ochronie przyrody.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 roku, sygn. akt VII SA/Wa 723/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 roku, Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził,
że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu jednakże częściowo z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze.
Po pierwsze, zdaniem Sądu, należy zauważyć, że decyzja organu I instancji wydana została wprawdzie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jednakże składała się z dwóch odrębnych w znaczeniu przedmiotowym części.
W pierwszej udzielono pozwolenia na budowę, w drugiej zaś rozstrzygnięto
w sprawie usunięcia drzew i krzaków. Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione jedynie w części dotyczącej naliczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew i krzewów. Jeżeli w decyzji zawarto różne rozstrzygnięcia pozostające ze sobą wprawdzie
w związku, ale wyodrębnione w sposób pozwalający, po uchyleniu części decyzji,
na pozostawienie pozostałej części decyzji w obrocie prawnym, nie ma przeszkód do tego, aby skutecznie zaskarżyć część takiej decyzji w odwołaniu. Organ rozpatrujący odwołanie uzyskał więc kompetencję do rozpoznania sprawy tylko w tej części, która została zaskarżona w odwołaniu natomiast, jak wynika zarówno z osnowy decyzji
II instancji, jak również z ostatniej części uzasadnienia tej decyzji, organ II instancji uczynił przedmiotem rozpoznania również tę część decyzji, która nie została zaskarżona, a dotyczyła udzielenia pozwolenia na budowę. Naruszono przez to art. 16 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. przez rozpatrzenie sprawy w II instancji
w odniesieniu do części ostatecznej (wobec której nie złożono odwołania) decyzji organu I instancji. Już chociażby z tego względu należało wyeliminować z obrotu rozstrzygnięcie organu II instancji w powyższej części, stwierdzając, że decyzja organu I instancji w części obejmującej pozwolenie na budowę stała się ostateczna wobec niewniesienia od niej odwołania.
Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, należało uwzględnić skargę
w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 16 specustawy w zw. z art. 27 i art. 84 ustawy o ochronie przyrody, przez bezpodstawne przyjęcie, że opłacie podlegają wszystkie drzewa
i krzewy leżące w pasie gazociągu, a nie tylko te, które leżą poza terenami lasów.
W ocenie Sądu, ustawodawca wprowadzając szczególne uregulowania prawne umożliwiające przyspieszenie budowy ważnych, z punktu widzenia interesów państwa i społeczeństwa, inwestycji, a szczególnie inwestycji liniowych dotyczących budowy dróg, czy jak w tym przypadku w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego, tworzy konstrukcje prawne umożliwiające zastosowanie wielu przepisów materialnoprawnych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy,
a także rozwiązań procesowych, których zadaniem jest możliwie szybkie uzyskanie ostateczności i wykonalności decyzji, po to by umożliwić rozpoczęcie i prowadzenie inwestycji. Jednakże należy mieć na względzie, że nie wszystkie zagadnienia prawnomaterialne udało się w tych ustawach pomieścić i z konieczności zawierają one odesłania do przepisów innych ustaw. Odpowiednie stosowanie przepisów nie zawsze jest jednak tożsame z ich bezpośrednim stosowaniem. Odpowiedniość oznacza bowiem różne możliwości stosowania przepisów: stosowanie bezpośrednie (pełne), stosowanie ze zmianami oraz niemożność stosowania określonych przepisów ( Zob. J. Nowacki, "Odpowiednie stosowanie przepisów prawa", PiP 1964, z. 3, s. 373-375; a także A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowe. Wybrane zagadnienia, PiP 2003, z. 1, s. 44-45).
W odniesieniu do uregulowań specustawy nie można przede wszystkim tracić z pola widzenia tego, że odesłania te stanowią jedynie uzupełnienie w niezbędnym zakresie potrzebnym do wydania rozstrzygnięcia. Odpowiedniość – w badanym przypadku – oznacza zatem konieczność dokonania modyfikacji przepisów, które stosować należy odpowiednio do hipotezy normy prawnej, w której zawarto odesłanie.
Mając zatem na uwadze to, że zarówno przepisy materialnoprawne, jak
i procesowe zawarte w tych ustawach, powinny być rozumiane i wykładane
z uwzględnieniem funkcji i celów, dla których ustawy te zostały uchwalone nie jest
do zaakceptowania pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi
na skargę, że wyłączenie przez przepis szczególny (art. 16 specustawy) części rozdziału 4 ustawy o ochronie przyrody zatytułowanego ochrona terenów zieleni
i zadrzewień z wyjątkiem art. 84-89 tej ustawy, oznacza, że zasadę zezwolenia
na usuwanie drzew i krzewów, a także ustalanie w tym zakresie opłat, należy stosować w odniesieniu do wszystkich drzew i krzewów rosnących w pasie gazociągu, w tym również tych, które rosną na terenie lasów.
Jak wynika z treści art. 16 specustawy do inwestycji w zakresie terminalu nie stosuje się przepisów rozdziału 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody z wyjątkiem art. 84-89 tej ustawy. Oznacza to, że wyłączono ze stosowania wszystkie przepisy zawarte w tym rozdziale z wyjątkiem wymienionych art. 84-89 tej ustawy, w tym również wyłączono przepis art. 83 tej ustawy. Ten ostatni przepis w ust. 6 pkt 1 stanowi, że przepisów ust. 1 i 2 (dotyczących udzielania zezwolenia) nie stosuje się do drzew lub krzewów rosnących w lasach.
Organ II instancji przyjął, że niemożność zastosowania art. 83 ust. 6 pkt 1 tej ustawy powoduje, że w zezwoleniu wydawanym przez Wojewodę na podstawie
art. 16 specustawy należy uwzględnić również wszystkie drzewa i krzewy rosnące
w lasach znajdujących się w pasie budowy gazociągu, w konsekwencji wykonać ich szczegółową inwentaryzację (w tym ustalić gatunki i obwody drzew), a następnie naliczyć opłaty według zasad ujętych w niewyłącznych art. 84-89 tej ustawy. Skutkiem powyższego w sprawie kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki ustalono wielomilionowe opłaty, które ustalono w odniesieniu do terenów zieleni i zadrzewień, o których mowa w ustawie o ochronie przyrody, jak i w odniesieniu do terenów lasów.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie ma podstaw do tego, aby przyjąć, iż brak wyłączenia zawartego w art. 83 ust. 6 pkt 1 tej ustawy, jest podstawą, aby zasadę udzielenia zezwoleń na wycięcie drzew i krzewów, a co za tym idzie ustalenia opłat rozciągnąć poza tereny zieleni i zadrzewień w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody.
Zgodnie z art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody przez tereny zieleni należy rozumieć tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym.
Z kolei w pkt. 27. wskazano, że legalna definicja zadrzewień obejmuje drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. z 2005 r., Nr 45, poz. 435, ze zm.), wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, należy dojść do wniosku, że w zakresie dotyczącym zezwoleń na usuwanie drzew i krzewów z terenów zadrzewień, o których mowa w ustawie o ochrony przyrody, a w konsekwencji również następstw tej czynności w postaci inwentaryzacji i ustalenia opłat, w odniesieniu do drzew
i krzewów rosnących w lasach nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie przyrody, lecz będą miały zastosowanie przepisy ustawy o lasach, ponieważ jej przepisy regulują zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska
i z gospodarką narodową (art.1) i odnoszą się do wszystkich lasów niezależnie
od formy ich własności (art. 2). Gospodarkę leśną również w zakresie wycinki drzew w lesie ustala się w planie urządzenia lasu, który jest podstawowym dokumentem gospodarki leśnej opracowywanym dla określonego obiektu, zawierającym opis
i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej
(art. 6 ust. 1 pkt 6). Zgodnie z art. 27 ust. 1 specustawy Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe zarządzające, na podstawie ustawy o lasach, nieruchomościami objętymi pozwoleniem na budowę inwestycji w zakresie terminalu, jest obowiązane do dokonania wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia
w terminie oraz na warunkach ustalonych w odrębnym porozumieniu między Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe a inwestorem. Przepis ten ma zatem charakter uregulowania szczególnego i stanowi podstawę do zawarcia porozumienia o charakterze cywilnym w odniesieniu do wycinki drzew i krzewów
na nieruchomościach zarządzanych przez PGLLP. Dopiero w przypadku, gdy nie dojdzie do zawarcia porozumienia, o którym mowa w ust. 1, termin oraz warunki wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia ustala wojewoda w drodze decyzji (ust. 2). Organy administracji uzyskują zatem kompetencję do wydania decyzji
w wymienionym przedmiocie dopiero porozumienie nie zostanie zawarte.
W odniesieniu zaś do lasów rosnących na nieruchomościach, które stały się
z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu stała się ostateczna (art. 20 ust. 3 specustawy), wycinka drzew i krzewów rosnących w lasach należeć będzie
do zarządcy wskazanego w ust. 7 tego przepisu na zasadach określonych w ustawie o lasach.
Zdaniem Sądu z powyższego należało wyprowadzić wniosek, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 16 specustawy odnosić się może jedynie do tych form zieleni i zadrzewień, które obejmuje swoim przedmiotem regulacja ustawy
o ochronie przyrody, a zatem tylko do terenów zieleni i zadrzewień, o których mowa w art. 5 pkt 21 tej ustawy, a zatem terenów niebędących lasami. W innym przypadku, tak jak to omawiane przepisy zastosowano w zaskarżonej decyzji, inwestor na skutek wprowadzenia regulacji szczególnej, która ma ułatwić i przyspieszyć budowę ważnej z punktu widzenia interesów państwa inwestycji, nie dość, że ponosiłby koszty usunięcia drzew rosnących w lasach, według znacznie bardziej rygorystycznych
i dotkliwych zasad związanych z ochroną przyrody, których nie ponoszą inne podmioty, to wydłużałby okres przygotowania inwestycji o skomplikowaną i równie kosztową procedurę inwentaryzowania drzew rosnących w lesie. Procedurę tę uznał również za zbędną w odniesieniu do gruntów leśnych Minister Środowiska, w piśmie z dnia 29 kwietnia 2011 roku złożonym na rozprawie (k-31).
Dla takiej wykładni znaczenie powinien też mieć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 czerwca 2006 roku, sygn. akt K 23/05, odnoszący się wprawdzie do specustawy drogowej, lecz co do zasady mającej znaczenie
i w rozpatrywanej sprawie.
W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny, oceniając zgodność rezygnacji
z niektórych form ochrony przyrody z Konstytucją, stwierdził m.in., że władze publiczne są przede wszystkim zobowiązane do "prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom" (art. 74 ust. 1). Sformułowanie to ma charakter typowy dla określenia zadań (zasad polityki) państwa, nie rodzi natomiast bezpośrednio jakichkolwiek praw podmiotowych
po stronie jednostki. Pojęcie "bezpieczeństwo ekologiczne" należy rozumieć, jako uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na bezpieczne przebywanie
w tym środowisku i umożliwia korzystanie z tego środowiska w sposób zapewniający rozwój człowieka. Ochrona środowiska jest jednym z elementów "bezpieczeństwa ekologicznego", ale zadania władz publicznych są szersze – obejmują też działania poprawiające aktualny stan środowiska i programujące jego dalszy rozwój. Podstawową metodą uzyskania tego celu jest – nakazane przez art. 5 Konstytucji – kierowanie się zasadą zrównoważonego rozwoju, co nawiązuje do ustaleń międzynarodowych, w szczególności konferencji w Rio de Janeiro w 1992 r. (por. J. Boć, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 24 i nast.). W ramach zasad zrównoważonego rozwoju mieści się nie tylko ochrona przyrody, czy kształtowanie ładu przestrzennego, ale także należyta troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny, związany z koniecznością budowania stosownej infrastruktury, niezbędnej dla – uwzględniającego cywilizacyjne potrzeby – życia człowieka i poszczególnych wspólnot. Idea zrównoważonego rozwoju zawiera więc w sobie potrzebę uwzględnienia różnych wartości konstytucyjnych i stosownego ich wyważenia.
Jeżeli zatem wprowadzenie przez ustawodawcę w ustawie o ochronie przyrody zasad ponoszenia opłat za wycięcie drzew służyć ma ochronie podstawowych wartości ujętych w tejże ustawie, to nie ma podstaw do rozciągania zasad ochronnych w stosunku do lasów, które spełniają również funkcję produkcyjną, w związku z czym kwestie wycinki drzew w lasach ustawodawca potraktował zupełnie odmiennie niż na obszarach zieleni i zad rzewień.
Jak wynika z treści decyzji I instancji organ dokonał specyfikacji przedmiotu zezwolenia i ustalenia opłat obejmujące:
Tereny nieleśne;
Lasy prywatne;
Lasy państwowe;
Przyjęcie takich kryteriów nie odnosi się jednak do poszczególnych obszarów znajdujących się w pasie gazociągu, gdyż ma charakter ogólnego zliczenia opłat. Nie daje to zatem podstaw do oceny, która cześć tej decyzji odnosząca się
do zezwolenia, inwentaryzacji i opłat jest prawidłowa, tj. odnosi się do terenów zieleni i zadrzewień, a która dotyczy innych obszarów, co do których nie było podstaw wydania decyzji.
Na skutek tego przyjąć trzeba, że naruszono również przepisy prawa procesowego, a to art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie, które drzewa podlegają opłacie, inwentaryzacji i pozostałych kwestii wynikających z art. 16 ust. 2 specustawy. Te kwestie powinny zostać zatem wyjaśnione w ponowionym postępowaniu.
Sąd stwierdził, że podejmując rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu decyzji organu II instancji miał na uwadze wykładnię art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10, zgodnie, z którą sąd może uchylić decyzję organu II instancji, pozostawiając w obrocie decyzję I instancji, wykonalną – w tym przypadku – na podstawie art. 34 ust. 1 specustawy.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Infrastruktury podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie ciągu rozumowania, które doprowadziło Sąd do wniosku uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji i ograniczenie się do wskazania, że nie można przyjąć wykładni dokonanej przez organ administracji,
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań,
co do dalszego postępowania,
3. art. 16 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 roku o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu
(Dz. U. Nr 84, poz. 700, ze zm.) przez przyjęcie, że udzielenie zezwolenia,
o którym mowa w tym przepisie odnosi się jedynie do tych form zieleni
i zadrzewień, które obejmuje swoim przedmiotem regulacja ustawy z dnia
16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 roku Nr 151, poz. 1220, z póżn. zm.), zatem niebędących lasami mimo, że do inwestycji
w zakresie terminalu nie stosuje się przepisów rozdziału 4 ustawy z dnia
16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, z wyjątkiem art. 84-89 tej ustawy, a w świetle art. 16 ust. 1 ustawy organy administracyjne zobligowane
są do udzielenia w decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji w zakresie terminalu zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się
na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji
w zakresie terminalu,
4. art. 16 k.p.a. w zw z art. 138 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że doszło do rozpatrzenia sprawy w II instancji w odniesieniu do części ostatecznej decyzji organu I instancji, jako, że decyzja organu I instancji składała się z dwóch odrębnych w znaczeniu przedmiotowym części a odwołanie wniesiono jedynie w części dotyczącej naliczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew i krzewów, podczas gdy zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne, a odwołanie odnosi się do całości zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną Sąd związany jest zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, albowiem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Wobec tego w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut odnoszący się do uchybień procesowych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela obu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez to, że po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie przedstawił ciągu rozumowania, które doprowadziło do wniosku uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji, lecz jedynie wskazał, że nie można przyjąć wykładni dokonanej przez organ oraz po drugie, że nie zawarł wskazań, co do dalszego postępowania, mimo obowiązku wynikającego z tego przepisu.
Zauważyć należy, że treść art. 141 § 4 P.p.s.a określa składniki, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku, to jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie uzasadnienie przedmiotowego wyroku zawiera wszystkie te elementy. Przedstawiono bowiem zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy, jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie. Wskazania, co do dalszego postępowania, stanowiące konsekwencję zaprezentowanej w uzasadnianiu wyroku oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi publicznej, co do zasady zamieszcza się zbiorczo w końcowej części uzasadnienia wyroku. Nie oznacza to jednak, że nie mogą być one wplecione w treść rozważań Sądu. Istotne jest, aby wskazania te były konkretne i jednoznacznie sformułowane tak, aby
w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich wskazanych przez Sąd uchybień prawa. Podkreślić przy tym należy,
że wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia, dlatego też nie ma podstaw do przyjęcia, aby Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Z faktu, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia.
Ponadto, zarzuty powyższe nie mogłyby być samodzielnie zarzutami skutecznymi także z tego powodu, że autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia..
Zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 roku o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. Nr 84, poz. 700) – dalej zwanej "specustawą". Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że jest on zasadny.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło
do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 16 tej ustawy oraz art. 27 i art. 84 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 roku
Nr 151, poz. 1220, ze zm. – dalej "ustawa o ochronie przyrody") przez przyjęcie,
że opłacie podlegają wszystkie drzewa i krzewy leżące w pasie gazociągu, a nie tylko te, które leżą poza terenami lasów.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 zd. 1 specustawy, w pozwoleniu na budowę inwestycji w zakresie terminalu, wojewoda zezwala na usunięcie drzew lub krzewów, które znajdują się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów jest zatem obligatoryjnym elementem decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji w zakresie terminalu. Z treści tego przepisu wynika norma wskazująca, że zasadniczo zezwolenie na usunięcie odnosi się do drzew lub krzewów znajdujących się generalnie na jakichkolwiek nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu.
W postanowieniach art. 16 ust. 1 zd. 2 specustawy mamy do czynienia
ze ścisłym związkiem normatywnym przepisów specustawy i ustawy o ochronie przyrody. Ustawodawca zdecydował bowiem wprost o wyłączeniu, w odniesieniu
do usuwania drzew lub krzewów z nieruchomości objętych omawianą decyzją, zasad ogólnych, uregulowanych w rozdziale 4 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 roku Nr 151, poz. 1220 ze zm.), z wyjątkiem jej art. 84-89. Regulacja ta zawiera zatem dwie klauzule wyłączające o różnym zakresie normowania (wyłączenia). Pierwsza z nich bowiem wyłącza generalnie stosowanie postanowień rozdziału 4 ustawy o ochronie przyrody do inwestycji w zakresie budowy terminalu, natomiast druga określa lex specialis od tego wyłączenia w postaci nakazu stosowania wyłącznie przepisów art. 84-89 ustawy o ochronie przyrody do tych inwestycji. Są to przepisy regulujące obowiązek ponoszenia przez posiadacza nieruchomości opłat za usunięcie drzew lub krzewów, sposób ich naliczania, organy właściwe, wyjątki od tego obowiązku, zasady egzekucji nieuiszczonych opłat oraz administracyjną karę pieniężną za m.in. usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia.
Norma zawarta w art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wprowadza zasadę generalną, zgodnie z którą za usunięcie drzew lub krzewów posiadacz nieruchomości ponosi opłaty. Wyjątki od tej zasady ustanawia art. 86 ust. 1. W pkt. 1 tego przepisu jest mowa o tym, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, na których usunięcie nie jest wymagane zezwolenie. Zatem hipotezę stosowania tego przepisu wyznaczają postanowienia art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody,
w którym wyliczono przypadki zwolnione od uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. Co do zasady więc, skoro na usunięcie drzew w lasach nie wymaga się zezwolenia, to także nie pobiera się opłat za ich usunięcie.
Jednakże, jak wyżej wskazano, na usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się, na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji
w zakresie terminalu, art. 16 ust. 1 zd. 1 ustawy wprowadza obowiązek uzyskania zezwolenia. W związku z tym, skoro do tych przypadków stosuje się art. 84 – 89 ustawy o ochronie przyrody, to dokonując wykładni art. 86 ust. 1 pkt 1 tej ustawy
a contrario należy dojść do wniosku, że za usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu pobiera się opłatę. Norma zawarta w art. 16 ust. 1 ustawy stanowi bowiem generalnie o wszystkich drzewach lub krzewach znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, stąd nie może rozstrzygać o wyłączeniu spod jego regulacji drzew lub krzewów znajdujących się w lasach.
Zasadą ogólną jest to, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości (art. 83 ust. 1 zd. 1 ustawy o ochronie przyrody). Trudno zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zasada ta odnosi się tylko do drzew i krzewów znajdujących się na terenach zieleni i zadrzewień, w rozumieniu przepisów definicyjnych art. 5 pkt 21 i 27 ustawy o ochronie przyrody, gdyż definicje te nie obejmują lasu w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. z 2011 roku Nr 12, poz. 59). Gdyby tak było, to norma art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody nie dokonywałaby wyłączenia zasady uzyskiwania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów w lasach. Skoro ustawodawca dokonał literalnego wyłączenia zasady ogólnej w stosunku do drzew lub krzewów w lasach, to znaczy, że zamiarem ustawodawcy było, aby zasada ogólna dotyczyła wszystkich drzew lub krzewów,
z wyjątkiem przypadków wyliczonych enumeratywnie w art. 83 ust. 6 ustawy
o ochronie przyrody. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na mocy wyłączenia zawartego w art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w odniesieniu do drzewostanu znajdującego się w lasach, organy administracji nie wydają decyzji zezwalających na usunięcie drzew, jak ma to miejsce w odniesieniu do drzew
i krzewów rosnących na innych nieruchomościach na podstawie art. 83 ust. 1 tej ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że usuwanie drzew lub krzewów znajdujących się w lasach poddane byłoby obowiązkowi uzyskania zezwolenia,
o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, gdyby nie wyłączenie dokonane w jej art. 83 ust. 6 pkt 1. Skoro art. 16 ust. 1 zd. 2 ustawy wyłączył
w stosunku do inwestycji w zakresie terminalu stosowanie przepisów rozdziału 4 ustawy o ochronie przyrody, to znaczy, że nie stosuje się do tych inwestycji postanowień art. 83 tej ustawy. W konsekwencji nie ma zastosowania także norma art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, wyłączająca obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów w lasach.
Powyższą argumentację wzmacnia normatywna analiza postanowień art. 27
i 28 specustawy. Przepis art. 27 ust. 1 specustawy, wyznaczając odrębny zakres zastosowania zrekonstruowanej z niej normy, nie zastępuje, ani nie uzupełnia norm wyrażonych w jej art. 16 ust. 1. Nakłada on na Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zarządzające nieruchomościami objętymi pozwoleniem na budowę terminalu, obowiązek dokonania wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia. Przepis ten zawiera zatem jedynie regulacje dotyczące zasad postępowania
z wyciętymi drzewami. Nie wyklucza w związku z tym obowiązku uzyskania przez inwestora zezwolenia na usunięcie drzew także w lasach, które znajdują się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, jak i naliczenia opłaty za ich wycięcie. Również wyłączenie, zawarte w art. 28 specustawy, odnośnie do stosowania do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją o ustalenie lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było uregulowanie kwestii wycinki drzew i krzewów z terenu budowy terminalu gazowego i pobierania opłat z tego tytułu, wyłącznie w przepisie art. 16 ust. 1 specustawy.
Skład Orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku,
że interpretacja postanowień art. 16 ust. 1 specustawy, na gruncie językowych
i systemowych dyrektyw wykładni, prowadzi do rezultatu, że zezwoleniu i opłacie za wycięcie podlegają wszystkie drzewa i krzewy znajdujące się na nieruchomościach
w pasie budowy gazociągu także te, które leżą na terenie lasów. Nie zmienia powyższej konstatacji powołanie się przez Sąd I instancji na argumenty celowościowe, związane z zamiarem uregulowania przez prawodawcę materii specustawy w sposób ułatwiający realizację ważnych dla państwa i społeczeństwa inwestycji, bowiem ani ustalenie opłat ani ich uiszczenie samodzielnie nie utrudnia
i nie opóźnia procesu inwestycyjnego. Na marginesie można wskazać, że wniesienie opłat pozostaje w zgodzie z konstytucyjną normą programową w zakresie polityki ochrony środowiska (art. 74 Konstytucji RP), co stanowi dodatkowe, aksjologiczne uzasadnienie wyniku wykładni analizowanych wyżej przepisów prawnych.
Sąd kasacyjny podziela także zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że doszło do rozpatrzenia sprawy w II instancji
w odniesieniu i do części ostatecznej decyzji organu I instancji. Decyzja organu I instancji składała się z dwóch odrębnych w znaczeniu przedmiotowym części
a odwołanie wniesiono jedynie w części dotyczącej naliczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew i krzewów, podczas gdy zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne, a odwołanie odnosi się do całości zaskarżonej decyzji.
Skoro od decyzji wniesione zostało odwołanie, to nie można mówić
o ostateczności decyzji. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Z przepisu tego wynika, że decyzja staje się ostateczna, gdy nie służy od niej środek odwoławczy. Przy tym przepis mówi tu o decyzji, jako
o całości rozstrzygnięcia. Nie ma zatem podstaw, aby wyprowadzić wniosek,
że decyzja staję się ostateczna w części na skutek nie wniesienia odwołania od którejś części decyzji. Przedmiotem odwołania jest decyzja administracyjna wydana w I instancji, a celem odwołania jest doprowadzenie do ponownego rozpatrzenia
i rozstrzygnięcia całości sprawy. Tym bardziej, że decyzja odwoławcza nie odnosiła się w istocie do treści niezaskarżonej części decyzji pierwszoinstancyjnej (poza jednozdaniową wzmianką w końcowej części jej uzasadnienia, wskazującą na brak podstaw do wzruszenia tej części decyzji).
Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., bowiem Sąd I instancji, odniósł kwestię niewyjaśnienia przez organy administracji, które
z drzew podlegają opłacie i innych zagadnień określonych w art. 16 specustawy do wyniku wykładni tego przepisu dokonanej przez ten Sąd. Byłaby to konstatacja prawidłowa, gdyby trafnym okazał się wynik wykładni Sądu I instancji. Brak takiej kwalifikacji interpretacji Sądu powoduje, że nie można uznać w świetle treści ust. II decyzji pierwszoinstancyjnej, iż nie wyjaśniono, które drzewa podlegają działaniom wskazanym w art. 16 ust. 2 specustawy.
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań. W związku z tym, wobec stwierdzenia przez Skład Orzekający braku wątpliwości, co do składników ustalonego stanu faktycznego, zasadnym okazało się zastosowanie art. 188 p.p.s.a. Zgodnie z regulacją tego przepisu, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji i rozpoznać skargę, orzekając w tym zakresie na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W ocenie Składu Orzekającego, sytuacja unormowana w tym przepisie zachodzi
w niniejszej sprawie.
Biorąc to pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny działając na gruncie wskazanego wyżej art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.
Powyższe rozstrzygnięcie nie ma wpływu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w pkt III zaskarżonego wyroku w przedmiocie zwrotu na rzecz [...] S.A., z siedzibą w Warszawie z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwoty 31222 zł (trzydziestu jeden tysięcy dwustu dwudziestu dwóch złotych) tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Uchylenie punktu III zaskarżonego wyroku oznacza, że zwrot tej kwoty powinien zostać dokonany zarządzeniem wydanym przez Przewodniczącego Wydziału.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.