II OSK 1752/25

II OSK 1752/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Symbol z opisem
6271 Ochrona cudzoziemca, w tym nadawanie statusu uchodźcy, azyl, zezwolenie na pobyt tolerowany i ochrona czasowa
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2462/24 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia 30 sierpnia 2024 r. nr RdU-518-2/S/23 w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 19 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2462/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę A. M. obywatela Republiki Tadżykistanu (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Rady do Spraw Uchodźców (dalej: Rada) z 30 sierpnia 2024 r. nr RdU-518-2/S/23. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) z 29 kwietnia 2024 r. nr DPU.420.1291.2024, którą uznano wiosek o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ nie zebrał i nie rozpatrzył
w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonując dowolnej, a nie swobodnej oceny przedstawionych przez skarżącego nowych dowodów, w szczególności wezwania na przesłuchanie z 26 stycznia 2024 r. oraz listu gończego, odrzucając je wyłącznie z powodu formalnego (brak oryginałów), bez próby weryfikacji ich autentyczności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy objawiający się w uznaniu, że skarżący nie przedstawił żadnych nowych dowodów ani okoliczności faktycznych lub prawnych, znacząco zwiększających prawdopodobieństwo udzielenia mu ochrony międzynarodowej;
b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, polegającego na nieumieszczeniu w aktach sprawy opracowania Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia (DPU-WIKP-424209/2024 z 19 kwietnia 2024 r.), na które organ się powołał, oraz uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się co do tego dowodu, a następnie uznaniu okoliczności faktycznych za udowodnione mimo braku możliwości ustosunkowania się do nich przez stronę, przy jednoczesnym braku odstąpienia przez organ od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu;
c) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ regulacji dotyczącej swobody środków dowodowych, polegającego na automatycznym odrzuceniu kopii dokumentów przedstawionych przez skarżącego (wezwania na przesłuchanie oraz listu gończego) wyłącznie z tego powodu, że nie były oryginałami, podczas gdy przepis nakazuje dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem;
II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1504 ze zm.; dalej: "ustawa o ochronie"), poprzez błędną wykładnię pojęcia "nowych dowodów ani okoliczności faktycznych lub prawnych, znacząco zwiększających prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej", prowadzącą do uznania, że przedstawione przez skarżącego dokumenty (wezwanie na przesłuchanie z 26 stycznia 2024 r. oraz list gończy) nie stanowią nowych dowodów w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy dokumenty te powstały już po wydaniu poprzedniej decyzji w sprawie skarżącego i odnoszą się do okoliczności, które nie były wcześniej przedmiotem oceny organów;
b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 4 ustawy o ochronie, poprzez błędną wykładnię przepisu prowadzącą do uznania, że w ramach procedury rozpatrywania dopuszczalności kolejnego wniosku organ może dokonywać merytorycznej oceny wiarygodności przedstawionych nowych dowodów, podczas gdy na tym etapie postępowania organ powinien jedynie ocenić, czy przedstawione dowody i okoliczności są nowe oraz czy mogą znacząco zwiększyć prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej.
Na podstawie przywołanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi poprzez co najmniej uchylenie zaskarżonej decyzji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; w każdym przypadku o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu na etapie postępowania kasacyjnego wraz z podatkiem od towarów i usług, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte ani w całości, ani w części. Ponadto, że skarżący kasacyjnie zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych
w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować
z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 4 ustawy o ochronie w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania oceny organów, zaakceptowanej następnie przez WSA w Warszawie, że skarżący nie przedstawił nowych dowodów lub okoliczności faktycznych znacząco zwiększających prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej.
3.5. Odniesienie się do tych zarzutów wymaga uprzedniego przypomnienia podstawowych założeń, jakie legły u podstaw instytucji ponownego wniosku w prawie azylowym. W tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie, wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej jest wnioskiem niedopuszczalnym, w przypadku gdy jest kolejnym wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej i nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe dowody ani okoliczności faktyczne lub prawne, znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Należy przy tym podkreślić, że powołany przepis prawa krajowego powinien być wykładany
i stosowany z uwzględnieniem art. 40 ust. 2 i 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 180, str. 60; dalej: "Dyrektywa proceduralna"). W świetle tych regulacji krajowych oraz unijnych trzeba przyjąć, że procedura oceny dopuszczalności ponownego wniosku ma na celu ograniczenie procederu nadużywania instytucji ochrony międzynarodowej, w tym poprzez strategię ciągłego ubiegania się o taką ochronę przez te same osoby (por. np. P. Dąbrowski, w: Prawo cudzoziemców. Komentarz, pod red. J. Chlebnego, Warszawa 2020, s. 1067). W podobnym kierunku wypowiedział się NSA w wyroku z 23 listopada 2022 r. (sygn. akt II OSK 2260/21, CBOSA), stwierdzając, że przy badaniu przesłanek określonych w art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, skutkujących uznaniem wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny, należy mieć na względzie zapobieżenie nadużywaniu prawa przez cudzoziemców, składających kolejne wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej. Wymaga podkreślenia, że instytucja "wstępnego rozpatrzenia" ponownego wniosku ma na celu ograniczenie konieczności pełnego, merytorycznego rozpoznawania nowych wniosków, a nie przyznanie dodatkowych uprawnień osobom poszukującym ochrony międzynarodowej, których wnioski już raz zostały ocenione jako bezzasadne ostateczną decyzją administracyjną. Kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej nie może być traktowany jako próba podważenia ustaleń i ocen wyrażonych w poprzednich ostatecznych decyzjach administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 950/22 oraz wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1672/22 - CBOSA). Podobnie, w ramach postępowania zainicjowanego kolejnym wnioskiem cudzoziemiec nie może zmierzać do podważenia ocen prawnych wyrażonych w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych wydanych w odniesieniu do poprzednich decyzji w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej wydanych po rozpoznaniu podań tego cudzoziemca (art. 170 oraz art. 171 p.p.s.a.). Ponadto, instytucja ponownego wniosku nie może służyć do kwestionowania ocen wyrażonych w ostatecznych decyzjach administracyjnych dotyczących poprzednich wniosków. Decyzje te korzystają z waloru ostateczności, a ich podważenie może nastąpić tylko w ramach trybów nadzwyczajnych (art. 16 k.p.a. por. np. wyrok NSA z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 270/24 oraz wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1012/24 - CBOSA). Podsumowując ten fragment uzasadnienia, celem instytucji ponownego wniosku jest zapobieżenie nadużywaniu procedur azylowych, a także dążenie do racjonalnego wykorzystania – z natury rzeczy ograniczone – zasoby służb azylowych. Wnioski składane po raz pierwszy nie powinny nadmiernie oczekiwać na rozpoznanie z powodu wpływu spraw, które już uprzednio zakończyły się ostatecznym rozstrzygnięciem stwierdzającym bezzasadność podania o udzielenie ochrony międzynarodowej. Powołanie wskazanych wyżej regulacji unijnych pozwala również stwierdzić, że dla przyjęcia niedopuszczalności kolejnego wniosku nie jest konieczne powtórzenie przez wnioskodawcę dokładnie tych samych okoliczności. Kluczowe jest, czy chodzi tu zasadniczo o te same zdarzenia, na podstawie których poprzednio wnioskodawca ubiegał się o ochronę międzynarodową. Ponadto, w razie przedstawienia przez wnioskodawcę nowych elementów lub ustaleń, muszą one znacząco zwiększać prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Nie chodzi zatem o jakiekolwiek nowe dowody czy okoliczności faktyczne lub prawne, ale tylko o takie, które znacząco zwiększają prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej w kontekście przesłanek tej ochrony, wskazanych odpowiednio w art. 13 i art. 15 ustawy o ochronie (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1250/24, CBOSA). Brzmienie art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie nie rozstrzyga jednoznacznie, czy nowe dowody oraz okoliczności muszą powstać po wydaniu decyzji ostatecznej. W świetle wyroku TSUE z 9 września 2021 r. w sprawie XY przeciwko Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl, C-18/20, należy przyjąć, że nowe dowody lub okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 7a ustawy o ochronie, to zarówno dowody i okoliczności faktyczne, które pojawiły się po ostatecznym zakończeniu postępowania, którego przedmiotem był wcześniejszy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, jak też dowody i okoliczności faktyczne, które istniały już w dniu wydania ostatecznej decyzji w tej sprawie, które nie były znane organowi administracji, który wydał tę decyzję (por. np. wyrok NSA z 2 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2560/20, CBOSA). Oczywiście, w takim przypadku powołanie się na okoliczności pominięte przez cudzoziemca
w poprzednim postępowaniu muszą być ocenione w aspekcie wiarygodności wnioskodawcy (art. 80 k.p.a. w zw. z art. 41 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie; por. np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2496/23, CBOSA).
3.6. W świetle powyższych, ogólnych założeń, na jakich jest oparta instytucja ponownego wniosku w prawie azylowym, nie można podzielić stanowiska skarżącego, że w ramach wstępnego rozpoznania ponownego wniosku niedopuszczalne jest formułowanie ocen co do wiarygodności nowych dowodów lub okoliczności podnoszonych przez wnioskodawcę. Wniosek taki nie wynika ani z brzmienia, ani z celu przywołanych w punkcie 3.5. powyżej przepisów prawa krajowego oraz Dyrektywy proceduralnej. Co więcej, skoro prawodawca formułuje warunek, aby te nowe dowody lub okoliczności znacząco zwiększały prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej, to w świetle zasad logiki oczywiste jest, że może tu chodzić tylko o dowody lub okoliczności, które nie nasuwają istotnych wątpliwości co do ich autentyczności lub wiarygodności.
3.7. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie nie było okolicznością sporną, że skarżący powołał się na te same rodzajowo okoliczności uzasadniające udzielenie mu ochrony międzynarodowej, co w pierwszym wniosku, a mianowicie rzekome zagrożenie ze strony władz Tadżykistanu m.in. w związku z jego poparciem dla protestów przed ambasadą w Moskwie. Element nowości stanowiły natomiast m.in. wezwanie na przesłuchanie z 26 stycznia 2024 r. oraz list gończy. Rada nie przekroczyła granic swobodnej oceny dowodów kwestionując wiarygodność tych dokumentów, wskazując m.in., że są to tylko kopie. Skarżący nie wskazał przekonujących argumentów na rzecz tezy, że nie mógł przedłożyć oryginałów tych dokumentów. Ponadto, warto zwrócić uwagę na to, że w pierwotnym postępowaniu skarżący również przedłożył kopię wezwania na przesłuchanie (z 25 marca 2022 r.), który to dokument został wówczas zakwestionowany co do wiarygodności przez Szefa Urzędu w ostatecznej decyzji. Ocena wiarygodności tych dokumentów nie mogła również abstrahować od całokształtu zebranego materiału, w tym oczywistej niskiej ogólnej wiarygodności skarżącego. Przypomnieć w szczególności należy, że skarżący pierwotny wniosek złożył dopiero po zatrzymaniu go przez Straż Graniczną przy granicy z RFN, po wcześniejszym nielegalnym przekroczeniu granicy z Republiką Białorusi oraz wszczęciu postępowania w sprawie zobowiązania do powrotu. Skarżący wprowadził wówczas funkcjonariuszy w błąd podając się za obywatela Afganistanu. Z kolei drugi wniosek azylowy (z 29 lutego 2024 r.) został złożony również po zatrzymaniu go na granicy polsko – niemieckiej w dniu 13 lutego 2024 r.
3.8. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Do akt administracyjnych istotnie nie dołączono wydruku raportu Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia z 19 kwietnia 2024 r. trzeba jednak zauważyć, że w decyzji Szefa Urzędu odwołano się do linku pozwalającego skarżącemu zapoznać się z tym raportem (s. 4), a następnie raport ten został dołączony do akt sądowych przed rozprawą (k. 73). W realiach niniejszej sprawy brak tego raportu w wersji papierowej w aktach administracyjnych sprawy nie mógł mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Po pierwsze, brak wydruku papierowego nie oznacza, że organy nie zapoznały się ze spornym raportem. Po drugie, raportem tym dysponował WSA w Warszawie, a skarżący miał możliwość zapoznania się z nim przed wydaniem wyroku. Po trzecie, istota sporu w niniejszej sprawie nie sprowadzała się do kwestii zasadniczej zamiany ogólnej sytuacji bezpieczeństwa w Tadżykistanie w stosunku do stanu z 2022 r. (w aktach sprawy znajduje się raport WIKP z 25 sierpnia 2022 r.). Z porównania tych raportów nie wynika zresztą, aby do takiej zmiany doszło.
3.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
3.10. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej należy wskazać, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. właściwy do orzekania w takiej sprawie jest sąd pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1012/24, CBOSA).