Pełny tekst orzeczenia II OSK 1724/25

II OSK 1724/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 339/25 - Wyrok WSA w Krakowie z 2025-04-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 151a par. 1, art. 203 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 339/25 w sprawie ze sprzeciwu A.B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 stycznia 2025 roku, znak: SKO-ZP-415-9/25 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz A.B. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 339/25, w wyniku rozpoznania sprzeciwu A.B. (dalej: "skarżący") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 30 stycznia 2025 r., znak SKO-ZP-415-9/25 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddalił sprzeciw.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 30 stycznia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej: "k.p.a." uchyliło decyzję Wójta Gminy Kościelisko z 16 grudnia 2024 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z częścią gospodarczą wraz z wolnostojącym budynkiem gospodarczym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną oraz urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działki nr [...] w W. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z mapy dołączonej do analizy wynika, że po zmodyfikowaniu wniosku przez inwestora część terenu inwestycji, która przylegała do drogi wewnętrznej – uległa zmianie. Wobec powyższego należy rozważyć zasadność poszerzenia granic terenu analizy, co jednakże wymaga specjalistycznej wiedzy i powinno być ustalone przez analizatora, ponieważ Kolegium nie może samodzielnie oceniać kwestii podlegających ustaleniom w analizie.
Ponadto Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem autora analizy i organu I instancji, że planowana inwestycja jest niezgodna z uchwałą w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Po pierwsze bowiem sformułowana w ww. uchwale ochrona terenów otwartych przed zabudową rozproszoną zamieszczona została w części dotyczącej ochrony czynnej ekosystemów, a zatem nie stanowi zakazu zabudowy, a wyłącznie zalecenie dla organów administracji sporządzających dokumenty planistyczne. Nie jest to zakaz, ponieważ zakazy zostały sformułowane w § 3 ust. 1 uchwały i zakazu zabudowy terenów otwartych itd. w tym przepisie brakuje. Ponadto zwrócono uwagę, że organ I instancji powołuje się na zakazy, które w jego ocenie wynikają z § 3 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 uchwały, jednakże nie wykazuje, w jaki sposób realizacja wnioskowanej inwestycji miałaby zakazy te naruszać. Jednocześnie, mając na uwadze pozostałe ustalenia w zakresie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi SKO warunek ten uznało za spełniony.
Następnie, odnosząc się do spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." wskazano, że dla spełnienia warunku kontynuacji funkcji wystarczające jest, aby planowana inwestycja powtarzała jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania terenu. Podkreślono, że na podstawie załączonej do sprawy mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym stwierdzić można, że w obszarze tym znajduje się zabudowa, istotne jest natomiast ustalenie funkcji tej zabudowy i stwierdzenie, czy projektowa inwestycja stanowi jej kontynuację. Po drugie – jak wskazało SKO – analiza załączonej do akt sprawy analizy funkcji i cech zabudowy wskazuje na konieczność wyjaśnienia kwestii dostępu do drogi publicznej i ustalenia, czy w istocie istnieje działka w obszarze analizowanym dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na ustalenie cech i parametrów nowej zabudowy. Jednocześnie w ocenie SKO ustalenia co do niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 są błędne, albowiem nie wynikają z zakazów na obszarze obszaru chronionego krajobrazu. Nie można czynić zarzutu stronie, że wystąpiła z nowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla większego terenu inwestycji niż poprzedni wniosek, konsekwencją czego było ustalenie większego obszaru analizowanego niż poprzednio. Ustalenia warunków zabudowy można domagać się dla dowolnej ilości działek, w dowolnych konfiguracjach i nie powinno to mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia, ani postrzegania zamiarów wnioskodawcy, organ powinien bowiem zachować w sprawie obiektywność i powstrzymać się od domniemań, które nie mają poparcia w materiale dowodowym.
W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił decyzji SKO naruszenie:
1) art. 138 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej, tj. decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji (odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji) w całości i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zamiast wydania decyzji merytorycznej (reformatoryjnej);
2) art. 138 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji (kasatoryjnej), mimo że nie zostały spełnione przesłanki wydania takiej decyzji, tzn. decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem istotnych przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie;
3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną (zdecydowanie rozszerzającą) wykładnię przepisu dotyczącego możliwości wydania decyzji kasatoryjnej;
4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 u.p.z.p. poprzez błędną (zdecydowanie zawężającą wykładnię) przepisów dotyczących obowiązku oraz możliwości wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji o warunkach zabudowy;
5) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 - pkt 6 u.p.z.p. przez wydanie decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji (odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji) w całości i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło merytorycznie rozstrzygnąć wszelkie zagadnienia związane z ustaleniem warunków zabudowy, ponieważ m.in.:
a) w sprawie wykonano już poszerzoną analizę urbanistyczną, zgodnie z wcześniejszymi wskazaniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu;
b) decyzja organu I instancji nie miała jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia;
c) decyzja organu I instancji była niezrozumiała, a jego postępowanie godziło w prawa skarżącego, było skrajnie stronnicze oraz nakierowane na naruszenie publicznych praw podmiotowych skarżącego;
d) jak sam zauważył organ II instancji "ustalenia w powyższym zakresie (dotyczące wskazań co do dalszego postępowania) w ocenie Kolegium nie wymagają wiedzy specjalistycznej, albowiem wynikają wprost z załączonych do akt materiałów" (s. 8 zaskarżonej decyzji);
e) w przedmiotowej sprawie organ II instancji już uprzednio wydał decyzję kasatoryjną, więc jest to kolejne, podobne rozstrzygnięcie, wyłącznie przedłużające postępowanie; 6) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie ewentualnego przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jeżeli w ogóle było to konieczne wobec ustaleń organu II instancji;
7) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy i naruszenia zasady prawdy materialnej oraz jej gwarancji, a w szczególności: brak podjęcia przez organ I instancji wnikliwości w badaniu ustalonego stanu faktycznego - obligował w przedmiotowej sprawie organ II instancji do wydania decyzji kasatoryjnej;
8) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez bezzasadne uznanie, że należy wydać decyzję kasatoryjną, mimo że organ II instancji mógł dokonać samodzielnie swobodnej, niedowolnej, pełnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, a także okoliczności istotnych w sprawie, wystarczających do wydania decyzji merytorycznej (reformatoryjnej);
9) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a w szczególności wydanie decyzji kasatoryjnej, zamiast decyzji merytorycznej (reformatoryjnej);
10) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że należy wydać decyzję kasatoryjną, mimo że wydanie przez organ II instancji decyzji merytorycznej (reformatoryjnej) nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania;
11) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez chaotyczne oraz niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonej decyzji oraz nieprzekonywające wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie.
Wydając wskazany na wstępie wyrok, sąd I instancji podkreślił, że sporządzone w sprawie analizy urbanistyczne nie zawierają żadnych parametrów urbanistycznych dla planowanej przez skarżącego inwestycji, ograniczając się do wskazania dlaczego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy organ II instancji nie był władny wydać merytorycznej decyzji, uwzględniającej wniosek skarżącego. Nie jest on bowiem władny do samodzielnego sporządzenia analizy urbanistycznej, która pierwszy raz w sprawie ustaliłaby parametry urbanistyczne. Wobec powyższego nie ma podstaw aby zarzucić organowi II instancji, że bezpodstawnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a.
W skardze kasacyjnej A.B., zaskarżył ww. wyrok w całości, zarzucając:
I Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 u.p.z.p. poprzez błędną (zdecydowanie zawężającą wykładnię) przepisów dotyczących obowiązku oraz możliwości wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji o warunkach zabudowy;
2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że sporządzone w sprawie analizy urbanistyczne nie mogą być postawą do wydania decyzji merytorycznej (reformatoryjnej) przez SKO lub ewentualnie SKO nie może samodzielnie (lub z pomocą organu I instancji, na podstawie przepisów o zleceniu czynności dowodowych) dokonać pewnych ustaleń uzupełniających, związanych z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy;
3) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, że należy wydać decyzję kasatoryjną, mimo że wydanie przez organ II instancji decyzji merytorycznej (reformatoryjnej) - nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania.
II Naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a., przez bezpodstawne oddalenie sprzeciwu, w sytuacji gdy istniały podstawy do jego uwzględnienia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, z powodu naruszenia przez organ:
a) art. 138 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej, tj. decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji (odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji) w całości i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zamiast wydania decyzji merytorycznej (reformatoryjnej);
b) art. 138 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji (kasatoryjnej), mimo że nie zostały spełnione przesłanki wydania takiej decyzji, tzn. decyzja organu l instancji nie została wydana z naruszeniem istotnych przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie;
c) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust 1, art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust 1 pkt 1 - pkt 6 u.p.z.p. przez wydanie decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji (odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji) w całości i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, mimo że SKO mogło merytorycznie rozstrzygnąć wszelkie zagadnienia związane z ustaleniem warunków zabudowy, ponieważ m.in.:
- w sprawie wykonano już poszerzoną analizę urbanistyczną, zgodnie z wcześniejszymi wskazaniami SKO;
- decyzja organu I instancji nie miała jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia;
- decyzja organu I instancji była niezrozumiała, a jego postępowanie godziło w prawa skarżącego, było skrajnie stronnicze oraz nakierowane na naruszenie publicznych praw podmiotowych skarżącego;
- jak sam zauważył organ II instancji "ustalenia w powyższym zakresie (dotyczące wskazań co do dalszego postępowania) w ocenie Kolegium nie wymagają wiedzy specjalistycznej, albowiem wynikają wprost z załączonych do akt materiałów" (s. 8 zaskarżonej do WSA w Krakowie decyzji);
- w przedmiotowej sprawie organ II instancji już uprzednio wydał decyzję kasatoryjną, więc jest to kolejne, podobne rozstrzygnięcie, wyłącznie przedłużające postępowanie;
d) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie ewentualnego przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jeżeli w ogóle było to konieczne wobec ustaleń organu II instancji;
e) art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy i naruszenia zasady prawdy materialnej oraz jej gwarancji obligował w przedmiotowej sprawie organ II instancji do wydania decyzji kasatoryjnej;
f) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że należy wydać decyzję kasatoryjną, mimo że organ II instancji mógł dokonać samodzielnie swobodnej, niedowolnej, pełnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, a także okoliczności istotnych w sprawie, wystarczających do wydania decyzji merytorycznej (reformatoryjnej);
g) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a w szczególności wydanie decyzji kasatoryjnej, zamiast decyzji merytorycznej (reformatoryjnej);
h) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że należy wydać decyzję kasatoryjną, mimo że wydanie przez organ II instancji decyzji merytorycznej (reformatoryjnej) nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania;
i) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez chaotyczne oraz niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonej (sprzeciwem) decyzji oraz nieprzekonywające wyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się wydając tę decyzję;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwe uzasadnienie skarżonego wyroku pomijające zasadniczą część argumentów zawartych w skardze, zawierające lakoniczne oraz nieuzasadnione ustalenia, co utrudnia ocenę sposoby rozumowania Sądu I instancji oraz kontrolę instancyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego.
Wedle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w zakresie wyznaczonym podstawą skargi kasacyjnej.
Wyjaśnić jednocześnie należy, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie art. 64e p.p.s.a., który zawęża kontrolę do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kontrolując decyzję kasatoryjną wydaną w tym trybie sąd wojewódzki nie ocenia zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa. Taki zawężony zakres kontroli w założeniu miał przyśpieszyć postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone w związku z wniesionym sprzeciwem, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników. Innymi słowy, w takim postępowaniu sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. jednak czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy po raz kolejny uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że w analizowanym obszarze znajduje się zabudowa, istotne jest natomiast ustalenie funkcji tej zabudowy i stwierdzenie, czy projektowa inwestycja stanowi jej kontynuację. Po drugie – jak wskazało SKO – konieczne jest wyjaśnienie kwestii dostępu do drogi publicznej i ustalenie, czy w istocie istnieje działka w obszarze analizowanym dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na ustalenie cech i parametrów nowej zabudowy. Jednocześnie SKO uznało, że ustalenia co do niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. są błędne, albowiem nie wynikają z zakazów na obszarze obszaru chronionego krajobrazu. Nie można czynić zarzutu stronie, że wystąpiła z nowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla większego terenu inwestycji niż poprzedni wniosek, konsekwencją czego było ustalenie większego obszaru analizowanego niż poprzednio. Ustalenia warunków zabudowy można domagać się dla dowolnej ilości działek, w dowolnych konfiguracjach i nie powinno to mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia, ani postrzegania zamiarów wnioskodawcy, organ powinien bowiem zachować w sprawie obiektywność i powstrzymać się od domniemań, które nie mają poparcia w materiale dowodowym.
Podkreślenia wymaga, że decyzja SKO z 30 stycznia 2025 r. jest drugą z kolei decyzją kasatoryjną w tej sprawie, a wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został – 16 listopada 2023 r. i do dnia dzisiejszego strona nie uzyskała ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której organ I instancji uporczywie odmawia konkretyzacji normy prawnej w związku ze zgłoszonym przez skarżącego żądaniem, zaś organ odwoławczy niezmiennie uchyla decyzję organu I instancji. Dochodzi zatem do zablokowania inwestycji, a taki stan rzeczy jest niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP).
W ocenie Sądu, nie istnieje żadna przeszkoda, żeby SKO rozpoznało sprawę merytorycznie. Stwierdzić należy, że w judykaturze przyjmuje się uniwersalny pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., II OSK 2198/15, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z żadnego przepisu u.p.z.p, jak i jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak również by organ ten nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji.
Ponadto w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem I instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego.
Jeżeli organ odwoławczy ma zastrzeżenia, co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu I instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z 16.06.2021 r., II OSK 2769/19, LEX nr 3199592).
Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).
W niniejszej sprawie SKO poddając ocenie decyzję Wójta dokonało następujących ustaleń wskazując, że organ I instancji:
- nieprawidłowo ustalił szerokość frontu pomijając szerokość działki nr [...] obr. W., choć było to już przedmiotem uprzedniej decyzji SKO,
- bezzasadnie uznał, że skarżący nie ma dostępu do drogi publicznej, tj. ul. [...] ([...]) w zakresie dz. ew. nr [...] obr. W.,
- nie chciał zauważyć oczywistości, iż na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] w K. obr. [...] W. dostępnych od strony tej samej drogi publicznej co przedmiotowa inwestycja - tj. ul. [...] ([...]) - niewątpliwie istnieje zabudowa pozwalająca na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy,
- ponownie powołał się na postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas gdy organ II instancji w decyzji z dnia 26 kwietnia 2024 r. wprost wskazał, że: "(...) nie stanowi przepisów odrębnych uchwała w sprawie ustanowienia studium kierunków uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy, albowiem studium nie jest prawem miejscowym. Tym samym nie wiąże ani inwestora, ani organu gminy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy",
- uchwała nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu z dnia 27 kwietnia 2020 r., nie wprowadza ograniczeń w możliwości uzyskania wnioskowanych warunków zabudowy, jak i nie ogranicza możliwości zabudowy wskazanych we wniosku Skarżącego działek.
Jednocześnie organ II instancji wskazał, że dokonując powyższych ustaleń oparł się na dokumentach dołączonych do akt sprawy. Skoro zatem kwestie konieczne do wydania rozstrzygnięcia wynikały z załączonych dowodów, to nie było przeszkód aby sprawę zakończyć, zamiast ponownie uchylać kierując ją do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli zaś organ II instancji, rozpoznając sprawę po raz drugi, uznał, że należy zweryfikować lub skorygować analizę urbanistyczną, to mógł i powinien był to uczynić we własnym zakresie, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.
Trzeba w tym miejscu podkreślić, że wydając decyzję kasacyjną - co z założenia dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy - organ ten winien szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Wyjaśnienia powyższej kwestii w niniejszej sprawie zabrakło.
Całościowa analiza uzasadnienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadzi do wniosku, iż podstawą wydania decyzji kasatoryjnej nie była konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w jakiejkolwiek części, a wyłącznie konieczność ponownej oceny z uwzględnieniem uwag Kolegium. Tym samym uznać należy, iż wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dokonało błędnej oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.
Zasadny okazał się zatem zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., powodując konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie tylko w tym zakresie - mając na względzie treść przytoczonego wyżej art. 64e p.p.s.a. - Sąd był uprawniony do badania niniejszej sprawy. W szczególności zaś w zakresie kompetencji Sądu nie pozostawało wyrażanie ocen na gruncie prawa materialnego, jak też przepisów prawa procesowego.
Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. brak jest bowiem podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych ww. przepisem. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku.
Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zasądzeniu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 200 p.p.s.a.