II OSK 1723/22

II OSK 1723/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 134/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-03-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 49, 49b, 112, 129, 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1363
art. 11a ust. 2, 11c, 11f
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 133, 134, 141
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Z. i W.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 134/22 w sprawie ze skarg K.Z. i W.Z. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 15 grudnia 2021 r. znak: WI-VI.7821.1.50.2021.MP w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 marca 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 134/22, oddalił skargi K.Z. i W.Z. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 15 grudnia 2021 r., nr WI-VI.7821.1.50.2021.MP, którym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 8 kwietnia 2021 r., nr 7/6740.4/2021, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pn.: "Rozbudowa ulicy [...] w K. (km: [...] - [...]) jako drogi kategorii gminnej klasy drogi dojazdowej, wraz z budową infrastruktury - kanalizacja deszczowa, oświetlenie uliczne, sieć wodociągowa oraz przebudową kolidującej infrastruktury technicznej - sieć wodociągowa, sieć kanalizacji deszczowej, sieć elektroenergetyczna, sieć teletechniczna oraz sieć gazowa".
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zakwestionowana decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową, która w sposób szczególny reguluje kwestię doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronom postępowania. Jak ustalono, Prezydent Miasta Krakowa w dniu 16 kwietnia 2021 r. doręczył decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o wydaniu zaskarżonej decyzji w drodze obwieszczenia: na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa oraz w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej, a także w prasie lokalnej "[...]", a także wysłał zawiadomienie o wydaniu decyzji właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych inwestycją. Mając na uwadze treść art. 11f ust. 3 specustawy drogowej oraz art. 49 k.p.a., Wojewoda Małopolski uznał, że obwieszczenie o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa zostało ogłoszone w dniu 16 kwietnia 2021 r., a więc 14-dniowy termin, skutkujący doręczeniem rozstrzygnięcia, upłynął w dniu 30 kwietnia 2021 r., zatem termin na wniesienie odwołania od decyzji upłynął z dniem 14 maja 2021 r. W konsekwencji, odwołanie skarżących z 18 maja 2021 r. (przesłane za pomocą platformy ePUAP w tym samym dniu) zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Organ wskazał przy tym, że postanowieniem z 15 grudnia 2021 r., nr WI-VI.7821.1.50.2021.MP, Wojewoda Małopolski odmówił skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji.
Sąd Wojewódzki oddalając skargę uznał stanowisko organu za prawidłowe podkreślając, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest kwestią obiektywną, której ocena nie zależy od uznania organu odwoławczego i jednocześnie odrębną od przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Sąd wskazał, że postanowienie Wojewody Małopolskiego odmawiające przywrócenia skarżącym terminu do wniesienia odwołania zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 marca 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 133/22. Dalsze procedowanie kwestii przywrócenia terminu zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu powołanego wyroku należy do Wojewody Małopolskiego, a pozostawanie w obrocie prawnym postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie stoi temu na przeszkodzie.
W skardze kasacyjnej K.Z. i W.Z., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego, którego naruszenie skutkowało jednocześnie, w ocenie skarżących, naruszeniami przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w postaci oddalenia skarg i braku uwzględnienia skarg na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:
- art. 112 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu (braku zastosowania) tego przepisu i przyjęciu, że odwołanie od decyzji nie zostało przez skarżących skutecznie złożone w terminie, w sytuacji gdy zostało ono wniesione w terminie wskazanym w błędnych pouczeniach zawartych w obwieszczeniu i zawiadomieniu z 16 kwietnia 2021 r. o wydaniu decyzji oraz samej decyzji;
- art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 49b § 1 k.p.a., art. 49 § 2 k.p.a., art. 44 § 4 k.p.a. i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej oraz art. 2, art. 32 § 1, art. 64 § 1, art. 64 § 2, art. 64 § 3 i art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że termin na wniesienie odwołania od decyzji rozpoczął bieg po upływie 14 dni od dnia opublikowania obwieszczenia informującego o fakcie wydania decyzji;
- art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji w której nie doszło do uchybienia terminu, skoro odwołanie od decyzji zostało wniesione w terminie błędnie wskazanym w obwieszczeniu, zawiadomieniu i decyzji oraz zostało wniesione w terminie liczonym od daty udostępnienia decyzji w trybie art. 49b § 1 k.p.a.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:
- art. 111 § 2 p.p.s.a. poprzez brak połączenia przedmiotowej sprawy ze sprawą ze skarg na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 15 grudnia 2021 r., nr WI-VI.7821.1.50.202l.MP (rozstrzygniętej osobno wyrokiem WSA w Krakowie z 24 marca 2022 r., II SA/Kr 133/22), albowiem:
a) Sąd pominął elementy stanu faktycznego w zakresie błędnych pouczeń organu zawartych w aktach związanych z decyzją i w samej decyzji prawdopodobnie uznając, że zakres ten dotyczy kontroli prawidłowości odmowy przywrócenia terminu (sprawa II SA/Kr 133/22) i tym samym nie dotyczy treści zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, przy czym łączne rozpoznanie skarg pozwoliłoby na uniknięcie sytuacji, w której Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na późniejszym, tj. z dnia 24 marca 2022 r. rozstrzygnięciu WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 133/22 i nie wiadomo, jaki byłby wynik sprawy, gdyby to "przyszłe" orzeczenie nie zapadło;
b) łączne rozpoznanie skarg na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu i odmawiające przywrócenia terminu i łączne uwzględnienie wszystkich okoliczności (zwłaszcza błędnych pouczeń) pozwoliłoby na zastosowanie w pełni art. 112 k.p.a. ze skutkiem uznania, że odwołanie wniesione w terminie wynikającym z błędnego pouczenia wywołuje skutek z chwilą jego wniesienia, a wydanie w takim wypadku postanowienia stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu jest zbędne i niedopuszczalne;
- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania istoty sprawy, tj.:
a) ograniczenie badania stanu faktycznego tylko do faktu i dat wydania decyzji i związanych z nią zawiadomień i obwieszczeń z pominięciem treści błędnych pouczeń zawartych w tych dokumentach oraz okoliczności związanych z opóźnionym doręczeniem decyzji w trybie art. 49b § 1 k.p.a.;
b) brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarg i rozstrzygnięcia, czy naruszenie terminu na doręczenie skarżącym decyzji wskazanego w art. 49b § 1 k.p.a. miało wpływ na bieg terminu do wniesienia odwołania i jak ten termin powinien być liczony;
c) brak rozstrzygnięcia, czy wniesienie odwołania przez skarżących z zachowaniem terminu konsekwentnie wskazywanego w błędnych pouczeniach zawartych w obwieszczeniu, zawiadomieniu oraz decyzji skutkowało tym, że odwołanie zostało z mocy art. 112 k.p.a. skutecznie wniesione i powinno zostać rozpoznane co do meritum, ponieważ wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie ww. kwestii determinowało ocenę, czy: odwołanie od decyzji zostało wniesione z uchybieniem terminu; wniesienie odwołania w terminie wskazanym w błędnych pouczeniach skutkowało koniecznością jego rozpoznania co do meritum bez wydawania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu;
- art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku z pominięciem wynikających z akt sprawy istotnych okoliczności faktycznych dotyczących nieterminowego doręczenia decyzji skarżącym oraz błędnego pouczenia skarżących o terminie do wniesienia odwołania od decyzji, a zamiast tego oparcie wyroku na treści wyroku w sprawie II SA/Kr 133/22 nieznajdującego się w aktach sprawy, który w dodatku został wydany po dacie wyroku w niniejszej sprawie, albowiem to znajdujące się w aktach sprawy dokumenty i ich treść, a nie nieistniejący w chwili wyrokowania wyrok wydany później w innej sprawie determinują ocenę, czy postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania i w konsekwencji powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który uniemożliwia kontrolę instancyjną, albowiem uzasadnienie:
a) nie zawiera żadnych ustaleń Sądu dotyczących treści pouczeń zawartych w decyzji i powiązanych z nią aktach (obwieszczeniu, zawiadomieniu) ani ustaleń dotyczących doręczeń w trybie art. 49b k.p.a. (wątpliwości Sądu nie budziły jedynie daty decyzji i obwieszczeń oraz termin złożenia odwołania);
b) nie zawiera wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, w szczególności, czy Sąd brał pod uwagę treść art. 112 k.p.a. oraz jaki jest skutek jego zastosowania;
c) nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. w zw. z art. 49b § 1 k.p.a. oraz uzasadnienia, dlaczego w ocenie WSA w Krakowie nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., sporządzenie uzasadnienia wyroku w wadliwy sposób uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania WSA w Krakowie przy wydawaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie (zwłaszcza jeśli Sąd w dniu 9 marca 2022 r. brał pod uwagę treść wyroku z dnia 24 marca 2022 r.), a w konsekwencji uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku i tym samym ma wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej przez WSA w Krakowie w trybie autokontroli, stosownie do art. 179a p.p.s.a. i uchylenie wyroku w całości z uwagi na to, że podstawy niniejszej skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione i rozpoznanie skarg skarżących poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu w całości, względnie uchylenie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu w całości oraz przyznanie od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, stosownie do art. 200 p.p.s.a., a ponadto rozstrzygnięcie przez WSA w Krakowie także o kosztach postępowania kasacyjnego poprzez przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących, stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. W razie braku rozpoznania skargi kasacyjnej w trybie art. 179a p.p.s.a, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej ze skutkiem uchylenia wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Na wypadek uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, stosownie do art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej ze skutkiem uchylenia wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a na wypadek uznania, że naruszenia prawa wskazane w skargach nie mogą zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych, stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., wyznaczenie rozprawy w celu rozpoznania skargi kasacyjnej, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., a ponadto o połączenie w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., niniejszej sprawy ze sprawą zainicjowaną skargą kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt: II SA/Kr 133/22 uwzględniającego skargi skarżących na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 15 grudnia 2021 r., nr WI-VI.7821.1.50.202l.MP, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza, że poza wadliwościami skutkującymi nieważnością postępowania, wszystkie pozostałe uwzględnia wyłącznie na wyraźnie sformułowany w podstawach kasacyjnych i uzasadniony zarzut naruszenia przepisów. Skarga kasacyjna powinna być zatem tak sformułowana, aby Sąd nie musiał domyślać się intencji skarżącego ani w zakresie zarzutów kasacji ani ich uzasadnienia. Nie może on bowiem zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy Sąd pierwszej instancji nie naruszył jeszcze innych przepisów poza wskazanymi w podstawach kasacyjnych.
W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarżący kasacyjnie dążyli do wykazania, że do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania doszło pomimo tego, że termin ten został przez skarżących zachowany. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 134 k.p.a. W tym zakresie skarżący kasacyjnie zarzucili, że organ odwoławczy i Sąd a quo dokonali błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów regulujących kwestie biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w trybie i na zasadach określonych w przepisach specustawy drogowej nie uwzględniając konsekwencji błędnego pouczenia o prawie do wniesienia odwołania (art. 112 k.p.a.) oraz uchybień w zakresie udostępnienia decyzji w trybie art. 49b § 1 k.p.a.
W konsekwencji kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zagadnienie prawne koncentruje się wokół początku biegu terminu do wniesienia odwołania. Zaproponowana przez skarżących kasacyjnie wykładnia art. 129 § 2 w zw. z art. 49b § 1 k.p.a. i art. 112 k.p.a. jako nieprawidłowa nie mogła skutecznie podważyć zgodnego z prawem stanowiska Sądu a quo co do podstawy rozstrzygnięcia określonej w art. 134 k.p.a., adekwatnej do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kontrolowanego aktu.
Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania (§ 3). Z tego wynika, że warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Ustalając zachowanie ustawowego terminu wniesienia odwołania organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić regulacje przepisów szczególnych.
W przypadku stwierdzenia uchybienia terminu, które stanowi okoliczność obiektywną, organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Treść art. 134 k.p.a., będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy weryfikując terminowość wniesionego przez skarżących kasacyjnie odwołania prawidłowo oparł się na przepisach szczególnych specustawy drogowej, w trybie i na zasadach której wydano decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zaskarżoną odwołaniem przez skarżących kasacyjnie. Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto, wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.
Z powyższego przepisu wynika, po pierwsze, że decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Dla niego więc termin 14 dni do złożenia odwołania liczony jest od dnia indywidualnego doręczenia decyzji. Natomiast pozostałe strony tej decyzji zawiadamiane są o jej wydaniu przez publiczne ogłoszenie, w formie obwieszczenia w urzędzie organu, który wydał decyzję, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych (BIP) tych gmin oraz w prasie lokalnej. Są to obowiązkowe formy publicznego ogłoszenia informacji o wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Należy przy tym podkreślić, że przedmiotem obwieszczenia nie jest treść decyzji i jej załączników, a jedynie informacja (zawiadomienie) o jej wydaniu.
Z opisanym wyżej publicznym ogłaszaniem faktu wydania decyzji wiąże się najistotniejszy skutek prawnoprocesowy dla stron w postaci przyjęcia przez ustawodawcę domniemania prawnego, że po upływie terminu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji wszystkim tym stronom, którym decyzja ta nie została przesłana na piśmie. Do oceny skutków prawnych publicznego ogłaszania faktu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zastosowanie znajduje, na podstawie art. 11c specustawy drogowej, art. 49 § 2 k.p.a. wskazujący, że zawiadomienie bądź doręczenie decyzji uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Istotnym obowiązkiem organu jest wyraźne podanie w publicznym ogłoszeniu daty, w której następuje publiczne obwieszczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji, w każdej z trzech wskazanych form, aby wykluczyć jakiekolwiek wątpliwości co do ustalenia dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie i w konsekwencji publiczne doręczenie po upływie 14 dni od dnia tego obwieszczenia.
W konsekwencji, dla wszystkich stron, którym decyzja nie jest przesyłana na piśmie, termin 14 dni do złożenia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) liczony jest od dnia domniemanego prawnie doręczenia decyzji, a więc po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. Brak wiedzy poszczególnych jej stron o wydaniu decyzji nie wyłącza prawnego domniemania jej skutecznego doręczenia w myśl art. 49 § 2 k.p.a. Nie może to zatem stanowić usprawiedliwienia dla uznania przekroczenia terminu do złożenia odwołania za niezawinione przez określoną stronę tej decyzji. Przekroczenie terminu do złożenia odwołania powoduje konieczność stwierdzenia przez organ odwoławczy złożenia odwołania z uchybieniem ustawowego terminu. Termin ten może być przywrócony tylko wtedy, gdy strona decyzji wykaże zaistnienie obiektywnych przeszkód do złożenia odwołania w terminie 14-dniowym, liczonym od dnia publicznego doręczenia decyzji, tj. w terminie liczonym po upływie terminu 14 dni od dnia publicznego obwieszczenia o jej wydaniu – zgodnie z art. 49 § 2 k.p.a.
Poza tym o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiadamia się pisemnie dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych jej skutkami prawnymi. Zagadnienie skutków prawnych takiego zawiadomienia zostało rozstrzygnięte uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., II OPS 2/16, który stwierdził, że "Stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031) doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.).". Z tego wynika, że doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania przez inne strony niż inwestor. Dla podmiotów tych, zgodnie z art. 49 § 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., termin na wniesienie odwołania rozpoczyna bieg po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie o wydaniu decyzji.
W myśl art. 269 § 1 p.p.s.a. skład rozpoznający niniejszą sprawę jest związany wykładnią zawartą w sentencji przywołanej uchwały, co oznacza, że nie jest uprawniony do samodzielnego przyjęcia wykładni przepisów prawa odmiennej od wykładni wyrażonej w treści sentencji uchwały NSA. Równocześnie trzeba wskazać, że skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko przedstawione we wskazanej uchwale.
Z uzasadnienia wskazanej uchwały wynika również, że NSA w poszerzonym składzie nie dostrzegł naruszenia przepisami regulującymi instytucję doręczeń w specustawie drogowej konstytucyjnie chronionych praw właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji. W tym zakresie odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, który nie podważył zgodności z konstytucją rozwiązań specustawy drogowej odnośnie doręczeń podtrzymując pogląd, zgodnie z którym termin do wniesienia odwołania dla właścicieli i użytkowników wieczystych powinien zostać określony poprzez odwołanie się do treści art. 129 § 2 w związku z art. 49 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że prawidłowa wykładnia art. 11f ust. 3 specustawy drogowej prowadzi do wniosku, że termin do złożenia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla właścicieli i użytkowników wieczystych biorących udział w postępowaniu w sprawie realizacji inwestycji drogowej rozpoczyna się po upływie 14 dni od dnia obwieszczenia (art. 49 § 2 k.p.a.).
Zasada ta zaś nie polega modyfikacji ze względu na fakt, że dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych także indywidualnie zawiadamia się o wydaniu decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Nie zmienia jej również doręczenie stronie odpisu decyzji w trybie art. 49b § 1 k.p.a. który stanowi, że w przypadku zawiadomienia strony zgodnie z art. 49 § 1 lub art. 49a o decyzji lub postanowieniu, które podlega zaskarżeniu, na wniosek strony, organ, który wydał decyzję lub postanowienie, niezwłocznie, nie później niż w terminie trzech dni od dnia otrzymania wniosku, udostępnia stronie odpis decyzji lub postanowienia w sposób i formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje organ, nie umożliwiają udostępnienia w taki sposób lub takiej formie. Takie udostępnienie stronie odpisu decyzji nie stanowi bowiem jej doręczenia wywołującego skutki procesowe związane z biegiem terminu do wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania jest w takim przypadku liczony zgodnie z regułą wyrażoną w art. 49 k.p.a.
Podsumowując zatem, skoro najpóźniejszym dniem publicznego ogłoszenia o wydaniu przedmiotowej decyzji był 16 kwietnia 2021 r., to termin doręczenia decyzji upłynął 30 kwietnia 2021 r. Zatem termin do złożenia odwołania od decyzji upłynął 14 maja 2021 r. Odwołanie zostało wniesione przez skarżących 18 maja 2021 r., czyli z uchybieniem 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Okoliczność udostępnienia odpisu decyzji skarżącym w dniu 5 maja 2021 r. nie miała żadnego znaczenia dla obliczenia terminu do wniesienia odwołania, ponieważ zawiadomienie o wydaniu decyzji uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie.
W tym stanie sprawy organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że skarżący kasacyjnie wnieśli odwołanie po terminie, co trafnie potwierdził Sąd a quo akceptując rozstrzygnięcie odpowiadające dyspozycji art. 134 k.p.a. i oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia art. 129 § 2 w zw. z art. 49b § 1, art. 49 § 2, art. 44 § 4 k.p.a. i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej okazały się zatem bezzasadne, skoro przyjęty przez organ odwoławczy i zaakceptowany przez Sąd sposób liczenia terminu do wniesienia odwołania odpowiadał przedstawionej wyżej wykładni wskazanych przepisów pozostającej w zgodzie z konstytucyjnymi wzorcami ochrony własności.
Podobnie nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 112 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia z mocy samego prawa okoliczności związanych z błędnym pouczeniem skarżących kasacyjnie w obwieszczeniu i zawiadomieniu o terminie wniesienia odwołania, które brzmiało: "od decyzji służy stronom (...) odwołanie w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia". Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Wskazać należy, że ochrona wynikająca z art. 112 k.p.a. nie ma charakteru absolutnego. Błędne informacje odnośnie środka zaskarżenia nie wpływają na bieg ustawowego terminu, w tym nie zawieszają go. Treść tego przepisu należy rozumieć w taki sposób, że strona korzystając z właściwych środków procesowych może uniknąć negatywnych skutków uchybienia terminu, jeżeli przyczyną tego uchybienia było błędne pouczenie organu. W przypadku procedury administracyjnej środkiem takim jest wniosek o przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia, który organ administracji zobowiązany jest uwzględnić stwierdzając, że do uchybienia terminu doszło bez winy strony (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2016 r., II OSK 702/15, z 23 stycznia 2018 r., II OSK 1364/17, z 18 grudnia 2020 r., II OSK 2657/20). Skoro w postępowaniu administracyjnym przywrócenie terminu następuje na wniosek, to także norma prawna zawarta w art. 112 k.p.a. może mieć zastosowanie wówczas, gdy taki wniosek zostanie złożony.
Nie potwierdziły się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. upatrywane w braku uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji okoliczności odzwierciedlonych w dokumentach aktowych związanych z błędnym pouczeniem skarżących o sposobie wniesienia odwołania oraz okolicznościach związanych z naruszeniem ich prawa do udostępnienia decyzji nie później niż w terminie trzech dni od dnia otrzymania wniosku w tym przedmiocie. Okoliczności te bowiem pozostawały irrelewantne dla oceny legalności postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tym zakresie istotne były tylko daty: obwieszczenia o wydaniu decyzji, dokonanego w sposób przewidziany w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, oraz wniesienia odwołania przez skarżących, których konfrontacja potwierdziła obiektywny fakt uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uprawniający do zastosowania art. 134 k.p.a. Prawidłowe ustalenie tych okoliczności wyczerpuje zakres ustaleń faktycznych koniecznych do wydania postanowienia. Z tych przyczyn również brak połączenia sprawy ze skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania ze sprawą ze skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie naruszało art. 111 § 2 k.p.a., w sposób który miałby istotny wpływ na wynik sprawy, czyli uzasadniający twierdzenie, że gdyby do połączenia doszło to wynik sprawy byłby inny.
Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kwestionowanego postanowienia, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał odnieść się do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Sama okoliczność, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się w swoich rozważaniach do części zarzutów podnoszonych w skardze, nie ma znaczenia dla oceny skuteczności skargi kasacyjnej, o ile stanowisko sądu pierwszej instancji jest prawidłowe.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu pierwszej instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i co kluczowe w tym względzie, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Należy również zaznaczyć, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa materialnego. Należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie Sąd a quo wskazał podstawę faktyczną i prawną wyroku oraz wyjaśnił w wymagany sposób powody, które legły o podstaw oddalenia skarg.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.