II OSK 1710/06

II OSK 1710/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Teresa Kobylecka
Zygmunt Niewiadomski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1299/05 - Wyrok WSA w Krakowie z 2006-06-30
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
art. 24 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr.) Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1299/05 w sprawie ze skargi M. D. na uchwałę Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 18 kwietnia 2005 r. nr XXXIII/253/05 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1299/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. D. na uchwałę Rady Gminy Jerzmanowice – Przeginia z dnia 18 kwietnia 2005 r. Nr XXXIII/253/05 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy : Na podstawie uchwał Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 29 maja 2000 r. Nr XXV/109/00, Nr XXV/110/00, Nr XXV/111/00, Nr XXV/112/00, Nr XXV/113/00, Nr XXV/114/00, Nr XXV/115/00, Nr XXV/116/00 przystąpiono do sporządzania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Jerzmanowice - Przeginia dla sołectw: Jerzmanowice, Przeginia, Sąspów, Łazy, Szklary, Gołkowice, Czubrowice i Racławice.
M. D. złożyła w dniu 20 sierpnia 2001 r. wniosek o zmianę przeznaczenia jej działek nr [...] i [...] na cele związane z budownictwem mieszkaniowym. Wniosek ten został uwzględniony uchwałą Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 13 października 2003 r. nr XV/128/03.
Projekt wskazanego wyżej planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 29 kwietnia 2002 r. do dnia 29 maja 2002 r. Dodatkowo projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jerzmanowice-Przeginia dla części sołectwa J. w zakresie nie obejmującym działki skarżącej wyłożono do publicznego wglądu w dniach od 19 marca 2003 r. do dnia 16 kwietnia 2003 r. a w zakresie obejmującym działkę M. D. w dniach od 22 listopada 2004 r. do 20 grudnia 2004 r. O wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu zawiadomiono pisemnie M. D.
Zarzut do w/w projektu złożyła pismem z dnia 3 stycznia 2005 r. M. D. podnosząc, iż przeznaczenie jej nieruchomości (działki nr [...] i [...]) w projekcie miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego uległo zmianie na jej niekorzyść. Dlatego też wniosła o pozostawienie jej działek w dotychczasowym "wykorzystaniu, z przysługującym rolnikowi prawem do budowy infrastruktury technicznej na terenach stanowiących gospodarstwo rolne (droga, wodociąg lub kopanie studni) oraz budowy (rozbudowy) zagrody siedliskowej. Wskazała , iż pozostaje rolnikiem, zatem wprowadzenie proponowanych w zapisach miejscowego planu zakazów dot. gruntów rolnych jest poważnym naruszeniem jej interesu prawnego, zmuszona będę ograniczyć swoją działalność rolniczą ponieważ korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stanie się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Wartość nieruchomości ulega znacznemu obniżeniu"
Rada Gminy Jerzmanowice-Przeginia uchwałą z dnia 18 kwietnia 2005 r. Nr XXXIII/253/05 odrzuciła powyższy zarzut M. D. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż zarzut wniesiony przez M. D. został szczegółowo zbadany w oparciu o materiał dowodowy.
W części obejmującej uzasadnienie faktyczne w pierwszej kolejności wskazano, że działki nr [...] i [...] położone są w obszarze Jurajskiego Parku Krajobrazowego, w cennym kompleksie zieleni, W stanie obecnym działki nie są zainwestowane, nie są też intensywnie użytkowane rolniczo. Teren, na którym są położone posiada wyjątkowe wartości przyrodnicze, krajobrazowe i florystyczne. Częściowo w obrębie działek nr [...] i [...] znajduje się Skała Smokówka, "która ma charakter skalnego bastionu o dwudziestometrowej wysokości". W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek po stronie północnej (działki nr 133/1, 136, 134/1) znajduje się kompleks ostańców - Skały Cisówki (pomnik przyrody 103 nr rej. 10/9) wraz z bogatą murawą naskalną i stanowiskami roślin chronionych; po stronie południowej znajduje się grupa skałek tzw. Podskałki (na działkach nr 150/2, 157/2, 158, 170 - pomnik przyrody 104 nr rej. 10/10 również z bogatą murawą naskalną Działki przylegają do drogi polnej. Są znacznie oddalone od istniejących i projektowanych terenów budowlanych.
Zaznaczono, że w dotychczasowych opracowaniach planistycznych teren działek nr [...] i [...] był terenem niebudowlanym . Ustalenia o przeznaczeniu tego terenu na cele zieleni o szczególnym znaczeniu przyrodniczym oraz ustalenie takiego kierunku zagospodarowania tych terenów określały lub nadal określają: obowiązujący do 31 grudnia 2003 r. plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Jerzmanowice-Przeginia uchwalony uchwałą nr XXIX/115/93 Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 1 kwietnia 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego nr 6, poz.301) wraz ze zmianą tego planu (bez wsi Szklary) w zakresie terenów mieszkalnych i infrastruktury .technicznej uchwalona uchwałą nr XXXIV/172/97 z 6 maja 1997 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego nr 20, poz.117); studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jerzmanowice-Przeginia uchwalone uchwałą nr XV/62/99 z dnia 21 lipca 1999 r. Podniesiono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy ustala pozostawienie dotychczasowego niebudowlanego przeznaczenia przedmiotowego terenu, w celu ochrony jego szczególnych walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Obszar ten leżąc w granicach Jurajskich Parków Krajobrazowych ustanowionych rozporządzeniem nr 6 Wojewody Krakowskiego z dnia 16 maja 1997r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego nr 18) ze względu na wyjątkowe walory krajobrazowe i florystyczne podlega ochronie. Studium ustala podstawowe funkcje Gminy, którymi obok rolnictwa, są turystyka i rekreacja budowana właśnie na bazie zasobów krajobrazowych i przyrodniczych tego terenu.
Projekt planu włącza przedmiotową działkę w obszary zieleni nieurządzonej, o szczególnym znaczeniu przyrodniczym, pełniące ważną rolę połączeń w systemie węzłów i korytarzy ekologicznych, z zakazem wprowadzania zabudowy, na rysunku planu są one oznaczone symbolem ZN. Skarżąca nie wyraża na to zgody podnosząc, że takie przeznaczenie nie tylko ogranicza prowadzenie działalności rolniczej, ale narusza jej interes prawny i powoduje spadek wartości nieruchomości.
W uzasadnieniu uchwały przedstawiono też przebieg procesu planistycznego podnosząc, że na sposób rozpatrzenia przedmiotowego zarzutu miały wpływ wyniki przeprowadzonych uzgodnień i opinii do projektu planu. Ze względu na położenie działek w obszarze objętym ochroną (park krajobrazowy) Rada Gminy zbadała stanowiska wyrażone w trakcie sporządzania planu przez organy właściwe w sprawach parku krajobrazowego tj. Wojewodę jako organ tworzący parki oraz Dyrektora Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych działającego w imieniu Wojewody w sprawach krajobrazowych. Wskazano, że już na etapie początkowym planu, w przekazywanym wniosku - postulacie, Wojewoda nakazał przestrzeganie przepisów odrębnych przy sporządzaniu planu, w szczególności ustaw o ochronie przyrody i Prawo o ochronie środowiska. W trakcie procedury opiniowania i uzgadniania projektu planu Wojewoda Małopolski w piśmie z dnia 10 marca 2002 r. zwrócił uwagę na konieczność uzyskania stanowiska Dyrektora Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych. Opinia taka została wydana z datą 8 kwietnia 2002 r., a jej zalecenia wprowadzono do projektu planu. Następnie po zakończeniu pierwszego wyłożenia projektu do publicznego wglądu Zarząd Gminy mając na celu rzetelne rozpatrzenie złożonych zarzutów (kierując się wymienionym wcześniej zaleceniem Wojewody) wystąpił do Dyrektora ZJPK o zaopiniowanie możliwości ewentualnych zmian w projekcie planu wynikających ze złożonych zarzutów. W piśmie z dnia 9 września 2002 r. Dyrekcja ZJPK zajęła stanowisko do poszczególnych spraw objętych zarzutami. W stosunku do przeznaczenia działek nr [...] i [...] w Jerzmanowicach pod zabudowę Dyrektor ZJPK wyraził stanowisko negatywne, co oznaczało konieczność uwzględnienia przez Zarząd Gminy opinii jednostki działającej z upoważnienia Wojewody, a tym samym negatywnego rozpatrzenia szeregu zarzutów, wśród nich zarzutu złożonego przez M. D., której sprawę negatywnie zaopiniowała DZJPK. Z kolei Rada Gminy rozpatrując zarzut uznała, że stanowisko DZJPK jest opinią, a nie negatywnym uzgodnieniem w rozumieniu przepisów (brakiem uzgodnienia) i nie przyjęła projektu uchwały o odrzuceniu zarzutu, podobnie jak i w sprawie innych zarzutów podobnych rodzajowo do zarzutu M. D. W związku z tym, że propozycje odrzucenia zarzutu nie zostały przyjęte przez Radę Gminy, która podjęła uchwałę o pozytywnym ich rozpatrzeniu, tym samym wyraziła zamiar pozytywnego rozstrzygnięcia dla właścicieli gruntów (autorów zarzutów) -skorygowany został projekt planu poprzez objęcie terenami budowlanymi działek będących przedmiotem zarzutów, w tym zarzutu (wniosku) wniesionego przez M. D. Po dokonanej korekcie projektu planu została powtórzona procedura planistyczna w niezbędnym zakresie, to jest uzgodnienia skorygowanego projektu z DZJPK, uwzględnienia w projekcie stanowiska zajętego przez DZJPK (z dokonaniem, w razie potrzeby korekt) a następnie ponownego wyłożenia projektu planu w zakresie terenowym obejmującym działki, których właściciele uprzednio złożyli zarzuty, z uwzględnieniem wyników uzgodnienia.
Realizując powyższe ponowienie procedury Wójt Gminy zwrócił się pismem z dnia 20 maja 2004 r. do Dyrekcji Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w Krakowie o ponowne uzgodnienie projektu planu w zakresie złożonych zarzutów, w tym zarzutu M. D. Dyrektor ZJPK działający z upoważnienia Wojewody Małopolskiego pismem z dnia 3 sierpnia 2004 r. wydał postanowienie w oparciu o art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz.880), w którym zajął stanowisko w odniesieniu do poszczególnych spraw. Do skorygowanego projektu planu w zakresie przeznaczenia działek nr [...] i [...] stanowiących własność M. D. DZJPK dokonał uzgodnienia negatywnego. W sytuacji tej ponownie wyłożony do publicznego wglądu projekt planu w zakresie terenowym jw. został zmieniony w wyniku negatywnego uzgodnienia przez DZJPK poprzez włączenie przedmiotowej działek do terenów zieleni nieurządzonej i terenów leśnych zgodnie z obecnym ich użytkowaniem. Po zapoznaniu się z wyłożonym ponownie projektem M. D. złożyła zarzut przeciw ustaleniom projektu planu ograniczającym możliwość zagospodarowania działki zgodnie z wolą właściciela, przez co jego interes prawny został naruszony. Zarzut ten nie został uwzględniony przez Wójta i w związku z tym wymagał rozstrzygnięcia przez Radę Gminy.
W uzasadnieniu prawnym uchwały wskazano, że ze stwierdzonym stanem faktycznym i zgromadzonym materiałem dowodowym ścisły związek wykazują przepisy:
1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, która stanowi, że
zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, ochrony
środowiska i ochrony przyrody (art.7 ust. 1 pkt. 11),
2. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, określającej cele, zasady i formy ochrony przyrody i stanowiącej m.in., że celem ochrony przyrody jest zachowanie dziedzictwa geologicznego i paleontologicznego (art.2 ust.1 pkt 3), ochrona walorów krajobrazowych polegająca na zachowaniu cech charakterystycznych danego krajobrazu, w tym rzeźby terenu (art.2 ust.2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 8 i 23), cele ochrony przyrody realizowane są przez uwzględnienie wymagań ochrony przyrody m.in. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art.3 pkt 8), a jedną z form ochrony przyrody są parki krajobrazowe (art.6 ust.1 pkt 3), projekty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z wojewodą (art.16 ust.7),
3. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska nakazującej zapewnienie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ochrony walorów krajobrazowych (art.71 ust.3 i art.72 ust.1 pkt 5), a także dopuszczającej ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w celu ochrony zasobów środowiska na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art.130 ust.2),
4. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowi m.in. w art. 10 ust.1, że w zagospodarowaniu przestrzennym
uwzględnia się wymogi ładu przestrzennego walory krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, prawo własności oraz inne wymogi określone w art.1 ust.2 pkt 1-6; ustawa stanowi również, że w planie miejscowym, w zależności od potrzeb ustala się zakaz zabudowy wynikający z potrzeb ochrony środowiska, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody (art.10 ust.1 pkt 8),
5. rozporządzenia nr 6 Wojewody Krakowskiego z dnia 16 maja 1997r. w sprawie ochrony Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych (Dz. Urz. Woje Krakowskiego nr 18, z 5.06.1997 r.), w którym ustalony został obszar parku krajobrazowego, jego otulina i przepisy obowiązujące na jego obszarze.
W części uzasadnienia zatytułowanej: "rozpatrzenie zarzutu, przesłanki rozstrzygnięcia" podniesiono, że Rada Gminy Jerzmanowice-Przeginia rozważyła na tle zebranego materiału dowodowego, opisu poszczególnych działań proceduralnych dotyczących zarzutów do projektu planu oraz przepisów wykazujących związek z rozpatrywaną sytuacją faktyczną. Rada stwierdziła, że za uwzględnieniem zarzutu przemawiają uprawnienia zainteresowanej wynikające z prawa własności nieruchomości. Mając na względzie prawo własności i interes prawny właściciela, organy Gminy (Zarząd, Wójt oraz Rada Gminy) podjęły proceduralne działania mające na celu uzyskanie możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia zarzutu. W związku ostatecznie negatywnym stanowiskiem zawartym w postanowieniu z 3 sierpnia 2004 r. Dyrektora JPK w Krakowie - nie ma możliwości pozytywnego rozpatrzenia zarzutu wniesionego przez M. D., a Gmina musi uwzględnić wynik uzgodnienia z organem właściwym na mocy ustawy w sprawach zagospodarowania terenów leżących w parku krajobrazowym. Organ ten, jak wykazuje zebrany materiał dowodowy konsekwentnie kilkakrotnie wyrażał i podtrzymywał negatywne stanowisko w sprawie działek nr [...] i [...] ze względu na ich położenie w terenach o szczególnych walorach krajobrazowych, W związku z tym Rada Gminy przyjmując za w/w organem konieczność ochrony walorów krajobrazowych, jako dziedzictwa przyrodniczego i dobra w tym konkretnie przypadku nadrzędnego w stosunku do prawa własności - zadecydowała o odrzuceniu zarzutu M. D.
Wskazano, ze generalną podstawą prawną rozstrzygnięcia złożonego zarzutu jest przepis art. 24 ust.3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że "o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Na podstawie rozpoznanego szczegółowo stanu faktycznego oraz przepisów prawa materialnego pozostających w związku z opisanym stanem faktycznym Rada Gminy Jerzmanowice-Przeginia uznała, że decyzją właściwą jest odrzucenie zarzutu. Organ planistyczny zaznaczył, że ma świadomość, iż takie rozstrzygnięcie powoduje naruszenie interesu prawnego właściciela, ale wobec tego, że zostało ono podjęte po wnikliwym i wszechstronnym rozpoznaniu wszelkich okoliczności sprawy - a ponadto Rada Gminy, jak i Zarząd, a następnie Wójt podejmowali starania o pozytywne dla właścicieli rozstrzygnięcia, uchwała o odrzuceniu zarzutu jest uchwałą prawidłową nie naruszającą porządku prawnego.
Wyjaśniono także, że przepis art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje radę gminy do rozpatrzenia zarzutu, nie obliguje natomiast rady do jego uwzględnienia. Rada gminy ma więc prawo do odrzucenia zarzutu, a tym samym naruszenia w przypadkach uznanych za konieczne interesu prawnego zainteresowanej osoby, jeżeli takim rozstrzygnięciem nie narusza prawa. Projekt planu podtrzymuje niebudowlane przeznaczenie terenu na części przedmiotowego obszaru, nie tworzy dodatkowych nowych ograniczeń w zakresie sposobu wykonywania prawa własności (w stosunku do stanu przed jego wejściem w życie, gdyż w chwili obecnej jest to "teren bez planu miejscowego"). Podkreślono, iż "plan miejscowy kształtuje wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości" (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) — może więc wprowadzać ograniczenia w tym zakresie, jeżeli tak jak w rozpatrywanym przypadku stwierdza niesprzeczność takich rozstrzygnięć z Konstytucją RP, kodeksem cywilnym oraz innymi ustawami. Poprzez opis stanu faktycznego i stanu prawnego oraz związków między nimi wykazano, że ograniczenia dla sposobu zagospodarowania działki wynikające z odrzucenia przedmiotowego zarzutu, chociaż naruszają interes prawny właściciela, nie powodują stanu naruszenia prawa, mogą zatem być skutecznie wprowadzone do ustaleń planu. W ocenie organu planistycznego z należytą starannością rozpoznano i zważono okoliczności faktyczne oraz przepisy prawa wiążące się ze stwierdzonym stanem faktycznym. Rada w tej indywidualnie rozpatrywanej sprawie uznała, że uwzględnienie wymogów ochrony niezaprzeczalnych walorów krajobrazowych i dziedzictwa geologicznego winno mieć pierwszeństwo przed uprawnieniami wynikającymi z prawa własności nieruchomości. Zakres uznaniowości rozstrzygnięcia, które wynika z ustawowego umocowania władztwa planistycznego gminy, został zminimalizowany, poprzez wnikliwe ustalenie stanu faktycznego oraz przepisów, które nakładają na Gminę ściśle określone zadania w zakresie przeznaczania terenów i ustalania zasad ich zagospodarowania i dają gminie instrument przygotowania realizacji tych zadań w formie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym odrzucenie zarzutu mieści się w granicach "władztwa planistycznego gminy" wynikającego z postanowień art. 4 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i jest pozbawione elementu dowolności, mimo naruszenia interesu prawnego właściciela - co w efekcie upoważniło Radę Gminy do przyjęcia zaskarżonej uchwały.
Skargę na uchwałę nr XXXIII/253/05 Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 18 kwietnia 2005 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. D., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż zaskarżona uchwała narusza art.18 ust.2 pkt 4 i art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; art.1 usi2 pkt 1, 2, 3 i 5 oraz art.3 pkt 1 i 2 cyt wyżej ustawy oraz art.7 Konstytucji RP. Nadto skarżącą zarzuciła nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, które stało się przyczyną wydania wadliwego rozstrzygnięcia, gdyż treścią zarzutu nigdy nie była zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na budowlane, a jedynie kwestionowała wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy siedliskowej na gruntach rolnych. Nieprawdą jest także, iż jej grunty rolne nie są zainwestowane. Podniosła, że procedura planistyczna zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obejmuje szereg czynności, które powinny być, podejmowane kolejno. W żadnym przypadku nie jest możliwe odstąpienie od ustalonych w tym przepisie zasad postępowania (por wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1997 r. , sygn. II SA/Łd 1681/96, OSS 2001/1/12). W przedmiotowej sprawie zachodzą takie uchybienia. Uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody winne być dokonywane z Wojewodą Małopolskim. "Uzgodnienia tego dokonał (a raczej odmówił) Dyrektor Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych działający w imieniu Wojewody Małopolskiego. Naruszenie prawa w tym zakresie przejawia się w. fakcie, iż Wojewoda nie mógł upoważnić Dyrektora Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych do uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem nie posiadał do tego podstawy prawnej. Zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu planistycznym nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. A zatem upoważnienie to nie mogło opierać się o treść art.268a kpa. Dyrektor Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych nie jest pracownikiem urzędu wojewódzkiego. Podstawą upoważnienia nie mógł być zatem art. 32 ustawy o administracji rządowej w województwie. Po drugie uzgodnienie zostało dokonane w niewłaściwej formie prawnej. Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, który w stanie na chwilę dokonywania uzgodnienia zezwalałby na dokonywanie uzgodnienia w formie postanowienia. Instytucja taka jest znana ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tymczasem przedmiotowa procedura jest prowadzona na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Po trzecie, zgodnie z wywodem uzasadnienia Rada Gminy Jerzmanowice - Przeginia odrzuciła zarzut m.in. na podstawie przepisów rozporządzenia nr 6 Wojewody Krakowskiego z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie ochrony Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w województwie krakowskim. Rozporządzenie to utraciło moc na podzestawie 8 art.11 ustawy z dnia 7 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z przywołanym "przepisem dotychczasowe akty wykonawcze zachowały moc przez okres nie dłuższy niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, A zatem rozporządzenie Wojewody Krakowskiego bezpowrotnie przestało obowiązywać najpóźniej w dniu 2 sierpnia 2001 roku. Skarżąca podniosła również, ze skarga dotycząca odrzucenia zarzutu odnosi się w istocie do projektu planu, a nie do interesu prawnego wynikającego z treści uchwały odrzucającej zarzut. Legitymacja do składania zarzutu i wnoszenia skargi oparta jest wyłącznie o potencjalne zagrożenie interesu danego podmiotu, a nie faktyczne naruszenie tego interesu. Zatem Sąd winien zbadać, czy sam projekt planu nie narusza przepisów powszechnie obowiązujących i prawnych interesów indywidualnych. W tym kontekście zarzuca ona, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego potencjalnie narusza jej prawo własności poprzez ingerencję sprzeczną z zasadą proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust.3, a także art.7 Konstytucji RP oraz poprzez naruszenie art.1 ust.2 pkt 1, 2, 3 i 5 oraz art3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. "Żaden z przywołanych przepisów nie uzasadnia bowiem wprowadzenia na gruntach rolnych objętych parkiem krajobrazowym całkowitego zakazu zabudowy w tym zagrody siedliskowej i to w sytuacji, gdy zabudowa taka jest już faktycznie realizowana."
W odpowiedzi na skargę złożonej przez Wójta Gminy Jerzmanowice-Przeginia podano, że uzasadnienie swojego stanowiska w przedmiotowej sprawie Gmina przedstawiła w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. pełnomocnik Wójta Gminy Jerzmanowice-Przeginia potwierdził, że skarżąca w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu z 2004 r. na budowę jest w trakcie realizacji inwestycji na działkach objętych skargą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalając skargę wskazał , iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu- zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślono , że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta jak wynika z powyższych uwag , może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut. Projekt planu nie jest jeszcze powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego i jako taki nie może ingerować w prawo własności. Zarzuty naruszenia (ograniczenia) prawa własności skarżącego ustaleniami planu są zatem nieuzasadnione. Zaskarżona uchwała stanowi bowiem jedynie swego rodzaju "odpowiedź" rady gminy na wniesiony zarzut, w ramach prawem określonej procedury planistycznej. Uchwała ta sama w sobie nie zawiera żadnych regulacji normatywnych, a więc i nie stanowi prawa miejscowego. Dopiero postanowienia uchwalonego przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wejdą w życie i będą obowiązywać na terenie gminy są prawem lokalnym - wprowadzonym na podstawie aktu prawa miejscowego, Zatem to uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwała o odrzuceniu zarzutu, może zawierać postanowienia (normy prawne) ograniczające zakres korzystania z prawa własności określonych nieruchomości. Te zagadnienia nie podlegają badaniu w przedmiotowej sprawie, której granice określa zaskarżona uchwała, prawidłowość jej podjęcia i zawartego w niej uzasadnienia (faktycznego i prawnego).
Na gruncie spraw ze skarg na uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza to, że sąd administracyjny ma jedynie kompetencje do zbadania, czy zaskarżona uchwała zawiera prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, pozwalające stwierdzić brak dowolności w działaniach organów planistycznych oraz ustalić prawidłowość trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Podkreślono, że ze względu na powyższą zasadę określoną w art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz mając na uwadze treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga, w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie uchwała o odrzuceniu zarzutów do projektu planu, a nie całość procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Kontrola przez Sąd jednego z etapów procesu planistycznego - prawidłowości rozpatrzenia konkretnego zarzutu przez radę gminy - nie może rozciągać się na całość dotychczasowych działań planistycznych podejmowanych przez właściwe organy. Wiązałoby się to bowiem z przekroczeniem przedmiotu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, którym jest wyłącznie uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu, a ewentualna ocena Sądu wyrażona odnośnie zachowania procedury planistycznej przez właściwe organy odnosiłaby się tylko do jej części a nie do całości, a nadto wiązałaby organy nadzoru i Sąd w przypadku późniejszej oceny (w trybie nadzoru, czy też skargi do sądu administracyjnego) uchwały zawierającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stąd też zarzuty odnoszące się do prawidłowości zachowania zasad procedowania ( np. odpowiedniej kolejności poszczególnych czynności, dokonywania uzgodnień przez uprawnione podmioty) w procesie planistycznym przez właściwe organy pozostają nie mogą być skutecznie podnoszone w tej sprawie sądowoadministracyjnej odnoszącej się wyłącznie do uchwały o odrzuceniu zarzutu przez radę gminy. Podnoszone w tym względzie przez skarżącą zarzuty będą mogły być skutecznie podnoszone na etapie dokonywania przez Sąd kontroli uchwały zawierającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w wyniku skargi organu nadzoru bądź, skargi innego podmiotu w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym). Wtedy bowiem przedmiotem kontroli będzie akt prawa miejscowego oraz całość procedury planistycznej, jej prawidłowość, w tym właściwe zachowanie kolejności poszczególnych etapów procedowania, właściwość organów itp., a nie tylko jeden z jej etapów - jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie sądowoadministracyjnej.
Rozpoznanie przez sąd skargi na odrzucenie zarzutu przez radę gminy jak wyjaśniono w motywach zaskarżonego wyroku nie ogranicza się wyłącznie do kontroli tej uchwały pod względem formalnym np. tylko do stwierdzenia czy zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozpoznanie takiej sprawy sądowoadministracyjnej wiąże się również z merytoryczną oceną zawartej w uzasadnieniu uchwały argumentacji rady gminy. Wiąże się to zatem z kontrolą czy postępowanie rady gminy polegające na odrzuceniu zarzutu, w odniesieniu do potencjalnego interesu indywidualnego skarżącej i ewentualnego interesu publicznego jest uzasadnione, a tym samym czy zawarte w uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu zarzutu argumenty są zasadne, spójne, logiczne, przekonywujące i nie naruszają prawa powszechnie obowiązującego. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego. Nie chodzi zatem w tym wypadku o ocenę prawidłowości trybu postępowania poprzedzającego uchwalenie planu, która ma miejsce dopiero na etapie kontroli uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze skutkami przewidzianymi w art. 27 ust. 1 ustawy, lecz o ocenę prawidłowość odpowiedzi na złożony zarzut. Odpowiedź ta nie może być dowolna i musi nawiązywać do treści projektu planu, a tym samym również do elementów mających na tę treść wpływ.
Samo potencjalne zagrożenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej taką uchwałą nie musi wiązać się z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Taka sytuacja ma np. miejsce w przedmiotowej sprawie. Zagrożenie interesu prawnego skarżącej polegające na odrzuceniu jej zarzutu, i związana z tym potencjalna możliwość uchwalenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla niej niekorzystnych nie oznacza w sposób automatyczny naruszenia obowiązującego porządku prawnego. Biorąc pod uwagę powyższe założenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Uchwała ta zawiera prawidłowe uzasadnienie - odpowiadające wskazanym wyżej wymogom, z którego wynika, że organ planistyczny rozważał okoliczności podniesione w zarzucie, zbadał indywidualną sytuacje podmiotu wnoszącego zarzut oraz przedstawił argumentacje faktyczną i prawną na uzasadnienie projektowanego rozwiązania planistycznego. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, ze nie ma ona charakteru dowolnego, a ingerencja w prawo własności skarżącego nie przekracza granic uzasadnionych koniecznością realizacji interesu publicznego. Brak podstaw do przekwalifikowania terenu obejmującego działki nr [...] i [...] położone w Jerzmanowicach na teren przeznaczony pod budownictwo wyjaśniono odwołując się do argumentów zarówno prawnych związanych z charakterem prawnym i uwarunkowaniami tzw. władztwa planistycznego gminy oraz obowiązkiem realizacji przez gminę zadań publicznych, dotyczących zwłaszcza gospodarki terenami i ochrony środowiska oraz zapewnienia ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju, a także poszanowania w granicach przewidzianych prawem prawa własności - z powołaniem się na odpowiednie przepisy prawa, jak i do argumentów związanych z faktycznymi uwarunkowaniami przedmiotowej nieruchomości z zaakcentowaniem jej położenia w obszarze Jurajskiego Parku Krajobrazowego, w terenach otwartych i eksponowanych o wyjątkowych walorach przyrodniczych i krajobrazowych. Częściowo w obrębie działek nr [...] i [...] znajduje się Skała Smokówka, "która ma charakter skalnego bastionu o dwudziestometrowej wysokości" (cytat za opracowaniem prof. dr. hab. Stefana Aleksandrowicza Pt. Waloryzacja geologiczna i geomorfologiczna projektowanych zespołów przyrodniczo-krajobrazowych w Jerzmanowicach"). W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek po stronie północnej (na działkach nr 133/1, 136, 134/1) znajduje się kompleks ostańców - Skały Cisówki (pomnik przyrody 103 nr rej. 10/9) wraz z bogatą murawą naskalną i stanowiskami roślin chronionych; po stronie południowej znajduje się grupa skałek tzw. Podskałki (na dz. nr 150/2, 157/2, 158, 170 - pomnik przyrody 104 nr rej. 10/10) również z bogatą murawa naskalną. Działki przylegają do drogi polnej i są znacznie oddalone od istniejących i projektowanych terenów budowlanych. Tym samym uzasadniono potrzebę zachowania przedmiotowych terenów jako niebudowlanych. Argumentacja uzasadnienia zaskarżonej uchwały wskazuje przy tym, że na etapie projektowania rozwiązań planu kierowano się w równym stopniu wskazanymi wyżej wymogami ustawowymi, jak i uwarunkowaniami o charakterze faktycznym, biorąc łącznie pod uwagę obie grupy okoliczności.
Stanowisko organu planistycznego jak podkreślił Sąd I instancji zostało dokładnie uzasadnione i wsparte stanowiskiem zawartym w wiążącym organ planistyczny postanowieniu z dnia 3 sierpnia 2004r, znak: DZJPK/SK/602/14/2004, w którym negatywnie uzgodniono pozostawienie działek nr [...] i [...] położonych w Jerzmanowicach w dotychczasowym użytkowaniu z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej zgodnie z żądaniem M. D., a także stanowiskiem Wojewody Małopolskiego zawartym w piśmie z dnia 21 czerwca 2004 r. znak: RR.XIV.EL7041-3-29-04. Poprawności odpowiedzi na złożony zarzut nie dyskwalifikują zarzuty skarżącej, że treścią jej zarzutu nie było żądanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na budowlane, a tylko kwestionowała wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy siedliskowej na gruntach rolnych oraz że jej nieruchomości nie są zainwestowane. Kwestionowanie przez skarżącą wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy siedliskowej na gruntach rolnych wiąże się bowiem de facto z dopuszczeniem zabudowy na tych terenach, a więc z wprowadzeniem możliwości realizacji obiektów budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, szczególnie z twierdzeń M. D., a także przedstawiciela strony przeciwnej sama skarżąca realizuje na przedmiotowych działkach inwestycję w formie zabudowy siedliskowej w oparciu o prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę z 2004 r. Trudno zatem zdaniem Sądu zgodzić się z argumentacją skarżącej, iż projektowane zapisy planu, które w przyszłości wejdą w życie i będą obowiązywać dla tego obszaru (obejmującego działki nr [...] i [...]) a potencjalnie wprowadzające na nim całkowity zakaz zabudowy, pozbawiają możliwości realizacji zabudowy siedliskowej, gdyż taką właśnie inwestycję na tych działkach prowadzi. Poza tym ewentualne wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy na przedmiotowym obszarze będzie skutkowało w stosunku na przyszłych zamierzeń " inwestycyjnych i w żaden sposób nie wpływa na możliwość realizacji, kontynuowania oraz zakończenia inwestycji skarżącej, która prowadzona jest na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam zaś fakt, iż zabudowa siedliskowa jest realizowana przez na działkach nr [...] i [...] nie oznacza, iż organ planistyczny nie może na tym obszarze wprowadzić całkowitego zakazu zabudowy na przeszłość, a całokształt okoliczności faktycznych przedmiotowego terenu został uwzględniony przez organ planistyczny. Podkreślić należy, że fakt rezygnacji przez organ planistyczny z przeznaczenia terenu na określony cel, o ile mieści się to w granicach należycie realizowanego i uzasadnionego władztwa planistycznego - jak to mam miejsce w niniejszej sprawie - nie może być traktowany jako okoliczność podważająca legalność działań tego organu.
Analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego w świetle uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że zaskarżonej uchwale nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem, a organowi planistycznemu zarzucić, iż nie uwzględnił występujących w tej sprawie okoliczności, jako że istotą instytucji zarzutów do projektu planu było zagwarantowanie - w granicach wyznaczonych przez prawo - poszanowania interesów prawnych poszczególnych podmiotów, zwłaszcza interesów opartych na prawie własności. W niniejszej sprawie Rada Gminy Jerzmanowice-Przeginia nie nadużyła swojego "władztwa planistycznego".
Przeanalizowana przez Sąd argumentacja przedstawiona przez skarżącą w jej skardze nie daje podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. W przedmiotowej sprawie stanowisko strony skarżącej uzasadnione jest wyłącznie jej indywidualnym interesem, podczas gdy organ planistyczny uwzględnił wszystkie zbiegające się w sprawie interesy, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i wykazując tym samym, że nie ma ona charakteru dowolnego.
Reasumując uznano za nieuzasadniony zarzut skarżącej, iż Rada Gminy Jerzmanowice-Przeginia odrzuciła zarzut m.in. na podstawie rozporządzenia nr 6 Wojewody Krakowskiego z dnia 16 maja 1997 r. w sprawie ochrony Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w województwie krakowskim (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego z 5 czerwca 1997 r., nr 18, poz.209), w sytuacji gdy owo rozporządzenie utraciło moc na podstawie art.11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem dotychczasowe akty wykonawcze zachowywały moc obowiązująca wyłącznie przez okres nie dłuższy niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie, a więc powołane rozporządzenie przesłało obowiązywać najpóźniej w dniu 2 sierpnia 2001 r.
Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt IV SA 1731/03, iż trudno przyjąć, że z założenia racjonalny prawodawca w art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21) wyraża wolę utraty mocy obowiązującej wszystkich aktów podstawowych (np. rozporządzeń wojewody) powołujących do życia dotychczas funkcjonujące parki narodowe, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu i pomniki przyrody, skoro w art. 3 i art.7 powołanej ustawy potwierdził, że są one parkami narodowymi, parki krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu i pomnikami przyrody w rozumieniu przedmiotowej ustawy ustawą . Przyznając, że treść art. 11 jest co najmniej niezrozumiała, to jej prawidłowa interpretacja nie może obyć się bez przyjęcia argumentów wykładni celowościowej. Istotnie bowiem, gdyby analizować przepis art. 11 w oderwaniu od treści pozostałych przepisów zawartych w tej ustawie i poddać ten przepis jedynie wykładni gramatycznej, to mogłoby to doprowadzić do wniosków, jakie sformułowała skarżąca. Akty normatywne tworzące parki narodowe, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu i pomniki przyrody, w postaci rozporządzeń Rady Ministrów, rozporządzeń wojewodów itp. niezmienione po 6 miesiącach od wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody są obowiązującymi aktami prawnymi. Takim właśnie aktem wykonawczym jest rozporządzenie nr 6 Wojewody Krakowskiego z dnia 16 maja 1997 r. w sprawie ochrony Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w województwie krakowskim (wbrew niefortunnemu tytułowi nie jest to akt podstawowy określający plan ochrony Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych, lecz akt tworzący wskazane w nim jurajskie parki krajobrazowe m.in. Park Krajobrazowy Dolinki Krakowskie obejmujący także gminę Jerzmanowice-Przeginia. W konsekwencji zatem Rada Gminy Jerzmanowice-Przeginia mogła w uzasadnieniu swojej uchwały powołać się na w/w rozporządzenie Wojewody Krakowskiego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. D. zaskarżając go w całości . Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego - przepisu art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwą interpretację, tj. przyjęcie zakresu kognicji sądu wyłącznie do uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały oraz poprzez przyjęcie, że " zarzut zakazu zabudowy siedliskowej i zarzut nieprzekwalifikowania nieruchomości na działkę budowlaną są jednym tym samym zarzutem ; Ponadto zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie pozbawia mocy obowiązującej aktów wykonawczych wydanych na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r.);
W skardze kasacyjnej zamieszczono również zarzut naruszenie przepisu prawa procesowego – art. 134 § 1 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpoznanie dwóch zarzutów przedstawionych w skardze co mogło, a nawet miało wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, i wobec naruszenia przepisów postępowania, o przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej zauważono , iż zasadniczym zarzutem, który Sądowi I Instancji należy postawić, jest błędne rozumienie obowiązku sądu administracyjnego w postaci rozpatrzenia skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie rozpoznania zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności poprzez zawężenie przedmiotu kontroli do uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały, W rozumieniu Sądu I Instancji przedmiotem kontroli jest wyłącznie to, czy uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz czy uzasadnienia te są prawidłowe, natomiast poza kognicją sądu jest okoliczność naruszenia interesu prawnego. Przyznanie prawa do skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu świadczy o jakże słusznym założeniu ustawodawcy, że można do naruszenia interesu prawnego nie dopuścić i zapobiec temu już na etapie projektu miejscowego planu. Przepis art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , który co prawda niefortunnie stanowi o naruszeniu interesu prawnego jako podstawie wniesienia zarzutu, ale ponieważ jak wiadomo projekt miejscowego planu żadnego interesu jeszcze nie narusza to nie ma wątpliwości że to właśnie do potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego wspomniany przepis się odnosi. Ponieważ możliwość naruszenia interesu prawnego jest podstawą wniesienia zarzutu, przez co uchwała rady gminy musi się w uzasadnieniu uchwały do tej możliwości naruszenia odnieść, to również sąd administracyjny w wyroku w sprawie skargi na uchwałę rady gminy powinien odnieść się do potencjalnego naruszenia interesu prawnego. Wskazując na dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 13 czerwca 2002 r. (sygn. akt III RN 100/01) uznał, że rada gminy rozpoznając zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić., czy naruszenie przedmiotowego porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut, w konsekwencji wyjaśnił ,że nie można przyjąć, iż kognicja sądu ogranicza się wyłącznie do badania, czy uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej uchwały spełnia wymogi formalne. Sąd winien również zbadać czy sam projekt planu nie narusza przepisów powszechnie obowiązujących i prawnych interesów indywidualnych. Pogląd przeciwny jest nieuzasadniony choćby z uwagi na treść art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , zgodnie z którym wójt (burmistrz., prezydent miasta) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami (tak również Z, Leoński, M. Szewczyk Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz -Poznań 2002, s. 132). Następstwem orzeczenia sądu administracyjnego może być zatem konieczność dokonania korekty projektu planu. Gdyby sądowa kontrola uchwały o odrzuceniu zarzutów obejmowała tylko elementy formalne, nie byłoby możliwości uwzględniania orzeczenia sądu.
Rozpatrując w powyżej wskazanych granicach skargę powinien Sąd I instancji stwierdzić, że w istocie rzeczy uchwała Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia nie dotyczy zarzutu, który postawiła skarżąca. Istotą zarzutu była niedopuszczalność wprowadzenia zakazu zabudowy siedliskowej, podczas gdy Rada rozpatrzyła zarzut dotyczący przeznaczenia nieruchomości skarżącej na cele budowlane, który nigdy nie został podniesiony. Nie jest tak, jak uznał Sąd I instancji, że są to sprawy tożsame. Gdyby było tak, jak uważa Sąd I instancji to instytucja zabudowy siedliskowej nie zostałaby wyodrębniona i byłaby realizowana w ramach zwykłego procesu inwestycyjnego. Ponieważ jednak zabudowa siedliskowa jest instytucją odrębną, to również zarzut oparty na niej jest inny, niż zarzut ; odnoszący się do przekształcenia nieruchomości w nieruchomość budowlaną . Dlatego też zarzutów tych nie można utożsamiać, a zatem odniesienie się przez radę gminy do jednego z tych zarzutów, w sytuacji, gdy postawiony został drugi, nie jest rozpatrzeniem postawionego zarzutu, przez co uchwała narusza w sposób rażący i oczywisty przepis art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a w konsekwencji jest nieważna. Uznając dwa różne zarzuty do projektu miejscowego planu za tożsame i uznając zaskarżoną uchwałę Rady Gminy Jerzmanowice - Przeginia za zgodną z prawem, naruszenia przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dopuścił się również Sąd I instancji.
Ponadto podniesiono , że Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do dwóch zarzutów podniesionych w skardze, czym dopuścił się naruszenia przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , co niewątpliwie mogło mieć, a raczej miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zarzuciła bowiem, że zaskarżona uchwała została oparta na podstawie uzgodnienia dokonanego przez niewłaściwy organ (Dyrektora Zespołu Jurajskich Paków Krajobrazowych zamiast Wojewody Małopolskiego), a dodatkowo w formie, której przepisy prawa dla tego rodzaju aktu nie przewidują (postanowienia). Wobec całkowitego pominięcia rozważań na temat tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku trudno wdawać się z Sądem I instancji w jakąkolwiek polemikę. A jest kwestią oczywistą, że uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody powinny zostać dokonywane Wojewodą Małopolskim, a nie z Dyrektorem Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych działającym w imieniu Wojewody Małopolskiego. Naruszenie prawa w tym zakresie przejawia się w fakcie, iż Wojewoda nie mógł upoważnić Dyrektora Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych do uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem nie posiadał do tego podstawy prawnej. Odnośnie zarzutu niewłaściwej formy uzgodnienia, należy przypomnieć, że nie istnieje przepis prawa, który w dacie dokonywania uzgodnienia przewidywałby dla niego formę postanowienia. Instytucja taka jest znana ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tyle tylko, że przedmiotowa procedura jest prowadzona na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zatem oczywiste, skoro przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że sąd może orzec na innej podstawie niż powołane w skardze, a nie, że może pominąć zarzuty podniesione w skardze. Sąd orzeka bowiem w granicach danej sprawy, a ponieważ granice sprawy są wyznaczone przez skargę, to obowiązkiem sądu jest orzeczenie co do każdego z zawartych w skardze zarzutów.
Sąd I Instancji odniósł się natomiast do zarzutu oparcia zaskarżonej uchwały Rady Gminy Jerzmanowice - Przeginia na nieobowiązującym w czasie uchwalania rozporządzeniu nr 6 Wojewody Krakowskiego z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie ochrony Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w województwie małopolskim. Sąd I Instancji uznał, że ustawodawca nie mógłby być tak nieracjonalny, aby wyrazić wolę utraty mocy obowiązującej wszystkich aktów wykonawczych, w związku z czym, zdaniem Sądu I instancji przedmiotowe rozporządzenie nie utraciło mocy obowiązującej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2 ) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie odpowiada przedstawionym wymaganiom lecz podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie .
Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie .
Odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślić należy , iż zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.) zarzut może wnieść każdy , którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , wyłożonym do publicznego wglądu . Zatem do wniesienia tego środka potrzebna jest szczególna legitymacja , która opiera się najpierw na samym istnieniu interesu prawnego lub uprawnienia , który treściowo łączy się z projektem planu . Jednocześnie na tą legitymację składa się także element naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tj. potrzeba wykazania – udowodnienia , że zapis projektu planu godzi w ten interes lub uprawnienie , powoduje , że sfera prawna zainteresowanego będzie poprzez ten plan zmieniona , uszczuplona lub zmodyfikowana .
Zarzut można wnieść na piśmie w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu ( art. 24 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). O uwzględnieni bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały , zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne ( art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ) . Uzasadnienie faktyczne takiej uchwały powinno zatem przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut – tę , która powiązana jest z treścią kwestionowanego projektu planu . Z kolei uzasadnienie prawne powinno przedstawiać związek tej sytuacji faktycznej z normami prawnymi , które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie danej osoby i wytłumaczenie na tle tych norm , dlaczego postanowiono uwzględnić lub zwłaszcza nie uwzględnić danego zarzutu . Wymóg zamieszczenia w uchwale uzasadnienia zmusza radę gminy do przeprowadzenia pogłębionej analizy sytuacji wnoszącego zarzut , należy bowiem wytłumaczyć dlaczego naruszenie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia nie ma wpływu na zmianę projektu . Uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia ( art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia prawa materialnego a to art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędna wykładnię, nie określając w jej petitum , którego ustępu tej normy prawa dotyczy . Natomiast w motywach przedmiotowej skargi wskazano ust. 1 i 3 omówionego przepisu art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym .
Przepisy wyżej wskazane odnoszące się do instytutu zarzutu nie zostały naruszone poprzez ich błędną wykładnię . Jak przyjmuje się w judykaturze błędna wykładnia to mylne rozumienie przez Sąd treści przepisu. Warunkiem wniesienia zarzutu odmiennie niż protestu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego jak wyżej wskazano jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia . Brak wskazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia może spowodować zakwalifikowanie zarzutu jako protestu . W okolicznościach tej sprawy wniesiony przez stronę dnia 3 stycznia 2005 r. zarzut został prawidłowo zakwalifikowany i rozpoznany jako tak forma kwestionowania projektu planu zagospodarowania przestrzennego . Tym samym nie można skutecznie podnosić w skardze kasacyjnej wadliwej wykładni przez Sąd I instancji art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym . Ponadto zaskarżona uchwała Rady Gminy Jerzmanowice – Przeginia z dnia 18 kwietnia 2005 r. Nr XXXIII/253/05 stosownie do dyspozycji art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy zawierała uzasadnienie faktyczne przedstawiające sytuacje faktyczną wnoszącej zarzut M. D. w powiązaniu z treścią kwestionowanego planu , jak też uzasadnienie prawne zawierające związek tej sytuacji z normami prawa , które wyznaczały interes prawny skarżącej . Powyższe prowadzi także do konkluzji , iż przepis art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym także nie zastał niewłaściwie zinterpretowany w zaskarżonym wyroku .
Zauważyć w tym miejscu należy , iż zarzut naruszenia prawa materialnego art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wadliwie został w skardze kasacyjnej powiązany z zakresem kognicji sądu administracyjnego .Tak przedstawiony zarzut jawi się jako nieusprawiedliwiony . Przypomnieć bowiem należy , iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne sprawują , w zakresie określonym w ustawie , kontrolę działalności administracji publicznej , która również obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej . Rozwinięciem tego przepisu jest art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 , poz.1269 ) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) . To te przepisy należało ewentualnie wskazać jako podstawę kwestionowania kognicji sądu w omawianym zakresie a nie przepis art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , czego skutecznie nie uczyniono.
W skardze kasacyjnej zamieszczono ponadto zarzut naruszenia art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozpoznanie dwóch zarzutów przedstawionych w skardze tj. oparcia zaskarżonej uchwały na uzgodnieniu dokonanym przez niewłaściwy organ ( Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych zamiast Wojewody Małopolskiego ) a dodatkowo w formie , której przepisy prawa nie przewidują dla tego rodzaju aktów ( postanowienie ) .
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi , że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną . Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza , że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej . Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te wskazane w tym piśmie procesowym . Sąd wprawdzie nie jest związany granicami skargi lecz zawsze związany jest granicami sprawy , w której skarga została wzniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej , która była albo powinna być przedmiotem postępowania .
Przy uwzględnieniu powyższych rozważań stwierdzić należy , iż również i powyższy zarzut w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjny nie może skutecznie stanowić podstawy uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej i także należy uznać go za nieusprawiedliwiony . Przede wszystkim , okoliczność , że w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny nie analizował merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze powinno stanowić podstawę zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi dotyczącego uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego . Jednakże mimo nieprecyzyjnego zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie Sąd uznał , że należy odnieść się do niego . Zarzuty skargi dotyczyły bowiem nierozpoznania dwóch zarzutów związanych z postanowieniem wydanym z upoważnienia Wojewody Małopolskiego przez Dyrektora Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w Krakowie dnia 3 sierpnia 2004 r. opartego na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz. 880 ) .
Postanowienie powyższe jest stanowiskiem organu uprawnionego do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zajętym w trybie art. 18 ust. 2 pkt. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym . Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze uzgodnienie projektu planu z organami , o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , ma cechy aktu nadzoru , jest bowiem aktem władczej ingerencji w proces sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , przesądza o możliwości uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego . Jest to więc akt władczej ingerencji w sferę działalności gminy i jako taki nie może pozostawać poza sądową kontrolą . Dlatego też w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r. sygn. akt OPS 8/02 ( opublikowanej ONSA z 2003 r. Nr 3 , poz. 85 ) przyjęto , iż stanowisko organu uprawnionego do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zajęte w trybie art. 18 ust. 2 pkt. 4 lit. g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm. ) podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 w związku z art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 ze zm. ) . Uchwała ta zachowuje swoją aktualność w okolicznościach przedmiotowej sprawy i prowadzi do wniosku , iż wydane a kwestionowane przez skarżącą co do formy jak i treści postanowienie uzgadniające podjęte w dniu 3 sierpnia 2004 r. przez Wojewodę Małopolskiego podlegało kontroli sądowoadministracyjnej w odrębnym postępowaniu . Skoro nie zostało ono skutecznie zakwestionowane w odrębnym postępowaniu to , jako ostateczne wiązało organy podejmująca zaskarżoną uchwałę Rady Gminy Jerzmanowice – Przeginia z dnia 18 kwietnia 2005 r. w sprawie rozpatrzenia zarzuty M. D. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i Sąd I instancji rozpoznający skargę na ten akt . Postanowienie wydane w trybie art. 18 ust. 2 pkt. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mogło być zatem jak to słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku przedmiotem weryfikacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w postępowaniu dotyczącym nieuwzględnienia zarzutu do planu zagospodarowania przestrzennego . Wprawdzie Sąd I instancji przedstawił w tym zakresie inne uzasadnienie lecz stosownie do treści art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi skarga kasacyjna podlega oddaleniu , także jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu . Taka sytuacja zachodzi w powyższym zakresie w rozpoznawanej sprawie .
Niewątpliwie sporządzając uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej do Sądu uchwały Rady Gminy Jerzmanowice – Przeginia z dnia 18 kwietnia 2005 r. Nr XXXIII/253/05 w części dotyczącej uzasadnienia prawnego ( str. 4 uzasadnienia uchwały ) wskazano cytat " ze stwierdzonym stanem faktycznym i zgromadzonym materiałem dowodowy ścisły związek wykazują następujące przepisy : i w szczególności w pkt. 5 wskazano na rozporządzenie Nr 6 Wojewody Krakowskiego z dnia 16 maja 1997 r. w sprawie ochrony Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych ( Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 18 z 5 czerwca 1997 r.) , w którym ustalony został obszar parku krajobrazowego , jego otuliny i przepisy obowiązujące na jego obszarze "- koniec cytatu. Strona skarżąca utożsamia ten zapis w treści uchwały o odrzuceniu zarzutu , z orzekaniem w tym zakresie na podstawie przepisu , który utracił moc na podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 3 poz. 21 z 2001 r. ) bowiem przestał obowiązywać najpóźniej w dniu 2 sierpnia 2001 r.
Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć ,analizując zaskarżoną uchwałę o odrzuceniu zarzutów by wskazane wyżej rozporządzenie Wojewody Krakowskiego z dnia 5 czerwca 1997 r. stanowiło podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały albowiem w jej podstawie prawnej przywołano art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jak i art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . To , w motywach zaskarżonej uchwały jedynie informacyjnie wskazano , iż ze stwierdzonym stanem faktycznym i zgromadzonym materiałem dowodowym przedmiotowe rozporządzenie ma ścisły związek . Takie sformułowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy ma niewątpliwie uzasadnienie albowiem niezależnie od tego czy przedmiotowe rozporządzenie obowiązywało w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały czy też nie brane było pod uwagę w procesie planistycznym terenu objętego zarzutem złożonym przez M. D. Przede wszystkim przystępując do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jerzmanowice – Przeginia uchwałą Nr XV/62/99 Rady Gminy Jerzmanowice – Przeginia przyjęto Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania w/w gminy . Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w zakresie zagospodarowania przestrzennego ( kierunki ) . Zaś studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjęte w tej sprawie w odniesieniu do działek Nr [...] i [...] będących własnością skarżącej ustala " pozostawienie dotychczasowego niezabudowanego przedmiotowego terenu , w celu ochrony jego szczególnych walorów przyrodniczych i krajobrazowych . Obszar ten leżąc w granicach Jurajskich Parków Krajobrazowych ustanowionych rozporządzeniem Nr 6 Wojewody Krakowskiego ze względu na wyjątkowe walory krajobrazowe i florystyczne podlega ochronie i proponowany był do objęcia ochrona w ramach projektowanego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Wierzchowiny Jurajskiej Jerzmanowice – Kolonia Zachodnia . Studium ustala podstawowe funkcje gminy , którym oprócz rolnictwa jest także turystyka i rekreacja budowana właśnie na bazie zasobów krajobrazowych i przyrodniczych tego terenu ".
Dlatego też mając na uwadze rozwiązania zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jerzmanowice – Przeginia , Gmina ta była uwarunkowana zapisami tego Studium . Niewątpliwie w sytuacji wniosku M. D. z dnia 20 sierpnia 2001 r. o przeznaczeniu terenu rolnego działek nr [...] i [...] znajdujących się przecież w obszarze chronionego krajobrazu na cele budownictwa mieszkaniowego wynikała z tego również powinność dokonania uzgodnień w tym zakresie z Wojewodą Małopolskim na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody . Zgodnie z postanowieniami tego przepisu konsekwencją uznania konkretnego terenu za obszar chronionego krajobrazu jest konieczność uzgodnienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z wojewodą w części odnoszącej się do obszaru chronionego krajobrazu . Tak też postąpiono w rozpoznawanej sprawie , bowiem nie można uznać , że ewentualna utrata mocy przedmiotowego rozporządzenia powoduje , jednoczesną utratę statusu terenu objętego planem zagospodarowania przestrzennego jako obszaru chronionego krajobrazu .
Powyższe rozważania zmierzają do wykazania , że przedmiotowe rozporządzenie było wskazane wyłącznie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jako jeden z wielu elementów stanu prawnego uwzględnianego w trakcie długotrwałego procesu planistycznego . Jednakże jak już wyżej podkreślono przepisy tego aktu prawnego nie stanowiły przecież podstawy materialnoprawnej podjęcia zaskarżonej uchwały , a tylko w tym zakresie można by skutecznie podnosić zarzut oparcia przedmiotowej uchwały na nieobowiązującej normie prawnej co jednocześnie zobowiązywałoby Sąd do przedstawienia wykładni takiej normy prawa .
Wobec powyższego w tej sytuacji faktycznej i prawnej traci na znaczeniu kolejny zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody zamieszczony w skardze kasacyjnej .
Reasumując wskazać należy , iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku .