II OSK 1692/24

II OSK 1692/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Roman Ciąglewicz
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2802/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-21
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2802/23 w sprawie ze skargi B.C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 27 września 2023 r., znak DOA-WPPOH.612.315.2022.MK.1 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2802/23, oddalił skargę B.C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 27 września 2023 r., znak DOA-WPPOH.612.315.2022.MK.1 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "organ odwoławczy" lub "GDOŚ"), po rozpatrzeniu zażalenia B.C. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku (dalej: "organ I instancji" lub "RDOŚ") z 27 maja 2022 r., znak WPN.612.2.355.2022.BMC, którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym część działki nr ew. [...] położonej w miejscowości L. (obręb ew. nr [...] [...]) w gminie S. – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B.C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
1. stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia [...] 2016 r. w sprawie Parku Krajobrazowego [...] im. [...] (dalej: "uchwała w sprawie Parku"), zastosowanego mimo braku dowodów na to, że planowana inwestycja doprowadzi do jakiegokolwiek naruszenia stosunków wodnych, co za tym idzie nieprawidłowej oceny przez sąd pierwszej instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji;
2. stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisu postępowania, którego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 3 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez błędne ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został bowiem przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Za niezasadny należało uznać zarzut niewłaściwego zastosowania § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały w sprawie Parku, wprowadzającego na terenie Parku zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej.
Organy obu instancji uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy podniosły, że realizacja planowanej inwestycji, w tym umiejscowienie szczelnego zbiornika na nieczystości sanitarne lub przydomowe oczyszczalni ścieków, pociągnie za sobą konieczność wymiany zawodnionego gruntu torfowego na terenie terasy rzeki Słoi, na którym pierwszy poziom wodonośny znajduje się na głębokości 1 metra. Dodatkowo w sąsiedztwie działki, na której jest planowana realizacja inwestycji, znajduje się porośnięta skarpa, opadająca w stronę rzeki. Powyższa lokalizacja siłą rzeczy naruszy stosunki wodne, o których mowa § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały w sprawie Parku na tym obszarze.
Powyższe ustalenia zostały poczynione na podstawie materiałów szczegółowo opisanych w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji (s. 1) oraz oględzin terenowych (s. 3). Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie zarzucającej Sądowi I instancji pozytywną ocenę zaskarżonego postanowienia, stwierdzającego zajście przesłanki z § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały w sprawie Parku, mimo braku dowodów na to, że planowana inwestycja doprowadzi do jakiegokolwiek naruszenia stosunków wodnych.
W uzasadnieniu do tego zarzutu podniesiono też, że w zaskarżonym wyroku ograniczono się do analizy § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały w sprawie Parku, mimo że organy administracji za podstawę prawną skarżonego postanowienia uczyniły § 4 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 7 tejże uchwały.
Odnosząc się do powyższego, należy zaznaczyć, że Sąd I instancji wyjaśnił, iż organ odwoławczy zmodyfikował uzasadnienie rozstrzygnięcia organu I instancji, wskazując, że niebudzącą wątpliwości przyczyną odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy był zakaz wynikający § 4 ust. 1 pkt 1 i 4 (winno być pkt 5) uchwały w sprawie Parku. Z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego wynika bowiem, że planowana zabudowa nie naruszyłaby zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 4 powyższej uchwały, natomiast materiał zgormadzony w sprawie nie daje jednoznacznych podstaw do ustalenia, czy za sprawą realizacji planowanej inwestycji doszłoby do naruszenia zakazów określonych w § 4 ust. 1 pkt 1 i 7 uchwały w sprawie Parku. Jednakże w okolicznościach, w których naruszenie zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały w sprawie Parku, jest wystarczającą podstawą obligującą wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia, to z uwagi na zasadę ekonomiki procesowej odstąpiono od badania zgodności projektu decyzji o warunkach zabudowy z § 4 ust. 1 pkt 1, 4 i 7 uchwały w sprawie Parku.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 3 i art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych.
Po pierwsze, w ramach sądowej kontroli działalności administracji, w tym postanowień, o których mowa w art. 106 § 5 k.p.a., nie jest rolą sądu dokonywanie ustaleń stanu faktycznego sprawy, lecz ocena legalności wydanego aktu oraz trybu, w jakim został wydany, na co zresztą (wbrew brzmieniu podniesionego zarzutu) zwraca uwagę sama skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 7).
Po drugie, Sąd prawidłowo ocenił, że w uzasadnieniu postanowienia objętego skargą w sposób wystarczający przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, wskazano okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia (realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do naruszenia stosunków wodnych), jak również przepisy mające zastosowanie w sprawie (§ 4 ust. 1 pkt 5 uchwały w sprawie Parku, art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.", art. 17 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm., dalej: "u.o.p."), dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Również przeprowadzone postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy zostało przeprowadzone przez organy administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a.
Po trzecie, niesłusznie skarżąca kasacyjnie kwestionuje właściwość organów uzgadniających, wskazując że ocena stosunków wodnych w związku z planowaną inwestycją wymaga odpowiedniej wiedzy wykraczającej poza wiedzę pracowników organu, co w niniejszej sprawie wymagało powołania biegłego hydrologa (s. 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej).
Odnosząc się do tej kwestii należy wyjaśnić, że instytucja uzgodnień, wykorzystana w sprawach ustalenia warunków zabudowy przewidziana w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ma na celu merytoryczne wsparcie organu właściwego w tychże sprawach. To właśnie z uwagi na specjalistyczną wiedzę organy wymienione w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. zostały wyposażone w kompetencję do wiążącego organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zajmowania stanowiska w sprawie. Organem takim jest między innymi RDOŚ, zaś w postępowaniu odwoławczym GDOŚ. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z RDOŚ w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody z wyłączeniem obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny. Zgodnie zaś z art. 6 ust.1 pkt 3 u.o.p., do prawnych form ochrony przyrody zaliczone zostały parki krajobrazowe.
Wskazane powyżej uwarunkowania ustawowe stanowią legitymację dla RDOŚ, a postępowaniu odwoławczym dla GDOŚ, jako organów wyspecjalizowanych w zakresie ochrony środowiska (w tym ochrony przyrody), do dokonywania merytorycznych ocen zgodności projektu decyzji o warunkach zabudowy na terenach położonych między innymi w granicach parków krajobrazowych, z przepisami prawa, do których należy zaliczyć uchwały ustanawiające szczególny reżim prawny obowiązujący w obszarach parków krajobrazowych.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.