II OSK 1690/25

II OSK 1690/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Wr 793/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2025-01-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 238 § 1 i 2,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 725
art. 66 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 § 4, art. 12 § 1, art. 3 § 2 pkt 8, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2025 r. sygn. akt II SAB/Wr 793/24 w sprawie ze skargi K.W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia w przedmiocie zgłoszonych nieprawidłowości dotyczących konstrukcji budynku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 30 stycznia 2025 r., II SAB/Wr 793/24 oddalił skargę K.W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB) w przedmiocie nieprawidłowości dotyczących konstrukcji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W., zgłoszonych przez skarżącą pismem z 20 stycznia 2023 r.
K.W. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 2 Konstytucji w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ mógł uchylić się od wydania decyzji administracyjnej, mimo istnienia przesłanek z art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a.; 2) art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), dalej: p.b., poprzez jego niezastosowanie, mimo istnienia okoliczności wskazujących na możliwość występowania zagrożenia zdrowia, życia i bezpieczeństwa użytkowników lokali w budynku przy ul. [...], a co najmniej nakazujących organowi nadzoru przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające uzasadnienie wyroku i brak odniesienia się do zarzutu braku reakcji organu na nowe okoliczności; 4) art. 12 § 1 p.p.s.a. przez ograniczenie się do formalnej oceny działań organu; 5) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 238 § 1 i 2 k.p.a. przez błędne uznanie pisma skarżącej z 20 stycznia 2023 r. za skargę w rozumieniu art. 238 k.p.a., podczas gdy w istocie stanowiło ono wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, co doprowadziło do wadliwej oceny charakteru sprawy i niezasadnego uznania, że organ nie pozostaje w bezczynności; 6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie, że dotychczasowe działania PINB wyeliminowały niewłaściwy stan techniczny budynku, mimo że skarżąca we wniosku z 20 stycznia 2023 r. wskazywała na nowe, nieznane wcześniej okoliczności wymagające ponownej weryfikacji i oceny.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą kasacyjnie na uzasadnionych podstawach.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 8 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zaskarżonym wyrokiem Sąd poddał kontroli zachowanie PINB pod kątem zaistnienia zarzucanej temu organowi przez skarżącą bezczynności w zakresie podjęcia procesowej reakcji na skierowane do PINB przez skarżącą pismo z 20 stycznia 2023 r. Oceniając legalność działania organu, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera bowiem wszystkie wymagane elementy konstrukcyjne, w tym zostało sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał wniesioną przez skarżącą skargę za nieusprawiedliwioną, co skutkowało jej oddaleniem (art. 151 p.p.s.a.). Powyższe wyjaśnienie pozwala skarżącej poznać stanowisko, na którym zdecydował się oprzeć Sąd, przyjmując, że organ nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej nieprawidłowego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. nie znajduje się w stanie bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), ponieważ pismo skarżącej z 20 stycznia 2023 r., jako skarga, podlegało rozpatrzeniu w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., a nie przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Z tego powodu pozbawiony trafności jest zarzut niezwrócenia przez Sąd I instancji uwagi na naruszenie w sprawie przepisów kształtujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), do których skarga kasacyjna odwołała się w swojej podstawie ze względu na przyjmowane przez skarżącą założenie o istnieniu w sprawie "przesłanek z art. 61 § 1 i 61a § 1 k.p.a.".
Ocena prawna wyrażona przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie jest obciążona wadliwością, albowiem, inaczej niż uznaje skarżąca kasacyjnie, nie stanowi "formalnej oceny działań organu". W szczegółowy sposób Sąd wskazał w wyroku dotychczasowe działania PINB, których przedmiotem była ocena stanu technicznego budynku przy ul. [...] we W., w tym konstrukcja stropodachu mającego nie zapewniać prawidłowych warunków bezpieczeństwa w należącym do skarżącej lokalu mieszkalnym nr [...]. Sytuacja prawna skarżącej podlegała rozważeniu przez Sąd w kontekście obowiązków nałożonych na Spółdzielnię Mieszkaniową [...] prawomocną decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 maja 2015 r., nr 600/2015 nakazującą usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym ww. budynku, które podlegały wykonaniu zastępczemu w toku wszczętej ich egzekucji administracyjnej, a także zakończenia postępowania w sprawie utrzymywania wskazanego obiektu budowlanego przez zarządcę w należytym stanie technicznym (spełniania podstawowych warunków bezpieczeństwa, higieniczno-zdrowotnych oraz odpowiedniej izolacyjności cieplnej przegród budowlanych) decyzją PINB z 26 lipca 2021 r., nr 1785/2021 umarzającą postępowanie w następstwie wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnego wyroku z 5 sierpnia 2020 r., II SA/Wr 30/20.
Treść nowych zastrzeżeń, jakie skarżąca zgłosiła w piśmie z 20 stycznia 2023 r. względem stanu technicznego budynku przy ul. [...] we W. w zakresie oddziałującym na jej lokal mieszkalny, była objęta zakresem zastosowania art. 66 ust. 1 p.b., wobec czego przyjąć należało, że sposób załatwienia żądania skarżącej musiał mieć na uwadze dyspozycję przepisu art. 72a p.b. Ma rację skarżąca, wskazując, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Powyższa regulacja powinna jednakże być interpretowana w łączności z przepisami administracyjnego prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę odnośnie do powstania treści stosunku materialnoprawnego. Powoduje to, że jeżeli przepis szczególny ukształtowuje dane postępowanie jako wszczynane wyłącznie z urzędu, organ jest związany tego rodzaju postanowieniem.
Niesporny charakter ma okoliczność, że na podstawie art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), do p.b. został dodany przepis art. 72a. Przepis ten wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r., przesądzając, że postępowanie w sprawie wydania m.in. decyzji, o której mowa w art. 66 ust. 1, p.b., wszczyna się z urzędu. Taka decyzja ustawodawcy oznacza, że organowi nadzoru budowlanego nie można skutecznie zarzucić bezczynności w związku z tym, iż analizując okoliczności uzasadniające zainicjowanie postępowania w sprawie objętej wnioskiem zgłoszonym przez osobę zainteresowaną, organ nie zawiadamiając niezwłocznie stron o wszczęciu postępowania w sprawie, odstępuje również od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, a w konsekwencji z brakiem wydania tego rodzaju aktu administracyjnego możliwe było wiązanie pozostawania przez organ w stanie bezczynności.
Taka wykładnia nadana przez Sąd I instancji art. 72a p.b. pozostaje prawidłowa, znajdując swoje potwierdzenie w treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2025 r., II OPS 2/25, ONSAiWSA 2025/6/80. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na treść art. 72a p.b. nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął jednocześnie, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 72a p.b., obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. W związku z powyższym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można przypisać PINB bezczynności, a skierowane do skarżącej przez organ wyjaśnienia w piśmie z 27 lutego 2023 r. uznać należało za wystarczające.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika skarżącej z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.