II OSK 1689/22

II OSK 1689/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Zdzisław Kostka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 35
art. 302 ust. 1 pkt 10
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 185 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 22 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 255/22 w sprawie ze skargi O. H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 8 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu i zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od O. H. na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 255/22, na skutek skargi obywatela Ukrainy O. H. uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 8 grudnia 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w S. z 26 listopada 2018 r., którą na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.) zobowiązano skarżącego do powrotu i orzeczono wobec niego zakaz ponownego wjazdu.
Sąd pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uwzględnił skargę z innych przyczyn niż przedstawione w niej zarzuty, mianowicie z uwagi na wybuch 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie. Możliwość oparcia wyroku uwzględniającego skargę na decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu na okoliczności, która miała miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji wywiódł z art. 5 i art. 13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. UE. L. z 2008 r. nr 348, str. 98 ze zm.), art. 19 ust. 2 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE. C. z 2007 r. nr 303, str. 1 ze zm.), art. 356 ust. 1 w zw. z art. 348 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, art. 78 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm.), art. 106 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. poz. 583 ze zm.) oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w szczególności wyroków z 18 grudnia 2014 r. (C-562/13), 30 września 2020 r. (C-233/19), 25 października 2017 r. (C-201/16) i 25 stycznia 2018 r. (C-360/16). Jako ostateczną podstawę prawną uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/30 ze zm.) oraz w zw. z art. 19 ust. 2 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Zasadność uchylenia również decyzji organu pierwszej instancji Sąd pierwszej instancji uzasadnił powołując się na art. 135 p.p.s.a. oraz art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.).
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne z których wynikają następujące zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa.
Po pierwsze, naruszenie art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 153 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej, art. 19 ust. 2 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.
Naruszenie powołanych przepisów miało polegać na nieprawidłowym wyjaśnieniu podstawy prawnej wyroku oraz na sformułowaniu oceny prawnej w sposób wewnętrznie sprzeczny i błędny, co z kolei miało polegać po pierwsze, na ogólnym odwołaniu się do instytucji wznowienia postępowania, bez wskazania, która z przesłanek wznowienia postępowania uzasadniała zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., przy jednoczesnym stwierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji badając legalność poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, oraz że bezspornie w sprawie wystąpiła przesłanka pozytywna do zobowiązania skarżącego do powrotu, po drugie, na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wyłącznie z uwagi na zmianę po wydaniu decyzji okoliczności faktycznych, co nie mogło zostać uznane za podstawę wznowienia postępowania administracyjnego.
Po drugie, naruszenie art. 3 § 1, art. 106 § 4, art. 133 § 1 zdanie pierwsze, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 329 ust. 1, art. 330 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 348 pkt 1, art. 351 pkt 1, art. 356 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 ustawy o cudzoziemcach, art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej, art. 19 ust. 2 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 78 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 5 i art. 13 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich oraz art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.
Naruszenie powołanych przepisów miało polegać na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 p.p.s.a., pomimo niestwierdzenia naruszenia przepisów prawa przez organ odwoławczy, w tym naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a wyłącznie z uwagi na stwierdzenie zupełnie nowych okoliczności faktycznych, które zaistniały po wydaniu zaskarżonej decyzji.
Po trzecie, naruszenie art. 329 ust. 1, art. 330 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 348 pkt 1, art. 351 pkt 1 i art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 1 i art. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.
Naruszenie powołanych przepisów miało polegać na przyjęciu, że mogą one stanowić wraz z wcześniej powołanymi przepisami prawa wspólnotowego podstawę do uwzględnienia w toku kontroli sądowoadministracyjnej zmiany stanu faktycznego, która miała miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku oraz oddalenia skargi albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy są zasadne. Dotyczą one stanowiska Sądu pierwszej instancji sprowadzającego się do uznania, że w sprawie o zobowiązanie cudzoziemca do powrotu dopuszczalne jest uwzględnienie skargi z uwagi na okoliczności, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji. Zawierają przede wszystkim zarzuty naruszenia przepisów prawa, na których Sąd pierwszej instancji oparł swoje stanowisko, a także zarzuty naruszenia przepisów prawa, z których wynika zasada, według której sądy administracyjne orzekają według stanu faktycznego istniejącego w chwili podjęcia zaskarżonego aktu. Zasada ta wynika z kontrolnej wobec administracji publicznej funkcji sądownictwa administracyjnego wyrażonej przede wszystkim w art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i w art. 3 § 1 p.p.s.a. Wyrazem zasady orzekania przez sądy administracyjnego według stanu faktycznego istniejącego w chwili podjęcia zaskarżonego aktu są też takie przepisy jak art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. oraz w przypadku, gdy przedmiotem skargi są decyzje i postanowienia art. 145 § 1 p.p.s.a. Powołane przez Sąd pierwszej instancji przepisy prawa zarówno krajowego, jak i Unii Europejskiej, nie stanowią wyraźnej podstawy, aby odstąpić w sprawie o zobowiązanie cudzoziemca do powrotu od tej zasady. Istotne są przede wszystkim dwie okoliczności.
Po pierwsze, przepisy prawa krajowego dają podstawę, aby w razie pojawienia się po wydaniu ostatecznej, a nawet prawomocnej decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu okoliczności takich jak w art. 348 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie wydalać cudzoziemca. Są to art. 330 ust. 1 pkt 3 i art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Podkreślić należy, że z art. 330 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach wynika, że decyzji o zobowiązaniu do powrotu nie wykonuje się nie tylko wtedy, gdy cudzoziemcowi udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, ale już wówczas, gdy zachodzą przesłanki do jej udzielenia. Ponadto z powołanego przepisu nie wynika, aby jego stosowanie nie było dopuszczalne, gdy skarga na decyzję o zobowiązaniu do powrotu została przez sąd administracyjny prawomocnie oddalona. Z kolei w zakresie art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach zauważyć należy, że zasadnie ten przepis jest rozumiany nie jako uprawnienie organu administracji do wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, gdy przesłanki udzielenia takiej zgody wyjdą na jaw po wydaniu ostatecznej decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, ale jako jego obowiązek, w tym wówczas, gdy cudzoziemiec zażąda wszczęcia postępowania w takiej sprawie (tak m.in. w wyroku NSA z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3679/19, oraz w wyroku NSA z 16 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1619/20).
Po drugie, charakterystyczna jest różnica w sformułowaniu przepisów prawa Unii Europejskiej w zakresie zapewnienia skutecznego środka zaskarżenia w sprawach dotyczących udzielenia cudzoziemcom ochrony międzynarodowej oraz w sprawach dotyczących powrotów cudzoziemców. Otóż w art. 46 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (wersja przekształcona) wyraźnie stanowi się, że środek zaskarżenia w sprawach objętych tym aktem prawnym powinien zapewniać pełne rozpatrzenie ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych, co najmniej w postępowaniach przed sądem pierwszej instancji. Takiego zastrzeżenia brak natomiast w art. 13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, regulującym środki odwoławcze w sprawach objętych tym aktem prawnym. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie powołał żadnego orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, z którego by wynikało, że standard środka zaskarżenia polegający na rozpatrzeniu sprawy ex nunc właściwy w sprawach dotyczących udzielenia ochrony międzynarodowej ma zastosowanie także w sprawach dotyczących powrotów cudzoziemców nielegalnie przebywających na terytorium państw członkowskich. Powołane przez Sąd pierwszej instancji wyroki w sprawach C-562/13 i C-233/19 w istocie dotyczą skutku zawieszającego środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 13 dyrektywy 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. Natomiast wyroki w sprawach C-201/16 i C-360/16 nie dotyczą wykładni powołanej dyrektywy. Faktem jest, że w punkcie 31 wyroku w sprawie C-360/16 sformułowano tezę z której wynika, iż skuteczny i szybki środek zaskarżenia to środek, który m.in. umożliwia powołanie się na okoliczności zaistniałe po wydaniu zaskarżonego aktu. Jednakże teza ta odnosiła się do środka prawnego, o którym mowa w art. 27 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (wersja przekształcona) (Dz.U. UE. L. z 2013 r. nr 180, str. 31). W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego (art. 330 ust. 1 pkt 3 i art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach) stanowią wystarczającą podstawę uwzględnienia w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu aktualnego istotnego stanu faktycznego i tym samym sprzeciwiają się odstąpieniu od obowiązującej w postępowaniu przed sądem administracyjnym zasady uwzględniania stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonego aktu, która nie jest w sposób oczywisty sprzeczna z art. 13 dyrektywy 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. Aktualny stan prawa Unii Europejskiej i orzecznictwa TSUE w odniesieniu do powrotów cudzoziemców nielegalnie przebywających na terytorium państw członkowskich nie daje w ocenie NSA podstaw do odstąpienia od wskazanej zasady prawa krajowego.
Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. W skardze kasacyjnej skutecznie bowiem zakwestionowano jedyną przyczynę uwzględnienia skargi, mianowicie oparcie się na okolicznościach faktycznych powstałych po wydaniu zaskarżonej decyzji. Tym samym zbędne było szczegółowe odnoszenie się do obszernej argumentacji skargi kasacyjnej.
Jednocześnie NSA uznał, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, co uniemożliwia zastosowanie art. 188 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Stwierdził bowiem, że "(a)naliza akt sprawy prowadzi do wniosku, że poczynione przez organ ustalenia faktyczne mają oparcie w zebranym materiale dowodowym", że "(o)rgany zbadały (...) sytuację bezpieczeństwa w kraju pochodzenia", oraz że "badając legalność tych ustaleń faktycznych z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie stwierdził wystąpienia naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.)". Sąd pierwszej instancji nie odniósł się jednak w ogóle do twierdzeń zawartych w skardze, sprowadzających się do kwestionowania zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 348 pkt 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach przez to, że zobowiązanie skarżącego do powrotu narusza jego prawo do życia prywatnego i rodzinnego oraz gwarantowane w Konwencji o prawach dziecka prawa jego małoletniego dziecka. Na dowód tych twierdzeń do skargi dołączono dokumenty mające je potwierdzać. Do tych dowodów Sąd pierwszej instancji też się nie odniósł. W tej sytuacji nie sposób przyjąć, że istota sprawy została w dostateczny sposób wyjaśniona. Jest tak niezależnie od tego, że dołączone do skargi dokumenty wydają się nie potwierdzać twierdzeń skarżącego, gdyż na przykład z załączonego odpisu aktu urodzenia ma jakoby wynikać, że wskazana w nim osoba jest córką skarżącego, gdy tymczasem, jako ojciec wskazany jest tam niejaki P. M. V. Nadto z tego odpisu aktu urodzenia wynika, że wskazana w nim osoba, mająca być jakoby małoletnią córką skarżącego, której prawa miałyby zostać naruszone w stopniu istotnie zagrażającym jej rozwojowi psychofizycznemu, urodziła się 7 września 2004 r. i w związku z tym w chwili wydania zaskarżonej decyzji miała 17 lat. Ocena zarzutów skargi dokonana przez NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. mogłaby w takiej sytuacji prowadzić do oddalenia skargi i w związku z tym, że byłaby to w postępowaniu sądowym dotychczas jedyna ich ocena, konieczne byłoby zapewnienie skarżącemu możliwości skorzystania ze środka zaskarżenia, co w przypadku dokonania oceny skargi w ramach regulacji wynikającej z art. 188 p.p.s.a. nie byłoby możliwe. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, które powinno objąć ocenę zarzutów skargi i załączonych do niej dokumentów.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Wobec tego, że w skardze kasacyjnej zrzeczono się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.