II OSK 1686/24

II OSK 1686/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SAB/Wr 265/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-03-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 265/23 w sprawie ze skargi H. E. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu H. E. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 21 marca 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 265/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu") po rozpoznaniu skargi H. R., obywatelki Meksykańskich Stanów Zjednoczonych (dalej: "cudzoziemka", "strona") na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził bezczynność Wojewody (pkt I), która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego (pkt II); przyznał od Wojewody na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (pkt IV); zasądził zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego (pkt V).
2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
2.1. Wnioskiem z 4 lutego 2022 r. cudzoziemka wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. Wobec braku aktywności organu strona wniosła ponaglenie z 19 sierpnia 2022 r. oraz kilkukrotnie wystąpiła o przyspieszenie postępowania i wydanie decyzji. Organ, 9 czerwca 2023 r. udzielił cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia. Następnie, strona wniosła skargę z 15 czerwca 2023 r. na bezczynność Wojewody.
2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 21 marca 2024 r., WSA we Wrocławiu stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Zdaniem sądu pierwszej instancji przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm., dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa"), w tym art. 100c i 100d, z uwagi na zakres podmiotowy i przedmiotowy tego aktu – nie mają wpływu na rozpoznanie skargi. W ocenie WSA we Wrocławiu, organ nie uprawdopodobnił, by strona (obywatel Meksyku) była objęta tą regulacją, a z akt administracyjnych nie wynika ta okoliczność. Wskazano, że z analizy akt postępowania administracyjnego wynika, że Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8 i art. 12 k.p.a. Wyjaśniono, że okres zwłoki przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku – na dzień wniesienia skargi postępowanie trwało ponad 16 miesięcy. Biorąc pod uwagę niczym nieuzasadnioną bierność organu od wpływu wniosku do czasu wniesienia skargi, WSA we Wrocławiu uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Następnie podniesiono, że w aktach znajduje się decyzja z 9 czerwca 2023 r., jednak brak jest dowodu na jej wysłanie do strony. Wobec wydania aktu administracyjnego, sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy strony skarżącej. Na zakończenie przyznano cudzoziemce sumę pieniężna w kwocie 1000 zł mając na uwadze kompensacyjny i dyscyplinujący charakter tego środka.
3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części tj. w punkcie I, III, IV i V, zarzucając w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy poprzez przyjęcie, że przepisy te nie znajdują zastosowania w sprawie, gdy tymczasem z przepisów tych jednoznacznie wynika, iż należy je stosować do wszystkich cudzoziemców, w tym również obywateli Meksyku;
2) art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.a i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit.a i ust. 4 ustawy o pomocy poprzez ich nieuwzględnienie i pominięcie, iż zgodnie z tymi przepisami w okresie do 31 grudnia 2022 r. a następnie w okresie do 4 marca 2024 r. oraz w okresie do 31 czerwca 2024 r. - bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres oraz nieuwzględnienie tego, że zgodnie z tymi przepisami zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 czerwca 2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki;
3) art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy poprzez przyznanie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł wbrew temu przepisowi, zgodnie z którego brzmieniem z daty wyrokowania do dnia 31 czerwca 2024 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach między innymi udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa;
4) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a. poprzez uznanie, że organ popadł w bezczynność w sprawie o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy, kiedy z okoliczności faktycznych i przepisów prawa wynika, że termin na załatwienie tej sprawy nie rozpoczął biegu, a jeżeli rozpoczął to uległ zawieszeniu;
5) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność Wojewody w sprawie udzielania skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy w sprawie nie doszło do bezczynności, a nawet jeżeli przyjąć, że do niej doszło, to nie była ona skutkiem rażącego naruszenia prawa;
6) art. 141 § 4 i art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł w sytuacji braku przewlekłości i rażącego naruszenia przez organ prawa a ponadto wobec braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów i przyczyn WSA we Wrocławiu zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, w tym od ustalenia, że działania organu nosiły znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie a ponadto poprzez nie wyjaśnienia w uzasadnieniu dlaczego sąd pierwszej instancji przyznał sumę pieniężną w takiej właśnie a nie innej kwocie;
7) art. 200 p.p.sa. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. poprzez zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania na rzecz skarżącej, mimo że nie było podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność Wojewody w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie WSA we Wrocławiu sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym zastępstwa procesowego według, norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Równocześnie, zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Na tle tych przepisów wyjaśniono, że w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/40).
4.3. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1575/22, zgodnie z którym "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego podlega odrzuceniu, jeżeli została wniesiona po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet wówczas, gdy decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 oraz art. 104 § 1 k.p.a.)" (zob. OSP 2023, nr 10, s. 8 z aprobującą glosą B. Adamiak,). Rozważania zawarte w powyższym postanowieniu mają również zastosowanie przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie dotyczącej bezczynności organu, będącej przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Podobne stanowisko NSA wyraził m. in. w postanowieniu z 29 listopada 2024 r., sygn. akt I GSK 1524/24; postanowieniu z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 1013/24; postanowieniu z 17 maja 2024 r., sygn. akt I OZ 241/24; postanowieniu 8 września 2023 r. - CBOSA
4.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA we Wrocławiu winien zatem odrzucić skargę cudzoziemki z 15 czerwca 2023 r. jako niedopuszczalną z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), albowiem w dniu wniesienia tej skargi, tj. 15 czerwca 2023 r. (data nadania), sprawa z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji została już załatwiona wydaniem 9 czerwca 2023 r. decyzji nr SOC-PCIII.6151.1.715.2022.GSW udzielającej wnioskowanego pozwolenia (art. 104 § 1 k.p.a.). W dniu wniesienia skargi nie istniał już przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego w postaci bezczynności organu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.).
4.5. Wskazać należy, że przedmiotem skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 53 ust. 2a oraz art. 149 p.p.s.a., jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, między innymi w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Dla ustalenia, jak należy rozumieć pojęcie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach, w których zastosowanie znajduje kodeks postępowania administracyjnego, konieczne jest odwołanie się do definicji tych pojęć, zawartych w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., z "bezczynnością" mamy do czynienia w sytuacji gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Z kolei "przewlekłość" została zdefiniowana przez ustawodawcę jako stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W świetle tych definicji zdarzeniem prawnym, które kończy stan bezczynności lub przewlekłości, jest załatwienie sprawy przez organ. W tym miejscu należy odwołać się do art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W świetle art. 104 § 1 k.p.a. należy przyjąć, że momentem załatwienia sprawy jest z reguły, w razie braku odmiennych regulacji ustawowych, wydanie decyzji (por. np. R. Hauser, Terminy załatwiania spraw w k.p.a. w doktrynie i orzecznictwie sądowym, RPEiS 1997, z. 1, s. 3). W dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się, że obowiązujące przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem (por. np. wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, ONSAiWSA 2006/5/132; wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1554/19, CBOSA; wyrok NSA z 24 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 1979/18, CBOSA). Dotyczy to również spraw ze skarg na bezczynność lub przewlekłość. Innymi słowy, z punktu widzenia oceny dopuszczalności skarg w tych sprawach istotne jest to, czy na dzień wniesienia skargi w sprawie została wydana decyzja, a nie to, czy decyzja została w tym dniu doręczona (zob. np. postanowienie NSA z 10 października 2024 r., sygn. akt III OSK 2093/24; wyrok NSA z 9 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 786/23; postanowienie NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1575/22; postanowienie NSA z 4 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 332/21 - CBOSA). W szczególności, nie można zaakceptować poglądu, iż w dacie wydania (sporządzenia) decyzja jest tylko projektem decyzji i zdarzenie to nie wywołuje żadnych skutków prawnych, które następują dopiero z momentem (datą) doręczenia decyzji stronie lub stronom, a ponadto, że doręczenie decyzji w istocie kończy postępowanie administracyjne, skutku takiego zaś nie wywołuje wydanie (sporządzenie decyzji). Określenie w art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. daty wydania decyzji jako niezbędnego elementu jej treści ma przeciwdziałać sytuacji, w której za datę wydania decyzji należałoby uznać datę doręczenia jej stronie lub stronom. Bez tego elementu (daty) w postępowaniach administracyjnych, w których uczestniczyłoby wiele stron, powstałaby konieczność przyjęcia kilku różnych dat wydania decyzji, trudno bowiem założyć, aby w praktyce doręczenie stronom decyzji nastąpiło w tym samym czasie. Uznanie sprawy za załatwioną w kilku różnych datach pozostawałoby w sprzeczności z racjonalnym interpretowaniem prawa. W realiach niniejszej sprawy, decyzja Wojewody została wydana 9 czerwca 2023 r., tym samym w chwili wniesienia skargi, tj. 15 czerwca 2023 r., organ załatwił już sprawę administracyjną udzielając wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy. Tylko uzupełniająco należy w tym kontekście zauważyć, że pismem z 21 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącej został poinformowany o możliwości odbioru karty pobytu. Reasumując, w sprawie zachodziła pierwotna, bo istniejąca w dniu wniesienia skargi, bezprzedmiotowość postępowania. W dniu wniesienia skargi nie istniał już bowiem przedmiot postępowania, jakim w realiach niniejszej sprawy była bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Konsekwentnie, skarga winna podlegać odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).
4.6. Należy dodać, że znaczenie art. 53 § 2b p.p.s.a. zgodnie z którym, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, ogranicza się do tego, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania musi być poprzedzona ponagleniem, ale bez oczekiwania przez skarżącego na rozstrzygnięcie tego ponaglenia. Z przepisu tego nie wynika natomiast, że skarga może być skutecznie wniesiona także w razie braku przedmiotu zaskarżenia ze względu na ustanie bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego.
4.7. Końcowo należy wskazać, że podstawową funkcją, jaką ma pełnić skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w świetle uzasadnień relewantnych uchwał składu siedmiu sędziów, jest "doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności" (uchwała z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 ONSAiWSA 2020 r., Nr 5, poz. 79) oraz "doprowadzenie do załatwienia sprawy przez organ w jak najkrótszym czasie" (uchwała z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, ONSAiWSA 2022/3/34). Wydanie decyzji realizuje tę podstawową funkcję skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.
4.9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.
4.10. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.