II OSK 164/25

II OSK 164/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1196/24 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 lutego 2018 r. nr XCV/2487/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kolna -Obszar Łąkowy" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1196/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 lutego 2018 r., nr XCV/2487/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kolna -Obszar Łąkowy" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego poz. 1857, zwaną dalej także "planem")
Powyższą uchwałę P. sp. z o.o. zakwestionowała w zakresie § 7 ust. 11 pkt 1-2 oraz § 7 ust. 11 pkt 3 co do fragmentu: "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz". Zarazem spółka zarzuciła naruszenie:
1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja") w zw. z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 i art. 1 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 733, dalej "u.w.r.u.s.t.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem planu w zaskarżonej części z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego. Wprowadzono rozwiązania zakazujące lub uniemożliwiające realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 334, dalej "u.g.n."), na całym terenie objętym planem;
2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części planu rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie planu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
3. art. 46 ust. 1-2 u.w.r.u.s.t. w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 34, dalej "P.t."), art. 4, art. 15 ust. 2 u.p.z.p., art. 3 pkt 19 i art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 57) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie planu, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;
4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 236, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.
Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów planu oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie.
Oddalając skargę P. sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że spółka posiada legitymację do zaskarżenia uchwały na podstawie art. 48 u.w.r.u.s.t. jako przedsiębiorca telekomunikacyjny.
Następnie Sąd pierwszej instancji, przywoławszy art. 46 ust. 1, 1a i 2 u.w.r.u.s.t. wskazał, że pomimo wyrażonego w ust. 1a przepisu o możliwości niestosowania planów miejscowych w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w art. 46 ust. 1, do inwestycji zgodnych z przepisami odrębnymi – nie została zupełnie wyłączona możliwość regulowania lokalizacji na terenie gminy urządzeń telekomunikacyjnych. Możliwe jest wprowadzenie w tym zakresie pewnych ograniczeń w ramach władztwa planistycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że rzecz jednak w tym, by zakazy i ograniczenia, jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie, tak aby adresaci regulacji mogli na ich podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami. Plan miejscowy nie może natomiast wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.
Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że kontrolując plan miejscowy pod kątem oceny poziomu ograniczenia możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych trzeba mieć na względzie konkretne okoliczności danej sprawy: jak duży jest obszar objęty planem, jakiego rodzaju zabudowa jest dla tego terenu dominująca, jaki jest procent terenów wyłączonych z zabudowy, jakie szczególne wartości przemawiają za wprowadzeniem ewentualnych ograniczeń i jak daleko te ograniczenia są posunięte.
Przenosząc to na realia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że według załącznika nr II do zarządzenia nr 137/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 stycznia 2018 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kolna – Obszar Łąkowy" (stanowiącego uzasadnienie rozwiązań zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) obszar objęty planem o powierzchni 123 ha położony jest w zachodniej części Krakowa, około 8 km w linii prostej od [...]. Obszar ten położony jest w jednym z najatrakcyjniejszych, pod względem przyrodniczym, rejonów miasta, w tzw. zachodnim klinie zieleni Krakowa, będącym częścią [...]. Ze względu na zasoby przyrodnicze i walory widokowe oraz istniejące obiekty sportowo-rekreacyjne obszar pełni rolę rekreacyjną dla mieszkańców miasta. Jednocześnie przez obszar ten wiedzie trasa od centrum Krakowa do Tyńca, w którym znajduje się [...] oraz malownicze krajobrazy Wzgórz Tynieckich, przyciągające mieszkańców Krakowa i turystów. Inwentaryzacja urbanistyczna przeprowadzona w okresie marzec – czerwiec 2016 r. wykazała 145 obiektów, które podzielić można ze względu na funkcję na: budynki mieszkaniowe jednorodzinne (32), obiekty usługowe (13), obiekt sportowy (1), obiekty produkcyjnomagazynowe (5), obiekty gospodarcze (53), garaże (10), wiaty (2), szklarnie (5), tunele foliowe (17), obiekty o nieokreślonej funkcji (7). Największą powierzchnię w obszarze sporządzanego planu stanowią tereny zieleni nieurządzonej z dominacją zieleni podlegającej sukcesji (42%) oraz tereny z dominacją użytkowania rolniczo-ogrodniczego (26%). Wszystkie tereny zieleni oraz wód zajmują ponad 76% powierzchni obszaru. Tereny zabudowane stanowią około 11% powierzchni obszaru, a tereny komunikacji (drogi, parkingi) niemal 10%.
Sąd wskazał dalej, że skargą objęto następujące przepisy zaskarżonej uchwały: "§ 7 ust. 11. W zakresie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej): 1) zakaz lokalizacji wolnostojących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej; 2) dopuszczenie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (takich jak: anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne) na obiektach budowlanych w Terenach US.1 i U.1; 3) przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz ograniczenia wysokości zabudowy, o których mowa w ust. 7 i 8".
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia w zakresie lokalizacji anten telefonii komórkowej są znaczne, niemniej jednak w okolicznościach tej konkretnej sprawy należało ocenić je jako dopuszczalne. Uwarunkowania lokalne związane z ochroną walorów przyrodniczych i krajobrazowych sprawiają, że tak daleko posunięte ograniczenia są usprawiedliwione i nie stanowią nadużycia władztwa planistycznego.
Sąd wyjaśnił, że zaskarżona uchwała nie wprowadza na całym jej terenie zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Dopuszcza lokalizację takich urządzeń na terenie US.1 (3,21% z ogólnego obszaru objętego uchwałą) i U.1 (5,26% z ogólnego obszaru objętego uchwałą). Łącznie jest to więc niemal 8,5% obszaru planu. Biorąc pod uwagę niewielki łączny procent zainwestowania tego terenu nie są to ograniczenia nadmierne.
Sąd pierwszej instancji odnotował, że skarżąca zarzuca, iż w terenie US.1 dopuszczona planem maksymalna wysokość zabudowy to 14 m, a istniejące obiekty budowlane na tym terenie niemal maksymalnie wyczerpują już dopuszczalną planem wysokość zabudowy (budynek basenu ma wysokość ponad 11 m). Oznacza to jednak, że w dalszym ciągu istnieje możliwość umieszczenia na dachu budynku anteny o wysokości niemal 3 metrów. Sąd dodał, że obawy, "czy dach basenu jest konstrukcją, która może być choćby teoretycznie wykorzystana na potrzeby zlokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej" nie mają żadnego uzasadnienia, a w każdym razie skarżąca nie wskazuje na jakiekolwiek realne podstawy do tego rodzaju wątpliwości. W ocenie Sądu nie ma uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że brak jest praktycznej możliwości, aby jakakolwiek stacja bazowa mogła powstać na terenie US.1.
Z kolei, zgodnie z treścią odpowiedzi na skargę na terenie U.1 już obecnie funkcjonują stacje bazowe telefonii komórkowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że teren planu jest zainwestowany w niewielkim zakresie. Maksymalna dopuszczona planem wysokość zabudowy to 14 m w terenie US.1, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej mają ten parametr ustalony na poziomie 9 m (plan w ogóle nie dopuszcza zabudowy wielorodzinnej), a wysokość budynków infrastruktury technicznej lub wiat to maksymalnie 5 m. Z kolei uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności § 7 ust. 11 pkt 3 uchwały w zaskarżonym zakresie miałoby taki skutek, że lokalizacja inwestycji z zakresu łączności na istniejącej już zabudowie nie byłaby w żaden sposób ograniczona co do jej wysokości. Zakazy wynikające z § 7 ust. 11 pkt 1 i pkt 3 planu są ze sobą ściśle związane, a za ich wprowadzeniem przemawiają te same okoliczności.
Sąd pierwszej instancji wywodził, że zakaz lokalizacji wolnostojących masztów na terenie całego planu miejscowego oraz nakaz uwzględniania wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej znajdują usprawiedliwienie z uwagi na bardzo istotne walory przyrodnicze i krajobrazowe tego terenu. Z § 3 zaskarżonej uchwały, określającego cele planu miejscowego, wynika, że są to: 1) ochrona walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów łąkowych, w tym ochrona siedlisk gatunków chronionych i objętych obszarem Natura 2000; 2) wyznaczenie zrównoważonych zasad i kierunków rozwoju terenów sportu i rekreacji przy ul. [...] i terenów usług w rejonie węzła autostradowego Kraków – Tyniec oraz zasad uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – z uwzględnieniem ochrony przyrodniczej i krajobrazowej obszaru. Dalej w § 6 ust. 3 stwierdza się, że w obszarze planu występują wysokie wartości krajobrazowe, dostępne w postaci licznych otwarć widokowych na charakterystyczne formy naturalne i architektoniczne znajdujące się poza obszarem planu, składające się na unikalną panoramę Miasta: 1) w kierunku północnym i północno-wschodnim – [...]; 2) w kierunku południowo-zachodnim – Wzgórza Tynieckie. Zgodnie z § 6 ust. 4 planu w celu ochrony wysokich wartości krajobrazowych, o których mowa w ust. 3, obowiązuje: 1) nakaz zachowania i uwzględnienia oznaczonych na rysunku planu punktów i ciągów widokowych, przy realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu; 2) ochrona przed naturalną sukcesją roślinności wysokiej, w celu zachowania powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej.
Sąd wreszcie odwołał się do § 8 planu, stanowiącego o dodatkowych warunkach zagospodarowania określonych przepisami odrębnymi, w tym rozporządzenia nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Mał. Nr 654 poz. 3997). Wreszcie w ocenie Sądu pierwszej instancji założenia przestrzenne planu, w zakresie dotyczącym walorów przyrodniczych i krajobrazowych obejmującego go terenu, znajdują uzasadnienie w Prognozie oddziaływania na środowisko. Dodatkowo cały obszar zaskarżonej uchwały został objęty Strefą ochrony i kształtowania krajobrazu - wyznaczoną w studium w celu zachowania najcenniejszych widoków i panoram w celu zachowania walorów kulturowych istniejących układów urbanistycznych, zespołów zabudowy, pojedynczych obiektów architektonicznych zachowanej historycznej sieci drożnej (w tym dróg fortecznych dawnej [...]), założeń zieleni oraz pomników, kapliczek i krzyży przydrożnych, a także w celu kształtowania nowych, wartościowych składników środowiska kulturowego (tom 2 str. 58 – 59). Z kolei północna część obszaru planu objęta jest Strefą ochrony sylwety miasta (tom 2 str. 59 – 60) – utworzoną w celu ochrony obszarów, które tworzą unikalną sylwetę Krakowa i wymagają wprowadzenia zakazów zainwestowania w terenach otwartych oraz ograniczeń gabarytowych w terenach przewidzianych do zainwestowania – pozwalających na właściwą ochronę sylwety Krakowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podsumowując przedstawiony wywód stwierdził, że: tereny objęte zaskarżoną uchwałą są cenne przyrodniczo, podlegają ochronie w ramach Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, obszaru Natura 2000, występują na nich gatunki chronione roślin i zwierząt. Tereny te podlegają również ochronie w zakresie widoku i sylwety miasta: na poziomie studium, a także poprzez wyznaczone w zaskarżonej uchwale ciągi widokowe i punkty widokowe. Przepisy planu wskazują na wysoki poziom ochrony tych terenów, co uzasadniało wprowadzenie zakazów objętych skargą. Przy tak istotnych walorach przyrodniczo – krajobrazowych ich wprowadzenie nie stanowiło przekroczenia władztwa planistycznego, lecz adekwatny sposób ochrony tych ważnych wartości. Biorąc pod uwagę, że teren ten jest zamieszkany tylko w niewielkim stopniu, nie ma też racjonalnej potrzeby znacznego zagęszczenia sygnału telefonii komórkowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. sp. z o.o. zarzucając naruszenie:
1. art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.w.r.u.s.t. poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są: ustanowiony zakaz lokalizacji wolnostojących masztów oraz nakaz lokalizacji anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej jedynie na wskazanych punktowo budynkach i to z zastrzeżeniem zachowania dopuszczalnej maksymalnej wysokości. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t.: wprowadzenie rozwiązań wyłączających możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na całym terenie objętym planem; stosowanie zasady pozytywnej lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, która na mocy u.w.r.u.s.t. ma być wyłączona wobec inwestycji z zakresu łączności publicznej;
2. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;
3. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji w zw. z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień planu, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;
4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 2, art. 37, art. 43 ust. 1 P.p. i art. 10 ust. 1 P.t. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień planu, i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie zasad w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym planem, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;
5. art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi w całości, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności zaskarżonych postanowień planu z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;
6. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym,
7. art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez przekroczenie przez Sąd przy orzekaniu kryterium kontroli działalności administracji publicznej, to jest kryterium legalności;
8. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone przepisy planu są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podniosła w skardze kasacyjnej, a uprzednio podnosiła w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Wskazując na powyższe P. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Skarżąca wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie i wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał kwestionowane przepisy planu za zgodne z podniesionymi w skardze przepisami prawa materialnego. Przez to istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona (a contrario art. 188 P.p.s.a.), a w rezultacie zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie (art. 185 § 1 P.p.s.a.).
Podkreślić należy, że istota niniejszej sprawy skoncentrowana jest na dopuszczalności wprowadzenia w kwestionowanym planie zakazów i ograniczeń, które P. sp. z o.o. postrzega jako naruszenie art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Wojewódzki Sąd Administracyjny w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołał art. 46 u.w.r.u.s.t. i stwierdził, że dopuszcza on wprowadzenie w planie określonych zakazów dotyczących urządzeń łączności publicznej, w tym telefonii komórkowej, po czym wskazał, że w obrębie zaskarżonego planu na terenach oznaczonych jako US.1 i U.1, stanowiących łącznie obszar niemal 8,5% planu, możliwe jest zlokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.
Sąd pierwszej instancji odrzucił jako nieuzasadnione zarzuty P. sp. z o.o., że z uwagi na regulacje planu nawet w obrębie US.1 i U.1 występują poważne ograniczenia lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej na budynkach związane z ograniczeniem wysokości instalacji mogącej osiągać maksymalnie dopuszczalną wysokość zabudowy dla danego terenu, czyli maksymalnie 14 m. Sąd odrzucił także obawy spółki co do tego, czy istniejący obiekt basenu pozwoli na realizowanie na nim infrastruktury telekomunikacyjnej. Wreszcie Sąd dodał, że w obrębie terenu U.1 już obecnie funkcjonują stacje bazowe telefonii komórkowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony wywód Sądu pierwszej instancji nie wyczerpuje problematyki związanej z możliwym naruszeniem art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. przez zaskarżone przepisy planu miejscowego. Zgodnie z tym przepisem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy kwestionowane przepisy planu naruszają wskazaną wyżej regulację, względnie też szereg innych regulacji prawnych przedstawionych jako naruszone w skardze złożonej do Sądu pierwszej instancji. Zauważyć należy, że zaskarżony plan rzeczywiście dopuszcza na pewnych terenach i pod określonymi warunkami lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej. Jednakże trzeba też dostrzec, że są to dwa wyodrębnione we wschodniej części planu obszary (US.1 i U.1), a do tego w obrębie tych obszarów lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej możliwe jest tylko na obiektach budowlanych i z zachowaniem wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy. W tym kontekście pojawia się więc zasadnicze pytanie, na które w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odpowiedziano: czy wprowadzenie zakazu możliwości zlokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na pozostałym obszarze planu, przy takich warunkach ich realizacji na obszarach US.1 i U.1, nie może być traktowane jako "zakaz", względnie "rozwiązanie uniemożliwiające lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej".
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że sporny plan obejmuje nie tylko tereny wyłączone z zabudowy, co do których można ewentualnie twierdzić, iż zapotrzebowanie na objęcie ich sygnałem telefonii komórkowej jest nieco ograniczone. Plan przewiduje przeznaczenie znacznych terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz pewnej części na cele sportu i rekreacji US.2. Obszary, na których możliwa jest realizacja infrastruktury telekomunikacyjnej, oddalone są orientacyjnie od siebie o około 700 m. Przez południową część planu przebiegają arterie komunikacyjne, także predystynowane do objęcia ich zasięgiem telefonii mobilnej. Poza tym tereny zabudowy mieszkaniowej oddalone są od zabudowy na terenach US.1 i U.1 o około kilkaset metrów.
W tych warunkach zachodzi potrzeba analizy, czy ograniczenie możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej tylko do granic dwóch obszarów po wschodniej stronie terenów objętych planem, i to pod rygorami związanymi z wysokością instalacji, która nie może przekroczyć dopuszczalnej wysokości zabudowy, nie stanowi zakazów, a przynajmniej rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie tego typu inwestycji w zakresie niezbędnym do pokrycia sygnałem telefonii komórkowej pozostałych terenów, względnie innych obszarów tego wymagających.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie przesądzając o wynikach takiej analizy – kwestia ta wymaga wnikliwszych rozważań Sądu pierwszej instancji, a niewykluczone także, że konieczne okazać się może pozyskanie od skarżącej, jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, dodatkowych danych dotyczących możliwości technicznych infrastruktury telekomunikacyjnej oraz jej potencjału i zapotrzebowania na pokrycie terenów zasięgiem telefonii komórkowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że oczywiście miał na uwadze obszerne i szczegółowe wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazujące powody, dla których tereny zaskarżonego planu miejscowego charakteryzują się wysokimi walorami przyrodniczymi i krajobrazowymi, co skłoniło Gminę Kraków do wprowadzenia daleko idących restrykcji w zakresie lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej. Ustalenie i zidentyfikowanie przyczyn, dla których w planie miejscowym wprowadza się ograniczenia w lokalizacji inwestycji tego typu, nie oznacza jednak jeszcze, że plan miejscowy nie narusza przepisów szczególnych, do jakich należy między innymi przywołany wyżej art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje więc, że sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji przez pryzmat zarzutów skargi P. sp. z o.o., które w istocie i dostatecznie wnikliwie nie zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenione.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W tych okolicznościach pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do oceny legalności kwestionowanych przepisów zaskarżonego planu, nie zostały rozpoznane. Ocenę taką powinien ponownie przeprowadzić Sąd pierwszej instancji.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2, 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się:
– kwota wpisu od skargi kasacyjnej 150 zł ustalona na podstawie § 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 3 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 535 z późn. zm.) (wpłata na k. 71 akt sądowych) oraz
– wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym przysługujące w kwocie 240 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.