II SA/Kr 1284/21

II SA/Kr 1284/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 1337/22 - Wyrok NSA z 2024-10-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Piotr Fronc SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2022 roku sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na Uchwałę Nr XXX/362/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki". skargę oddala
Uzasadnienie
Firma A złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę nr XXX/362/11 z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" (Dz. Urz. Woj. Malop. Nr 551, poz. 5820) zaskarżając ją w części § 22 trzeci akapit oraz § 22 piąty akapit, zarzucając organowi naruszenie:
1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i: wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n."), praktycznie na całym terenie objętym planem miejscowym; ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. anten;
2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania praktycznie na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
3. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. -Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2021 r,, poz. 576, dalej "P.t.") oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw, z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");
4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. -Prawo przedsiębiorców (t.]. Dz.U. z 2021 r., poz. 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu podkreślono, iż w zakresie § 22 akapitu 3 Uchwały określającego zasady przebudowy, rozbudowy i budowy systemu telekomunikacyjnego jest on niezgodny z prawem, bowiem nakazuje, aby wszelkie nowe sieci telekomunikacyjne były budowane jako sieci doziemne, a zatem dotyczy tylko i wyłącznie sieci kablowych. Postanowienia planu całkowicie wykluczają technologię mobilną w zakresie budowy nowych sieci telekomunikacyjnych (przy czym sieć telekomunikacyjna to, zgodnie z definicją legalną z art. 2 pkt 35 P.t., systemy transmisyjne oraz urządzenia komutacyjne lub przekierowujące, a także inne zasoby, w tym nieaktywne elementy sieci, które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną, niezależnie od ich rodzaju). Mpzp nie tylko nie wyjaśnia dlaczego nowe sieci w technologii mobilnej są wyeliminowane na terenie objętym planem, ale także nie wskazuje przepisów odrębnych, z których wynikałoby uzasadnienie dla tego typu ograniczeń. W konsekwencji skarżony przepis prawa miejscowego nie tylko jest sprzeczny z art. 46 Megaustawy, ale także narusza zasadę niedyskryminacji w prowadzeniu działalności gospodarczej, jak również prowadzi do naruszenia zasady neutralności technologicznej obowiązującej na rynku telekomunikacyjnym.
§ 22 akapit 5 Uchwały wprowadza z kolei nakazy związane z obowiązkiem umieszczania infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym także tej, która dedykowana jest sieciom mobilnym, wewnątrz obiektów kubaturowych np. kiosków, ewentualnie jako obiekt wolnostojący, ale o zminimalizowanych gabarytach i wystroju harmonizującym z otoczeniem. Takie postanowienie jest całkowicie oderwane od technicznych aspektów działania sieci telekomunikacyjnych. Urządzenia telekomunikacyjne nie są elastyczne, aby dało się je dowolnie minimalizować, czy zmieniać ich formę i strukturę, tak aby dopasować je harmonijnie do otaczającej zabudowy. Są to urządzenia techniczne, produkowane seryjnie, a nie na zamówienie. Infrastruktura techniczna, i to jakakolwiek, a nie tylko telekomunikacyjna, niezwykle rzadko jest projektowana i wykonywana jako element kompozycyjny zabudowy miast, czy wsi. Tym samym nakaz jej minimalizowania i dostosowania do otoczenia jest w całości niemożliwy do spełnienia. Podobnie co najmniej niezrozumiałe jest, w jaki sposób i w jakim celu inwestor miałby umieszczać (wbudować) urządzenia telekomunikacyjne wewnątrz obiektów kubaturowych. Taka regulacja planu jest całkowicie nieuzasadniona, dyskryminująca, a nade wszystko sprzeczna z zasadami ustalonymi w Megaustawie, czy nawet ze zdrowym rozsądkiem. Dodatkowo - wobec braku jakichkolwiek innych wytycznych w planie - trudno jednoznacznie ocenić jak bardzo należałoby minimalizować wolnostojące urządzenie telekomunikacyjne, aby jego wymiary były zgodne z ustaleniami Uchwały.
Przyjęta logika dopuszczalności lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej lokalizowanych nota bene nie wiadomo do czego się ten warunek odnosi - do urządzeń, czy do budynków, ale w obu przypadkach zastosowano nieprawidłową odmianę, gdyż należało użyć formy lokalizowane) stosownie do warunków wynikających z poszczególnych rozwiązań technicznych niekolidujących z innymi ustaleniami planu sprowadza się do bezwzględnej zgodności z pozostałymi postanowieniami planu, choć mogą one w istocie uniemożliwiać tę lokalizację w całości. Co więcej pozostałe postanowienia planu mogą być sprzeczne z przepisami Megaustawy, to jest mogą ustanawiać niedozwolone zakazy albo wprowadzać rozwiązania, które w praktyce uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych. Wreszcie co ważne dodatkowo, to fakt, że zasadniczo przyjęte rozwiązanie (warunek)jest zbędne. Plan miejscowy stanowi jedność, powinien zatem być spójny. Nie można traktować jego postanowień wybiórczo, ale trzeba czytać wszystkie jego ustalenia łącznie. Jasne zatem jest, że ustalenia planu dotyczące np. dopuszczalnej wysokości, gęstości zabudowy itp. są wiążące w odniesieniu do wszystkich inwestycji, które będą realizowane na danym obszarze. W konsekwencji, aby zlokalizować inwestycje telekomunikacyjne niezbędne będzie zapoznanie się ze wszystkimi ustaleniami mpzp, tak aby nie doszło do naruszeń ustalonych zasad i sposobu przeznaczenia terenu. Wydaje się, że wpisywanie takiego zastrzeżenia wprost w Uchwale jest niepotrzebne, tym bardziej gdy dotyczy tylko i wyłącznie inwestycji z zakresu łączności publicznej. Przytoczone postanowienia są wysoce nieprecyzyjne, ocenne, a ich zastosowanie jest wręcz niemożliwe. W przypadkach opisywanych adresat normy jest postawiany w sytuacji niepewnej, co niewątpliwie podważa jego zaufanie do prawa.
Postanowienia mpzp nie mogą być oderwane od podstawowej wiedzy technicznej, czy praw fizyki. Jakkolwiek celem planu miejscowego jest ustalenie przeznaczenia terenów i sposobów jego zagospodarowania, a także zasad rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, to sama treść Uchwały musi spełnić wymagania stawiane aktom prawa miejscowego, wymogom ustawowym i konstytucyjnym. Musi zatem być racjonalna i możliwa do zastosowania, a nie tylko pozornie, formalnie ustalona w oderwaniu od prawideł technicznych. Niewątpliwe jeśli nie potrzeba do tego specjalistycznej wiedzy, a nawet jeśli potrzeba, to Rada Miasta Krakowa jest w stanie ją pozyskać - że do prawidłowego działania urządzeń telekomunikacyjnych związanych z technologią mobilną konieczne jest zapewnienie im odpowiedniego ulokowania w terenie. Technologia ta opiera się m.in. na promieniowaniu elektromagnetycznym i rozchodzeniu się fal radiowych. Umieszczenie, czy wbudowanie urządzeń telekomunikacyjnych wewnątrz obiektów już istniejących może doprowadzić do nieprawidłowego, czy wręcz niedozwolonego z punktu widzenia ochrony środowiska, czy życia i zdrowia, działania tych urządzeń. Autorzy planu nie wyjaśniają W jaki sposób należy zastosować się do ustalonych nakazów, ani tym bardziej nie poświęcają uwagi, czy ustalone nakazy są prawidłowe zarówno z punktu widzenia technicznego, jak i przede wszystkim czy są poprawne legislacyjnie, w tym zgodne z przepisami odrębnymi. Ich analiza prowadzi do wniosku, że są sprzeczne z art. 46 ust. 1 i 1a Megaustawy, a także bezspornie nie wypełniają standardów zasad konstytucyjnych dotyczących przyzwoitej legislacji.
Podkreślono także, iż Uchwała w zaskarżonej części powoduje bezprawne ograniczenie Skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p. w zw. z art. 10 ust. 1 P.t.
Plan posługuje się nieostrymi, niesprecyzowanymi i niezdefiniowanymi pojęciami "zminimalizowane gabaryty", czy "wystrój harmonizujący z otaczającą zabudową". Takie wieloznaczne, nieprawne pojęcia w istocie uzależniają możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, a w konsekwencji w sposób rażący naruszają art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust, 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.
Niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w Uchwale skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona Uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele Uchwały. Nie można wymagać, aby stacja bazowa w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem tworzyła harmonijną całość z otoczeniem, albo była wbudowana w obiekt kubaturowy. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Uchwała w zaskarżonej części eliminuje lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne i zgodne z przeznaczeniem działanie. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczona istniejącym stanem zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie odbiegać od sposobu zabudowy albo od otaczającej ją przyrody czy ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu lub koloru. Dlatego też stacje bazowe podobnie jak inne urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej są lub mogą być widoczne na tle zabudowy. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego czy innych wartości estetycznych.
Uchwała w zaskarżonej części narusza przepisy prawa powszechnie obowiązujące wskazane w zarzutach skargi. Wprowadzone rozwiązania co do lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej, wykładane zarówno przez pryzmat poszczególnych zapisów, jak i całościowo zostały uchwalone wbrew:
1. zakazowi z art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. z art. 1 ust. 2 pkt 10) u.p.z.p. wprowadzania ograniczeń bezpośrednich i pośrednich co do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów u.g.n. praktycznie na całym terenie objętym Uchwałą;
2. nakazowi prawidłowej legislacji, która ma zastosowanie także do aktów prawa miejscowego;
3. konstytucyjnej zasadzie równości i braku dyskryminacji przy prowadzeniu działalności gospodarczej, w tym wbrew zakazowi ograniczenia swobody działalności gospodarczej przez akt inny niż ustawa.
Skarżony organ w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi, podając, iż co do zachowania wymogów procedury określonych przepisami ustawy procedura przebiegała następująco:
1.Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu – 16 stycznia 2009 r.
2. Termin składania wniosków do planu - do 23 lutego 2009 r.
3. Rozpatrzenie wniosków złożonych do planu - Zarządzenie Nr 471/2009 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2009 r.
4. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - 16 kwietnia 2010 r.
5. Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 27 kwietnia do 26 maja 2010 r.
6. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu - 17 maja 2010 r.
7. Termin składania uwag do wyłożonego projektu planu - do 10 czerwca 2010 r.
8. Rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu - Zarządzenie Nr 1569/2010 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 czerwca 2010 r.
9. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - 23 lipca 2010 r.
10. Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 3 sierpnia do 31 sierpnia 2010 r.
11. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu - 24 sierpnia 2010 r.
12. Termin składania uwag do ponownie wyłożonego projektu planu - do 14 września 2010 r.
13. Rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonego projektu planu - Zarządzenie Nr 2488/2010 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 października 2010 r.
14. Ogłoszenie/obwieszczenie Krakowa o kolejnym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - 6 maja 2011 r.
15. Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 24 maja do 21 czerwca 2011 r.
16. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonym projekcie planu - 31 maja 2011r.
17. Termin składania uwag do ponownie wyłożonego projektu planu - do 5 lipca 2011 r.
18. Rozpatrzenie uwag złożonych do ponowni wyłożonego projektu planu - Zarządzenie Nr 1639/2011 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 lipca 2011 r.
19. Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu - Zarządzenie Nr 2300/2011 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 październik 2011 r.
20. Uchwalanie planu - Sesja Rady Miasta Krakowa – 26 października 2011 r. - pierwsze czytanie projektu uchwały.
21. Uchwalanie planu - Sesja Rady Miasta Krakowa – 9 listopada 2011 r. - drugie czytanie projektu uchwały - Rada podjęła uchwałę Nr XXX/362/11 w sprawie uchwalenia planu.
22. Ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 551, poz. 5820 z dnia 28 listopada 2011 r.
Wątpliwości organu budzi sposób wykazania przez spółkę naruszenia interesu prawnego w kwestionowaniu zapisów uchwały, w szczególności w kontekście aktualnie obowiązujących przepisów prawa regulujących realizację inwestycji z zakresu łączności publicznej. Od 25 października 2019 r., (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2019 r. poz. 1815) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym "nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w
zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Z treści skarg nie wynika, w jaki sposób, w kontekście obowiązujących przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz postanowień skarżonych planów miejscowych, następuje ograniczenie lub uniemożliwienie prowadzenia działalności przez skarżącą. Jak wskazuje się w orzecznictwie zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1
u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tytko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją (por. wyrok WSAw Warszawie z 1 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2926/19).
Odnosząc się zaś do kwestionowanych zapisów planu wskazano, iż § 22 planu miejscowego kompleksowo reguluje materię z zakresu budowy i rozbudowy systemu
telekomunikacyjnego, przy czym zapisy akapitu trzeciego odnoszą się do obiektów liniowych infrastruktury telekomunikacyjnej (por. zapis § 20 akapit trzeci - (...) dopuszcza się inne trasy linii). Natomiast akapit piąty dotyczy sytuowania obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej na innych obiektach budowlanych. W związku z powyższym zapis §22 akapit trzeci uchwały podyktowany został treścią art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym, w
szczególnie uzasadnionych przypadkach jest możliwa lokalizacja w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zapisy skarżonego planu dopuściły zatem możliwość lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej liniowej w obrębie pasa drogowego istniejących lub projektowanych ulic, której lokalizacja, na podstawie ogólnej zasady wynikającej z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, została dopuszczona w obrębie pasa drogowego gdyż nie jest związana z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z oczywistych względów (literalne brzmienie całej jednostki redakcyjnej teksu) zapisy §22 akapit trzeci uchwały nie dotyczą bezprzewodowej technologii mobilnej, która przez ostatnie 10 lat od uchwalenia skarżonej uchwały, bardzo intensywnie się rozwinęła. Jednocześnie zapisy te nie dotyczą działalności prowadzonej przez Stronę Skarżącą, a co za tym idzie, w żaden sposób nie naruszają jej interesu prawnego. Wywiedzione przez Stronę Skarżącą wnioski, jakoby zapis §22 akapit 3 uchwały wprowadzał zakaz instalacji urządzeń z zakresu infrastruktury łączności publicznych z zakresu technologii komórkowej mobilnej, należy uznać za zbyt daleko idące i nieznajdujące podstaw w zapisach skarżonej uchwały.
Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących zapisów § 22 akapit piąty uchwały, podano, że na takie sformułowanie wymogów dotyczących lokalizacji stacji telefonii komórkowych, jako wbudowanych w obiekty kubaturowe w sposób harmonizujący z otaczającą zabudową, miały wpływ wytyczne zawarte w Podręczniku dla urbanistów (stan sierpień 2011 r.) w związku z wejściem w życie tzw. ,,ustawy szerokopasmowej", stanowiące materiał Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Zgodnie z nimi, (str. 36 Poradnika) ,,art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej nie może być rozumiany w taki sposób, że wykluczone jest, by postanowienia planu uniemożliwiały lokalizowanie każdej, o dowolnych cechach inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, np. każdego masztu antenowego jaki chciałby zrealizować dowolny inwestor". Ponadto, zalecenia zawarte na str.67-68 Poradnika zawierały wyraźne zalecenia, na podstawie których w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można wprowadzić zapisy odnoszące się do maskowania infrastruktury telekomunikacyjnej.
Urządzenia, czy obiekty telekomunikacyjne nie muszą szpecić krajobrazu bądź miejskiego rynku, bo można je w różny sposób zamaskować i wkomponowywać w istniejący krajobraz. Jest wiele przykładów takich rozwiązań, które można zastosować i na polskim gruncie. Stacje bazowe są maskowane jako drzewa, pomniki czy słupy ogłoszeniowe. Taki obiekt można świetnie ukryć na kościele, kamienicy czy nawet w parku narodowym. Zresztą i w Polsce mamy pierwsze przykłady pokazujące techniki maskowania. W planie miejscowym można wprowadzić postanowienie, że stacja bazowa ma być wkomponowana w krajobraz. Co ważne, można określić też sposób maskowania. Stacja ma przypominać drzewo, pomnik czy komin - ze względu na konieczność ochrony walorów widokowych obszaru - w ustaleniach planu zawarto stosowny nakaz, sformułowany według wskazań specjalistów.
Skarżone zapisy § 22 akapit piąty uchwały nie zawierają pojęć wieloznacznych i uznaniowych. Wykładnia językowa i celowościowa tych zapisów prowadzi bowiem do konkluzji, że lokalizacja urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej musi spełniać warunki wynikające z ustaleń planu (tj. musi spełniać warunki w zakresie wskaźników i parametrów wyznaczonych dla poszczególnych obszarów planu). Ponadto zgodnie z przepisami §8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Zatem w sytuacji, gdy dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka polskiego, a także z uwzględnieniem języka specjalistycznego z zakresu planowania przestrzennego i architektury krajobrazu.
Nie bez znaczenia na gruncie niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że plan miejscowy obszaru "Dębniki", zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie sporządzenia tego planu miejscowego, podlegał zaopiniowaniu przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) w przedmiocie opinii o projekcie planu. Prezes UKE w piśmie z dnia 2 sierpnia 2010 r., znak: [...] wskazał, że cyt. (... ,,Po analizie przekazanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ,, Dębniki", Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej stwierdza, że przyjęte w nim rozwiązania w zakresie telekomunikacji są zgodne z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Rozwiązania te umożliwią, w ocenie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami’’. Brak jest zatem podstaw do uznania, że ustalenia planu miejscowego uniemożliwiają jakiejkolwiek spółce telekomunikacyjnej prowadzenie działalności w zakresie związanym z realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, o której mowa w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Skoro wyspecjalizowany organ administracji publicznej, który stał na straży zagwarantowania w planach miejscowych możliwości realizacji infrastruktury technicznej z zakresu łączności publicznej ocenił, że ustalenia skarżonej uchwały nie stoją na przeszkodzie realizacji tych inwestycji, to nieuprawnionym wydaje się stanowisko prezentowane przez Stronę Skarżącą.
Wprowadzone w planie nakazy należy uznać za zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdyż z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach (wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r. II OSK 1508/17, wyrok WSA w Lublinie w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r. II SA/Lu 703/19, wyroki WSA z Gdańska z dnia 22 marca 2017 r. II SA/Gd 27/17, WSA z Łodzi dnia 17 października 2019 r. II SA/Łd 320/19, WSA z Warszawy z dnia 4 czerwca 2019 r. VII SA/Wa 2666/18, WSA z Wrocławia z dnia 14 lutego 2019 r. II SA/Wr 747/18; WSA z Gliwic z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt. II SA/GI 406/18).
Odnosząc się natomiast do zarzutów, że zapisy w praktyce uniemożliwiają realizację inwestycji z zakresu łączności publicznej, organ podkreślił, że ograniczenia w zakresie lokalizacji tych obiektów, mające na celu ochronę walorów przyrodniczych i kompozycyjnych przestrzeni, są jak najbardziej dozwolone, nie naruszają art. 46 ustawy szerokopasmowej oraz mieszczą się w zakresie tzw. ,,władztwa planistycznego gminy", określonego w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U; z 2021 r. poz. 741 ze zm.). Analiza przepisów ustawy szerokopasmowej, w kontekście ustalenia zasad lokalizacji stacji telefonii komórkowych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, była przedmiotem analizy sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt. II SA/Gd 541/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że ,,1. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności. 2. Przepis art. 46 Ust. 1 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie może być rozumiany jako nakaz takiego tworzenia prawa miejscowego, aby zawsze odpowiadało intencjom inwestycyjnym przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Przeciwnie, regulacja ta musi być odczytywana łącznie z celami i zadaniami planowania przestrzennego oraz samodzielnością gminy w tym zakresie, w konsekwencji czego za dopuszczalne należy uznawać pośrednie ograniczanie w planie miejsca lokalizacji, rodzaju urządzenia łączności publicznej czy jego parametrów z uwagi na inne istotne dobra i wartości podlegające ochronie z punktu widzenia u.p.z.p. i innych ustaw. 3. Przepis art. 46 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy rozumieć w ten sposób, że plan miejscowy nie może całkowicie uniemożliwiać realizacji wszystkich inwestycji z zakresu łączności publicznej. " Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt. II OSK 3131/18, stwierdził, że: ,,Plan miejscowy nie może
wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenia." Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt. IV SA/Po 739/19 ,,Z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy aminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawiana regulacja jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew stanowisku organu, przyjąć należy, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny strony skarżącej. Zgodzić się jednak należy z argumentacją organu, że zgodnie z obowiązującym od 25 października 2019 r. art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2019 r. poz. 1815) "nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Powyższe oznacza, że inwestycja zgodna z przepisami odrębnymi, może być realizowana także wtedy, gdy z przepisów planu miejscowego wynikają dla niej ograniczenia lub zakazy. Hipotetycznie, z uwagi na ogólny charakter w/w przepisu, nie da się jednak wykluczyć sytuacji, że mimo jego obowiązywania, w przedmiotowym wypadku postanowienia planu, mogą wprowadzać dla działalności strony skarżącej pewne ograniczenia. Dlatego należy przyjąć istnienie po stronie skarżącej naruszenie interesu prawnego przez zakwestionowane przepisy planu miejscowego, mimo że w aktualnym stanie prawnym, mają one marginalne znaczenie dla prowadzonej przez nią działalności w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych. Z tych przyczyn i z uwagi na wyczerpanie trybu przedskargowego, zachodzą podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi.
Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu.
Odnośnie pierwszego zarzutu skargi, w pełni podzielić należy stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, które co wymaga podkreślenia, poparte jest aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, przywołanym w odpowiedzi na skargę. Również Sąd rozpoznający sprawę wyraża pogląd, że wprowadzone w planie nakazy należy uznać za zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdyż z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Przepis art. 46 Ust. 1 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie może być bowiem rozumiany jako nakaz takiego tworzenia prawa miejscowego, aby zawsze odpowiadało intencjom inwestycyjnym przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Przeciwnie, regulacja ta musi być odczytywana łącznie z celami i zadaniami planowania przestrzennego oraz samodzielnością gminy w tym zakresie, w konsekwencji czego za dopuszczalne należy uznawać pośrednie ograniczanie w planie miejsca lokalizacji, rodzaju urządzenia łączności publicznej czy jego parametrów z uwagi na inne istotne dobra i wartości podlegające ochronie z punktu widzenia u.p.z.p. i innych ustaw. Na tej płaszczyźnie rozważań szczególnie odwołać się należy do wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt. II OSK 3131/18, w którym stwierdzono, że: ,,Plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenia."
Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że zaskarżony plan miejscowy obejmuje obiektywnie nieznaczną część Krakowa, a jego obszar znajduje się historycznej części Krakowa, bardzo blisko Wawelu. Zabudowa na terenie objętym planem jest bardzo dobrze widoczna z punktów widokowych na Wzgórzu Wawelskim oraz z Wisły, po której żegluje szereg turystycznych statków. Te okoliczności jak najbardziej uzasadniają wprowadzenie przyjętych w planie ograniczeń dla infrastruktury telekomunikacyjnej.
W tej części rozważań należy też podkreślić, że zaskarżone przepisy uchwały w ramach procedury planistycznej, opiniowane były przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE), czyli kompetentnym i specjalistycznym w tym przedmiocie organem, który w opinii o projekcie planu z dnia 2 sierpnia 2010 r., znak: [...]), stwierdził, że: ,,Po analizie przekazanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ,, Dębniki", Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej stwierdza, że przyjęte w nim rozwiązania w zakresie telekomunikacji są zgodne z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Rozwiązania te umożliwią, w ocenie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami’’.
Również w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego uniemożliwiają jakiejkolwiek spółce telekomunikacyjnej, w tym stronie skarżącej, prowadzenie działalności w zakresie związanym z realizacją infrastruktury telekomunikacyjnej, o której mowa w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Co się tyczy drugiego z zarzutów, to również nie zasługuje on na uwzględnienie. Jak trafnie wskazuje się w odpowiedzi na skargę, urządzenia, czy obiekty telekomunikacyjne – także dotyczące telefonii mobilnej - nie muszą być wyeksponowane, bo można je w różny sposób zamaskować i wkomponowywać w istniejący krajobraz. Jest wiele przykładów takich rozwiązań, które można zastosować. Stacje bazowe są maskowane jako drzewa, pomniki czy słupy ogłoszeniowe. Taki obiekt można ukryć na kościele, kamienicy czy nawet w parku narodowym. Przykładem mogą być anteny umieszczone choćby w wieży Kościoła Mariackiego w Krakowie, czyli w absolutnym centrum Krakowa. Co się natomiast odnosi do obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, to również na nim znajdują się obiekty umożliwiające analogiczne umieszczenie w nim infrastruktury z zakresu telekomunikacji mobilnej. Jest to np. Kościół św. Stanisława Kostki w Dębnikach. Dlatego argumentacja strony skarżącej, iż postanowienia planu w praktyce – tj. z przyczyn technicznych i architektonicznych - uniemożliwiają istnienie infrastruktury z zakresu telekomunikacji mobilnej są bezpodstawne. Natomiast obszar jaki obejmuje plan, jego istotne znaczenie z punktu widzenia walorów przestrzennych zabytkowej i historycznej części Krakowa, w pełni uzasadniają przyjęte w planie w tym zakresie ograniczenia.
Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia zasad poprawnej legislacji. Skarżone zapisy § 22 uchwały nie zawierają pojęć wieloznacznych i uznaniowych. Wykładnia językowa i celowościowa tych zapisów prowadzi bowiem do konkluzji, że lokalizacja urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej musi spełniać warunki wynikające z ustaleń planu (tj. musi spełniać warunki w zakresie wskaźników i parametrów wyznaczonych dla poszczególnych obszarów planu). Jak przy tym trafnie wskazuje organ, zgodnie z przepisami § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Zatem w sytuacji, gdy dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka polskiego, a także z uwzględnieniem języka specjalistycznego z zakresu planowania przestrzennego i architektury krajobrazu. Dlatego w ocenie Sądu, przyjęta w uchwale terminologia nie może być oceniona jako naruszająca zasady poprawnej legislacji, wynikające z w/w rozporządzenia.
Z powyższych przyczyn brak podstaw, aby uchwalając zaskarżone przepisy przedmiotowej uchwały, organ planistyczny naruszył którykolwiek wskazany w skardze przepis, w tym przepisy Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe orzeczono ja w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.