II OSK 1634/20

II SA/Łd 964/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Adamczewski
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 11, art. 9, art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2057
art. 3, art. 4
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 2 ust. 1 i 2, par. 68 ust. 1 i 2, par. 181, par. 207 ust. 2, par. 332
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Dnia 27 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2024 roku sprawy ze skargi B. K. i P. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 11 września 2023 r. nr 186/2023 znak WOP.7721.203.2023.DA.BZ w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia 28 czerwca 2023 r., nr 64/2023; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących B. K. i P. K. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z 11 września 2023 r., nr 186/2023, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z 28 czerwca 2023 r. nr 64/2023 w części dotyczącej nałożenia na B.K. oraz P.K. obowiązku doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlok. na dz. nr ewid. [...], obręb [...], ul. [...], miasto B. oraz uchylił tą decyzję, w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków, orzekając nowy termin wykonania - do 31 grudnia 2023 r.
Jak wynika z akt sprawy, 16 stycznia 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynęło pismo M.T., dotyczące: usunięcia wypustu z dachu sąsiedniego budynku, prawidłowości odprowadzania wód opadowych z dachu budynku sąsiedniego oraz konieczności wykonania "ogniomuru" na budynku sąsiednim. Do pisma załączono zdjęcia.
Po zbadaniu interesu prawnego M.T., organ ustalił, że nieruchomość na działce nr ewid. [...], obręb [...], m. B., ul. [...], należy do B.K. i P.K.. Według informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na przedmiotowej działce znajdował się jednokondygnacyjny budynek mieszkalny (rodzaj wg KŚT) wybudowany w 1900 roku oraz budynek transportu i łączności wybudowany w 2012 r. (rodzaj wg KŚT).
Następnie, po wcześniejszym zawiadomieniu strony pismem z 21 sierpnia 2020 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. 22 września 2020 r. przeprowadził na wyżej wskazanej działce czynności kontrolne w sprawie prawidłowości odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości.
W toku kontroli organ I instancji ustalił, że na przedmiotowej działce, w południowo[?]wschodniej części znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny o konstrukcji tradycyjnej, murowanej, ocieplony i otynkowany. Dach budynku jest dwuspadowy, pokryty blachodachówką. Fotowoltaika znajduje się na zachodniej części dachu. Wody opadowe są odprowadzane na teren posesji. Ściana szczytowa budynku przylega do budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Do budynku od strony północnej dobudowana została wiata, dach i słupki konstrukcji drewnianej. Dach dwuspadowy z orynnowaniem, pokryty blachodachówką. Budynek mieszkalny ocieplony styropianem 10 cm. Budynek jednokondygnacyjny, wyposażony w instalację elektryczną i wod.- kan.
W dniu kontroli P.K. przedłożył kopię umowy darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. [...] z [...] lipca 2006 r., na podstawie której zostali wraz z małżonką współwłaścicielami budynku mieszkalnego i gospodarczego. Budynek gospodarczy pod wpływem czynników atmosferycznych sam się zawalił. Właściciel twierdził, że po nabyciu nieruchomości wyburzył ściankę wewnętrzną i dokonał generalnego remontu, kuchenka w budynku w pomieszczeniu dziennym na gaz propan-butan, wentylacja wywiewna, brak nawiewnej. Do protokołu z kontroli załączono dokumentację fotograficzną.
W odpowiedzi na skierowane do Archiwum Państwowego w P. organu o udostępnienie dokumentacji archiwalnej w zakresie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego znajdującego się w granicy działki nr ewid. [...], przy ul. [...] w B., wraz z projektem budowlanym oraz dokumentu potwierdzającego dopuszczenie do użytkowania ww. budynku, 7 października 2020 r. Archiwum poinformowało, że dokumentacja związana z wydawaniem pozwoleń na budowę na terenie osady B. przynależnej w 1900 roku do gminy wiejskiej B., nie zachowała się.
Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w granicy na działce nr ewid. [...], obręb [...] ul. [...], m. B., przez organ 3 listopada 2020 r., 25 listopada 2020 r. do organu I instancji wpłynęło pismo M.T. z wnioskiem o wydanie decyzji nakazującej Państwu K. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym nieruchomości położonej przy ul. [...] w B.. M.T. wniosła także o przesłuchanie jej na okoliczność spływania wody opadowej z dachu przedmiotowego budynku, na jej nieruchomość położoną przy ul. [...] w B.. W treści pisma strona wskazała, że część wypustu wraz z rynnami na budynku mieszkalnym Państwa K., narusza granice działek i wykracza na nieruchomość M.T. Organ nie udzielił odpowiedzi na wnioski strony.
26 listopada 2020 r. organ I instancji wydał decyzję nr 173/2020, którą nakazał P. K. oraz B.K. wykonanie robót budowlanych, w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlok. na dz. nr ewid. [...], obręb [...], ul. [...], miasto B., do stanu zgodnego z prawem poprzez: wyprowadzenie co najmniej 0,3 m ponad pokrycie dachu ściany oddzielenia przeciwpożarowego (po uprzednim zlikwidowaniu okapu wychodzącego na działkę sąsiednią) w myśl § 235 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w terminie do dnia 31 kwietnia 2021 r.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że południowa ściana budynku mieszkalnego znajduje się w granicy z działką nr [...], okap dachu przedmiotowego budynku znajduje się w świetle działki sąsiedniej. W południowo-zachodniej części przedmiotowy budynek przylega do sąsiedniego budynku mieszkalnego, usytuowanego na dz. nr [...]. Przedmiotowa ściana budynku usytuowana w granicy, będącą ścianą przeciwpożarową oraz okap budynku nie spełniają warunków określonych odpowiednio w § 235 ust. 3 i § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zastosowanie trybu uregulowanego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nakazanie wykonania określonych robót budowlanych pozwoli na dostosowanie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Odwołanie od tej decyzji wniósł P.K. wskazując, że M.T. wyraziła zgodę na wykonanie okapu na budynku przez P.K., na dowód czego załączył kserokopię porozumienia z 24 maja 2007 r. Ponadto, pismem z 18 stycznia 2021 r. skarżący uzupełniająco wyjaśnił, że w 2019 roku na dachu budynku zostały położone baterie fotowoltaiczne, a w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji, skarżący będzie musiał zdemontować te baterie. Następnie pismem z 2 marca 2021 r. P.K. wyjaśnił, że podczas wymiany pokrycia dachowego, której dokonał jego teść, wykonano ochronę przeciwpożarową 0,3 m z blachy (ścinając narożnik dachu). Do pisma załączono zdjęcie przedmiotowego dachu.
W odpowiedzi na prośbę organu II instancji z 18 lutego 2021 r. o udzielenie informacji czy Starosta Bełchatowski przyjmował od P.K. bądź B.K. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych na działce nr [...] w B., Starostwo Powiatowe w B. wskazało, że nie odnaleziono zgłoszeń na wykonanie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, dotyczących przedmiotowej nieruchomości.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr 95/2021 z 16 kwietnia 2021 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr 173/2020 z 26 listopada 2020 r.
21 czerwca 2021 r. organ I instancji zgodnie z zaleceniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadził czynności kontrolne pod adresem ul. [...] w B., podczas których stwierdził, iż wody opadowe z budynku mieszkalnego usytuowanego na dz. nr ewid. [...] przy granicy z dz. nr [...] są odprowadzane rynnami spustowymi na teren przedmiotowej dz. nr [...]. Wypust dachu ściany szczytowej znajduje się w świetle działki sąsiadującej (dz. nr [...]), okap znajduje się nad dachem budynku mieszkalnego usyt. na dz. nr [...], jest lekko ścięty, na ściętym odcinku jest wyprowadzony na wysokości ok. 7 cm pionowy element blachy. Przedmiotowy budynek mieszkalny posiada pomieszczenie dzienne z aneksem kuchennym z kuchenką gazowo-elektryczną na gaz propan[?]butan; kuchenka nie jest używana, co świadczy o braku podłączenia do butli z gazem; nad kuchenką znajduje się okap elektryczny; pomieszczenie posiada wentylację. Budynek pełni funkcję letniskową a właściciele mieszkają pod innym adresem. Budynek gospodarczy, który został ujęty w akcie notarialnym, według oświadczenia P.K., był w złym stanie technicznym i uległ zawaleniu poprzez czynniki atmosferyczne, w miejscu budynku gospodarczego usytuowany jest taras (zach. część budynku mieszkalnego). P.K. 22 lipca 2021 r. złożył na dziennik podawczy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. pismo pt. oświadczenie o treści: "Oświadczam iż sporny okap na południowej ścianie budynku dz. nr [...], obręb [...] został pokryty blachodachówką przed rokiem 1993 przez mojego teścia M. B. ówczesnego właściciela działki. Zmiana pokrycia dachowego na blachodachówkę została wykonana w granicach działki. [...] lipca 2006 r. wszedłem z żoną w posiadanie działki z zabudowaniami i na istniejący stan przedstawiłem akt notarialny, na obecny stan nie miałem wpływu, jeżeli moja sąsiadka uważa inaczej niech przeprowadzi wznowienie granicy geodezyjnej. Po odwołaniu poprzedniej decyzji Powiatowego Inspektoratu Wojewódzki Inspektorat Nadzoru wskazuje, iż P.T. mogła wnieść skargę do spornego okapu do 60 dni po jego wykonaniu a nie po 20 paru latach. Proszę o umorzenie przedmiotowego postępowania."
W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją nr 105/2021 z 27 lipca 2021 r. nakazał, P. K. oraz B. K. wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlok. na działce nr ewid. [...], obręb [...], ul. [...], miasto B., do stanu zgodnego z prawem poprzez: wyprowadzenie co najmniej 0,3 m ponad pokrycie dachu ściany oddzielenia przeciwpożarowego (po uprzednim zlikwidowaniu okapu wychodzącego na działkę sąsiednią) w myśl § 235 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r.
11 sierpnia 2021 r. wpłynęło do tutejszego organu odwołanie P.K. z 10 sierpnia 2021 r., które następnie organ II instancji przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. celem nadania biegu. Przy piśmie z 13 września 2021 r. (data wpływu 16 września 2021 r.) organ stopnia powiatowego przesłał w załączeniu odwołanie P.K.. W uzasadnieniu P.K., wskazuje, iż "(...) Powiatowy Inspektor w swojej decyzji nakazał wykonanie ogniomuru na 120 paru letnim budynku gdzie ściana szczytowa nie przeniesie takiego obciążenia konstrukcyjnie. Budynek nie posiada wieńca, ściany są wykonane z 120 letniej cegły na zaprawie wapiennej a fundament jest wykonany z układanych kamieni, niczym nie zespolonych. Zamiast wieńca są murłaty ze 120 letnich belek. Szczyty są bardzo słabe. Wykonanie tej decyzji grozi katastrofą budowlaną. (...)"
Po rozpatrzeniu odwołania Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr 7/2022 z 12 stycznia 2022 r. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr 105/2021 z 27 lipca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu wskazując, iż należy wyjaśnić kwestię odprowadzania wód opadowych, zbadać okoliczność podnoszoną w odwołaniu przez P.K. odnoszącą się do wykonania ochrony przeciwpożarowej 0,3 m z blachy (ścięty narożnik dachu) i wskazać, czy jest to rozwiązanie odpowiadające warunkom technicznym określonym w przepisach prawa, w myśl § 235 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Wyznaczone na dzień 10 marca 2022r. czynności kontrolne nie odbyły się, ponieważ właściciele nieruchomości nie stawili się w wyznaczonym terminie na spornej nieruchomości.
W piśmie z 22 lutego 2022 r. P.K. zwrócił się do organu I instancji o zmianę terminu kontroli. Prośbę swą motywując tym, iż wraz z małżonką zamieszkują w Ł. i w terminie kontroli mają wyznaczone wizyty u lekarza.
Następna zaplanowana na 4 kwietnia 2022 r. kontrola także się nie odbyła z powodu nieobecności właścicieli i braku możliwości wstępu na teren nieruchomości i obiektu. Natomiast odbyły się czynności kontrolne od strony nieruchomości sąsiedniej pod adresem ul. [...] w B., podczas których ustalono: iż budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany pod adresem ul. [...] posiada okap znajdujący się w świetle działki nr [...] około 45 cm. Okap zachodzi na dach budynku mieszkalnego zlok. na dz. nr [...]. Ściana szczytowa budynku mieszkalnego zlok. na dz. nr [...] sąsiadująca z działką [...] nie jest wyposażona w rynny i ogniomur. Na ścianie szczytowej budynku mieszkalnego zlok. na dz. nr [...] widoczny zaciek z dachu budynku mieszkalnego zlok. na dz. nr [...]. M.T. oświadczyła, iż "w miejscu zacieku znajdowała się rynna spustowa, która została usunięta przez wykonane docieplenia w 2007 roku przez sąsiada. Przed dociepleniem budynki nie były ze sobą połączone, a po wykonaniu docieplenia się ze sobą stykają". T. oświadczyła, iż woda z dachu budynku mieszkalnego zlok. na dz. nr [...] spływa na dach budynku zlok. na dz. nr [...], a następnie rynnami spustowymi spływa na teren posesji Pani T. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną.
Kontrola na nieruchomości w B. przy ul. [...] odbyła się 29 kwietnia 2022 r., podczas której według oświadczenia P.K. pokrycie dachu zostało zmienione przez teścia ok. 30 lat temu. Konstrukcja dachu nie została zmieniona a jedynie miejscami wzmocniona. Natomiast panele fotowoltaiczne zostały zamontowane około 3 lata temu przez P.K..
Podczas czynności kontrolnych właściciel poinformował pracowników organu I instancji, iż nie ma możliwości sprawdzenia konstrukcji dachu, gdyż położone są płyty kartonowo gipsowe, które ją zakrywają i dodatkowo z uwagi na "zagracenie" poddasza nie można tego sprawdzić. P.K. twierdził, iż okap został wybudowany przez teścia przy zmianie pokrycia dachu, a zgoda została podpisana przez Panią T. jak okap już istniał. W ściętym narożniku zamontowano blachę jedynie na szerokość ściętego narożnika. Woda opadowa z budynku odprowadzana jest rynną na teren nieruchomości dz. nr [...]. Nie stwierdzono uszkodzeń rynny. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną.
Pismem z 17 maja 2022 r. organ I instancji zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego z prośbą o wydanie aktu zgonu po zmarłej M.T., zam. przy ul. [...] w B.. Na podstawie przedłożonego [...] czerwca 2022 r. aktu poświadczenia dziedziczenia Repertorium [...] z [...] czerwca 2022r., ustalono, że spadek po M.T. nabyli z dobrodziejstwem inwentarza dzieci zmarłej: M.T. i S. M. w udziałach po 1/2 każde z nich. W następstwie powyższego organ I instancji 30 czerwca 2022 r. poinformował S. M. i M. T., o toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowanych polegających na remoncie dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w granicy, zlok. na dz. nr ewid. [...], obręb [...], ul. [...], miasto B..
Postanowieniem z 25 lipca 2022 r., nr 248/2022 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowalne oraz art. 123 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nałożył na B.K. i i P.K. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie wytrzymałości ścian budynku oraz więźby dachowej z dodatkowym obciążeniem w postaci instancji fotowoltaicznej z uwzględnieniem przepisów przeciwpożarowych w odniesieniu do ściany w granicy oraz odprowadzania wód opadowych, zlok. na dz. nr ewid. [...], obręb [...], ul. [...], miasto B. w terminie do 31 października 2022 r.
P.K. wraz z pismem przewodnim z 27 października 2022 r. w nawiązaniu do postanowienia organu I instancji z 25 lipca 2022 r. przedłożył ekspertyzę techniczną ścian oraz więźby dachowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego opracowaną w październiku 2022 r. przez mgr inż. B. S. upr. nr [...].
Zgodnie z adnotacją urzędową sporządzoną przez pracownika organu I instancji 18 listopada 2022 r. stawił się P.K. w celu przedłożenia oświadczenia S.M. i M.T. o treści: "My niżej podpisani S. i M.T., oświadczamy, że nie przeszkadza nam to, że okap budynku usytuowanego na posesji Państwa K. pod adresem [...] w B. znajduje się w obrysie naszej działki".
W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją nr 151/2022 z 9 grudnia 2022, nakazał P.K. oraz B. K. wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlok. na dz.nr ewid. [...], obręb [...], ul. [...], miasto B., do stanu zgodnego z prawem poprzez: wykonanie na całej wysokości szczytowej, południowej ściany zewnętrznej, pionowego pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2m i klasie odporności ogniowej El 60, wzdłuż styku ze ścianą sąsiedniego budynku mieszkalnego (zlok. pod adresem ul. [...] w B.) w myśl § 235 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w terminie do dnia 31 marca 2023 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ I instancji wskazał, iż inwestorzy dokonali przebudowy dachu i ściany południowej budynku, na skutek czego doszło do niezgodności z przepisami, którą należy usunąć w toku prowadzonego postępowania naprawczego.
Na skutek rozpoznania odwołania, decyzją nr 73/2023 z 11 kwietnia 2023 r. organ odwoławczy uchylił powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że kwestią wymagającą wyjaśnienia pozostaje fakt docieplenia ściany za pomocą styropianu.
Ponownie prowadząc postępowanie, pismem z 12 maja 2023 r. organ I instancji zawiadomił strony o zmianie przedmiotu postępowania - wskazując, że postępowanie będzie prowadzone w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w granicy, zlok. na dz. nr ewid. [...], obręb [...], ul. [...], m. B..
28 czerwca 2023 r. organ I instancji wydał decyzję nr 64/2023, którą nakazano P. K. oraz B. K. wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlok. na dz. nr ewid. [...], obręb [...], ul. [...], miasto B., do stanu zgodnego z prawem poprzez: rozbiórkę docieplenia ww. ściany granicznej (ściany oddzielenia przeciwpożarowego); obcięcie okapu od strony południowej do zrównania z licem ściany przeciwpożarowej; wykonanie na całej wysokości szczytowej, południowej ściany zewnętrznej, pionowego pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2m i klasie odporności ogniowej El 60, wzdłuż styku ze ścianą sąsiedniego budynku mieszkalnego (zlok. pod adresem ul. [...] w B.). W terminie do 30 listopada 2023 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, organ I instancji wskazał, iż wskazane roboty budowalne pozwolą na przywrócenie ocenianego budynku do stanu zgodności z prawem.
Wskutek złożonego w terminie odwołania adresatów decyzji, 11 września 2023 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wydał zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji, obowiązującej od dnia 19 września 2020 r.
Dalej powołując się na przepisy tej ustawy, organ odwoławczy podniósł, iż podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 ustawy Prawa budowlanego, pozostaje precyzyjne określenie jakie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora oraz czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. To z kolei oznacza konieczność prawidłowego ustalenia nie tylko czasu i zakresu wykonanych robót budowanych, lecz również dokonania ich kwalifikacji według definicji legalnych zawartych w ustawie Prawo budowlane.
W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po przeprowadzonych czynnościach kontrolnych oraz na podstawie przedłożonej ekspertyzy technicznej, słusznie przyjął, iż roboty budowlane wykonane na dachu były przeprowadzone w 2007 roku, co może potwierdzać dokumentacja fotograficzna będąca załącznikiem do protokołów z 22 września 2020 r., 21 czerwca 2021 r., 4 kwietnia 2022 r. oraz 29 kwietnia 2022 r., z których wynika, iż pokrycie dachu wykonane jest w miarę nowe i świadczy o wykonaniu robót zgodnie z porozumieniem z 24 maja 2007 r. o treści: "(...) Pani M. T. wyraża zgodę na wyciągnięcie okapu na jej posesję.(...)", przekazanym do akt organu I instancji przy piśmie M.T. z 16 stycznia 2020 r. inicjującym przedmiotowe postępowanie.
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo dokonał modyfikacji prowadzonego postępowania, kwalifikując wykonane roboty budowlane, jako przebudowę. Organ przypomniał treść art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że ilekroć w przedmiotowej ustawie jest mowa o przebudowie, należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Brak jest natomiast ustawowej definicji pojęcia "parametr techniczny" oraz "parametr użytkowy". W ocenie organu należy na tym tle odwołać się do wykładni językowej obu pojęć nakazującej przyjmować parametry jako wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń lub procesów. Parametrem użytkowym i technicznym będą zatem wszelkie wielkości (wyrażane w jednostkach miary, wagi, nachylenia itp.) elementów użytkowych (np. dachu, okna, schodów, balkonu, drzwi) i technicznych (np. ciężaru konstrukcji, odporności przeciwpożarowej), które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.
Następnie organ powołał się na treść art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że przedmiotowa ściana jako, że jest usytuowana w granicy z działką nr [...] powinna posiadać zgodnie z § 272 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia, ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Natomiast styropian jako tworzywo sztuczne klasyfikowany jest w kategorii E tzw. materiał samogasnący, ale palny, a bez dodatków w najniższej klasie ogniowej - F. Dlatego też nie powinien być on używany do ocieplania ścian zewnętrznych obiektów budowlanych stanowiących ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Jeśli zatem do wykonania ściany użyto materiału niespełniającego tego wymogu, to postępowanie naprawcze powinno doprowadzić do wyeliminowania tego elementu (rozbiórki), bądź też jego zalegalizowania poprzez uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w trybie określony w art. 9 Prawa budowlanego. W opinii organu odwoławczego skoro zgody na takie odstępstwo skarżący nie uzyskał, to ze względu na brak możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych (ocieplenia budynku styropianem), pozostała jedynie możliwość nakazania rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., że ściana południowa ze względu na lokalizację przedmiotowego budynku w granicy z działką nr [...] nie spełnia także innych wymagań przeciwpożarowych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowane. Zgodnie z § 235 ust. 2 powołanego rozporządzenia ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m o klasie odporności ogniowej EI 60. Tymczasem wskazana ściana ogniomuru bądź wskazanego pasa nie posiada.
Ekspertyza techniczna ścian oraz więźby dachowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego opracowana w październiku 2022 r. przez mgr inż. B.S. upr. nr [...], wykazała iż ze względu na lokalizację przedmiotowego budynku w granicy z działką nr [...], ściana graniczna powinna stanowić przegrodę oddzielenia p. pożarowego. Na chwilę sporządzenia ekspertyzy technicznej nie posiada ona tzw. "ogniomuru", tj. ściany wyprowadzonej ponad połać dachu na wys. min. 30 cm. Wybudowanie ogniomuru (nadmurowanie ściany ponad połać wraz z wykonaniem wieńca usztywniającego, który jest niezbędny) spowoduje nadmierne dociążenie oraz utratę nośności ściany szczytowej.
Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji dokonał wnikliwej analizy i oceny przedłożonej ekspertyzy technicznej, iż niezbędne staje się doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego poprzez wykonanie nałożonego w niniejszej decyzji niepalnego pasa na skutek samowolnego wykonania przebudowy dachu, ze względu na brak możliwości wykonania ogniomuru zgodnie z zaleceniem zawartym w ekspertyzie technicznej, wysuniętego ponad połać dachową z uwagi na nadmierne dociążenie i utratę nośności ściany szczytowej.
Organ wskazał, że przedmiotowa ściana wzniesiona jest na własnym fundamencie kamiennym na zaprawie wapiennej, murowana z cegły pełnej o grubości 12 cm na zaprawie wapiennej, dodatkowo usztywniona słupami drewnianymi, docieplona styropianem gr. ok. 10 cm, otynkowana tynkiem cementowo-wapiennym. Strop budynku wykonany z belek drewnianych, podpartych podciągiem oraz słupem drewnianym wewnętrznym. Wypełnienie stropu płytami OSB oraz deską 3,2cm. Więźba dachowa o konstrukcji drewnianej krokwiowo-płatwiowej podpartej słupami wewnętrznymi, a więc materiału palnego. Jednakże samo pokrycie dachowe (o którym mowa w § 235 ust. 3 wskazanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) jest wykonane z blachodachówki modułowej będącej materiałem niepalnym.
Organ odwoławczy, bazując na materiale dowodowym zgromadzonym w toku całego postępowania administracyjnego uznał, iż organ pierwszej instancji prawidłowo nakazał obowiązek wykonania zamiast ogniomuru pionowego pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2,00 m i klasie odporności ogniowej El 60 dla ściany południowej (od strony działki nr ewid. [...]) ściany przeciwpożarowej.
W odpowiedzi na zarzut odwołujących się organ wskazał, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem "ciągłym", albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych przepisów. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem dopuszczalnym. W szczególności gdy zostały w tym budynku wykonane, już w trakcie jego użytkowania, roboty budowlane związane z jego przebudową w sposób naruszający aktualnie obowiązujące przepisy prawa.
Organ uznał, że obiekty niespełniające wymogów bezpieczeństwa muszą być doprowadzone do stanu niezagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi nawet, jeśli będzie to pewną trudnością dla zamieszkałych tam osób. Wobec bliskiego posadowienia budynków usytuowanych na działce nr ewid. [...] przy granicy z dz. nr ewid. [...] stanowi on dla nich zagrożenie (ryzyko pożaru). Organ I instancji uznał zatem, że należy doprowadzić budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany na działce nr ewid. [...] do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Wobec posadowienia budynku przy granicy z działką nr ewid. [...], w myśl § 272 ust. 3 budynek ten powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Wymagana klasa odporności ogniowej ściany przeciwpożarowej dla przedmiotowego budynku (zgodnie z § 209 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r.) w nawiązaniu do § 213 pkt 4 i § 232 ust. 4 tego rozporządzenia, powinna wynosić EI 60. Zgodnie z § 235 rozporządzenia z 2002r., ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany (ust. 1), ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej EI 60 (ust. 2), a w budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej EI 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia (ust. 3).
Ponadto podkreślono, że organ I instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, zgodnie z dyspozycją art. 7, 77 § 1 kpa, rozstrzygnięcie zostało także oparte prawidłowej ocenie zebranego materiału dowodowego (art. 80 kpa). Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w części merytorycznej, gdyż nałożone obowiązki pozwolą na doprowadzenie ocenianego budynku, a w szczególności jego południowej ściany do stanu zgodnego z prawem, uchylając ją jednocześnie w zakresie wyznaczenia terminu, dostosowując termin do zakreślonego rozstrzygnięciem zakresu prac.
Odnosząc się do odwołania wniesionego przez B.K. i P.K. organ II instancji uznał podniesione w nim zarzuty za niezasadne, z uwagi na okoliczności wskazane szczegółowo w treści uzasadnienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik B.K. i P.K., zaskarżył w całości decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 11 września 2023 r., zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:
- art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a, poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego w sytuacji, gdy z dostarczonej ekspertyzy z 27 października 2022 r. sporządzonej przez mgr inż. B.S. nie wynika, iż jest możliwe wybudowanie pionowego pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2m i klasie odporności ogniowej El 60 w tym budynku;
- art. 8 k.p.a., poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa m.in. poprzez nakazanie obcięcia okapu, pomimo złożenia przez M.T. i S.M. oświadczenia, iż wyrażają zgodę na okap w formie w jakiej jest obecnie i nie wnoszą o jego obcięcie i nakazanie rozbiórki docieplenia i wykonania pionowego pasa na całej wysokości ściany szczytowej, wobec czego możliwym jest odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.
2. błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez:
- błędne przyjęcie, że obecni właściciele chcą obcięcia okapu, pomimo złożonego przez nich oświadczenia, iż akceptują taki stan i w związku z tym nieuwzględnienie, iż skarżącym może być wydana zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych;
- pominięcie, że styropian jest materiałem samogasnącym, a po rozbiórce ocieplenia, dom nie będzie spełniał warunków termoizolacyjnych i w związku z tym nieuwzględnienie, iż skarżącym może być wydana zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.
W tych warunkach skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl powyższej regulacji sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Kontrolując zaskarżoną w tej sprawie decyzję – Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, organ dopuścił się bowiem naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego, uzasadniającego usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
W kontrolowanej sprawie zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu stopnia powiatowego nakazującą skarżącym wykonanie robot budowlanych obejmujących rozbiórkę docieplenia ściany granicznej, obcięcie okapu od strony południowej do zrównania z licem ściany przeciwpożarowej, wykonanie na całej wysokości szczytowej, południowej ściany zewnętrznej pionowego pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2m i klasie odporności ogniowej E I 60, wzdłuż styku ze ścianą sąsiedniego budynku mieszkalnego.
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd ustalił, że w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organy prawidłowo wskazały, iż budynek mieszkalny położony na działce nr [...] przy ul. [...] w B. powstał około roku 1900. Za udowodniony uznać należało także fakt, że w roku 2007 zrealizowane zostały w przedmiotowym budynku roboty budowlane obejmujące wymianę pokrycia dachowego oraz wykonanie okapu. Przeciwne twierdzenia strony skarżącej odnośnie okresu, w którym wykonano przebudowę dachu nie zostały natomiast wykazane dowodami. Wypada w tym miejscu wyjaśnić, że zebranie pełnego materiału dowodowego jest niewątpliwie obowiązkiem organu, ale obowiązek ten nie ma charakteru absolutnego w tym znaczeniu, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (wyrok NSA z dnia 11 maja 2023 r., II OSK 1634/20, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Nie budzi natomiast wątpliwości, że dla powyższych robót nie dokonano zgłoszenia ani też nie uzyskano pozwolenia na budowę. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że ściana południowa przedmiotowego budynku, położona w granicy z działką nr ewid. [...] ocieplona jest styropianem o grubości 10 cm. Fakt istnienia tego docieplenia nie jest kwestionowany przez stronę skarżącą. Nie jest sporne również to, że styropian nie jest materiałem niepalnym lecz samogasnącym. W tym miejscu wypada także podkreślić, że stosownie do informacji zwartej w piśmie organu stopnia powiatowego z dnia 12 maja 2023 r. zatytułowanym "Zawiadomienie", postępowanie prowadzone było w sprawie samowolnie wykonanych robót polegających na przebudowie dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w granicy, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], obręb [...], ul. [...], m. B.. Pomimo tak zakreślonego przedmiotu postępowania zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obejmują również kwestie zgodności z normami ochrony pożarowej w związku z ociepleniem południowej ściany przedmiotowego budynku styropianem o grubości 10 cm oraz doprowadzenie tej ściany do stanu zgodnego z prawem w zakresie bezpieczeństwa pożarowego poprzez wykonanie odpowiedniego pasa z materiału niepalnego.
W niniejszej sprawie zastosowano tryb postępowania naprawczego określony w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) dalej jako: pb , który daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podkreślić trzeba, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie kontrolowanego obiektu do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem (por. wyroki NSA z dnia 15 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 508/20; z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1880/15, z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2243/16, CBOSA).
W sprawie zastosowanie znalazły przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) – dalej jako: rozporządzenie. Regulacje ww. rozporządzenia zasadniczo mają zastosowanie do nowopowstających budynków ( § 2 ust. 1 rozporządzenia) lub budowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, modernizacji oraz zmiany sposobu użytkowania budynków. Ponadto przepis § 207 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Do budynków, które istnieją, w zakresie w jakim nie są poddawane procesom budowlanym, regulacje rozporządzenia mogą mieć zatem zastosowanie w ograniczonym zakresie - do przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, po wtóre, muszą zaistnieć przesłanki zastosowania przepisów rozporządzenia, tj. budynek musi być użytkowany w okresie obowiązywania rozporządzenia oraz ustalono na podstawie przepisów odrębnych, że budynek zagraża życiu ludzi. Sąd podziela w całości stanowisko orzecznictwa prezentowane w zaskarżonej decyzji o możliwości stosowania przepisów rozporządzenia także do budynków wybudowanych przed jego wejściem w życie. Nie jest kwestionowane, że przepisy te mają zastosowanie do istniejących budynków w sytuacji dokonywania zmian w tych budynkach, tj. przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania. Trzeba natomiast odróżnić dwie sytuacje, w których przepisy rozporządzenia mają zastosowanie do budynków istniejących (jak w niniejszej sprawie) przed wejściem rozporządzenia w życie. Po pierwsze – jeżeli dokonano rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, modernizacji oraz zmiany sposobu użytkowania budynków – w zakresie w jakim roboty te doprowadziły do stanu niezgodnego w regulacjami rozporządzenia. Po drugie – w zakresie norm dotyczących bezpieczeństwa pożarowego – o ile budynek jest nadal użytkowany (co w niniejszej sprawie jest niesporne) i jednocześnie ustalono na podstawie przepisów odrębnych, że budynek zagraża życiu ludzi. Rozporządzenie weszło w życie w dniu 16 grudnia 2002 r. (§ 332 rozporządzenia). Przesłankami zastosowania przepisów rozporządzenia dotyczących bezpieczeństwa pożarowego do budynków już istniejących w dacie 16 grudnia 2002 r., w zakresie w jakim nie dokonano ich przebudowy są: - po pierwsze, stwierdzenie, iż budynek jest użytkowany w okresie obowiązywania tego rozporządzenia, - po drugie, stwierdzenie, iż budynek zagraża życiu ludzi. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Podkreślić trzeba, że kwestia bezpieczeństwa pożarowego staje się aktualna od dnia wybudowania budynku i jest aktualna przez cały okres jego użytkowania. W tym zakresie należy odwołać się także do art. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 19[...] r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2057 z późn. zm.) stanowiącego, iż osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany (m.in.) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno - budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie, zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji - art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Zatem przepis § 207 ust. 2 rozporządzenia nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dokonania oceny stanu technicznego każdego budynku z punktu widzenia bezpieczeństwa pożarowego i w przypadku wystąpienia zagrożenia życia, podjęcia stosownych działań, przy czym konieczne jest stwierdzenie nie tylko użytkowania budynku ale również zagrożenia życia.
Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy należało w pierwszej kolejności zauważyć, że organ trafnie dokonał oceny przeprowadzonych przez inwestora robót budowlanych związanych z dachem przedmiotowego budynku kwalifikując je jako przebudowę. W konsekwencji przebudowę dachu należało poddać ocenie co do zgodności z przepisami rozporządzenia na podstawie § 2 ust. 1. Jednakże w ocenie Sądu stosowanie norm zawartych w rozporządzeniu na tej podstawie prawnej musiało ograniczyć się do elementów budynku objętych przedmiotową przebudową, tj. dachu. Natomiast w odniesieniu do nałożenia obowiązku wykonania pionowego pasa z materiału niepalnego, trzeba zauważyć, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby w przedmiotowym budynku miała miejsce przebudowa dotycząca zabezpieczenia pożarowego południowej ściany, zlokalizowanej w granicy z działką nr ewid. [...], w szczególności nic nie wskazuje, aby przedmiotowy budynek na ścianie znajdującej się w granicy z działką nr [...] przed przebudową posiadał ogniomur lub inne zabezpieczenia, które zostałyby usunięte lub zmienione. Nakaz wykonania pasa z materiału niepalnego nie pozostaje w związku z przebudową dachu mającą miejsce w roku 2007. W konsekwencji normy bezpieczeństwa pożarowego określone przez przepisy rozporządzenia mogą być stosowane w omawianym zakresie na podstawie § 207 ust. 2. Przepis ten (jak wskazano powyżej) nakazuje stosować przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy, jednakże pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Tymi przesłankami są: użytkowanie budynku oraz stan, w którym na podstawie przepisów odrębnych istnieje zagrożenie dla życia ludzi. Zatem dopiero wykazanie, że dany budynek zagraża życiu ludzi i ustalenie tego na podstawie odrębnych przepisów, daje możliwość organowi do stosowania przepisów rozporządzenia do istniejących użytkowanych budynków, w zakresie w jakim nie miała miejsca rozbudowa, nadbudowa, przebudowa, modernizacja oraz zmiana sposobu użytkowania. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że budynek jest użytkowany, natomiast organy nie wyjaśniły przesłanki zagrożenia dla życia ludzi. Zważywszy, że organy nie poczyniły powyższych ustaleń, nakaz wykonania na całej wysokości szczytowej, południowej ściany zewnętrznej, pionowego pasa z materiału niepalnego należało uznać co najmniej za przedwczesny. Trzeba zauważyć, że w zaskarżonej decyzji organ stwierdza, że oceniana ściana posiada odpowiednią ognioodporność z racji na budulec jakim jest cegła pełna, oraz że wskaźnik ognioodporności dla tego budulca wynosi REI 240, co oznacza najwyższą klasę odporności ogniowej, dla której potencjalne warunki zagrażające życiu oraz konstrukcji budynku pojawią się dopiero po 4 godzinach trwania pożaru.
Odnośnie natomiast nakazu rozbiórki docieplenia – z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny, czy również w tym zakresie podstawą prawną, na której opierał się organ w kwestii stosowania przepisów rozporządzenia, był § 207 ust. 2 tegoż rozporządzenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołuje ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu powiatowego z dnia 9 grudnia 2022 r., w których organ podaje, że inwestorzy dokonali przebudowy nie tylko dachu ale również ściany południowej budynku. Decyzja ta została uchylona decyzją organu stopnia wojewódzkiego, zaś ponownie prowadząc postępowanie organ wskazywał jedynie, że jego przedmiotem są samowolnie wykonane roboty budowlane polegające na przebudowie dachu budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], obręb [...], ul. [...], m. B.. W toku dalszego postępowania organy nie wyjaśniły czy wykonanie ocieplenia stanowiło przebudowę, w jakim terminie zostało wykonane, czy na podstawie obowiązujących wówczas przepisów wymagały one zgłoszenia lub pozwolenia na budowę i czy inwestor takim zgłoszeniem lub pozwoleniem na budowę dysponował. W konsekwencji nie wyjaśniono, czy zastosowanie znajduje w tym zakresie § 2 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym (co Sąd wyjaśniał powyżej) przepisy rozporządzenia stosuje się przy przebudowie budynków, czy też podstawą rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę docieplenia organy uczyniły § 207 ust. 2 rozporządzenia, pomimo niewykazania przesłanki w postaci ustalonego na podstawie odrębnych przepisów zagrożenia życia ludzi. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., który nakazuje aby uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W realiach kontrolowanej sprawy należy także wskazać, że w toku postępowania naprawczego organy powinny wyjaśnić kwestię posiadania przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 51 Prawa budowlanego jest kwestią kluczową podobnie, jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi i organy winny ją w tym postępowaniu badać, także na etapie postępowania odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22) wskazuje, że po ustaleniu, że inwestor nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane organ winien skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wydać stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowi ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane. Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych. Zatem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie tylko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Stosownie do art. 353 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.) zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełnić (§ 1). Świadczenie może polegać na działaniu albo na zaniechaniu (§ 2). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że prawo do dysponowania nieruchomością obejmuje nie tylko prawo własności inne prawa rzeczowe ale także stosunki zobowiązaniowe. Tak szeroki zakres wykazania prawa do dysponowania nieruchomością obejmuje wyrażenie zgody na wykonywanie robót budowlanych. (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., II OSK 526/20, CBOSA). Podnosi się także, że strony mają prawo kształtowania stosunków umownych wedle swojego uznania. Ani organy administracji, ani sądy administracyjne, nie są natomiast uprawnione do oceny, czy treść lub cel tych stosunków sprzeciwiają się właściwości (naturze) stosunku, ustawie lub zasadom współżycia społecznego (art. 3531 k.c.) (wyrok NSA z dnia 5 maja 2022 r., II OSK 803/19, CBOSA). Zatem umowa, jako węzeł prawny o charakterze obligacyjnym daje inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie przewidzianym w tej umowie. Badanie treści umowy powinno zatem dostarczyć informacji w sposób niebudzący wątpliwości, na co właściciel nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja, wyraża zgodę. Trzeba dodać że tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być jednoznaczny, niewątpliwy, nie może być dorozumiany. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie organy winny dokonać oceny i ustaleń w związku z przedłożonym do akt porozumieniem z dnia [...] maja 2007 r. Treść przedmiotowego dokumentu, zatytułowanego "porozumienie", wskazuje bowiem, że określa ono zobowiązania każdej stron i odpowiadające im uprawnienia drugiej strony. Nosi zatem cechy umowy jako stosunku zobowiązaniowego, o którym mowa w art. 3 pkt 11 p.b. W związku z niewyjaśnieniem znaczenia porozumienia z [...] maja 2007 r., ustalenia organu o niedysponowaniu przez inwestora nieruchomością na cele budowlane należało uznać za przedwczesne.
Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu, że z ekspertyzy z dnia [...] października 2022 r. nie wynika, iż jest możliwe wybudowanie pionowego pasa z materiału niepalnego o wskazanej szerokości i klasie odporności ogniowej, należy wskazać, że nie znajduje on podstaw w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ekspertyza powyższe stanowi, że ze względu na lokalizację budynku ściana graniczna powinna stanowić przegrodę oddzielenia pożarowego oraz że w chwili obecnej nie posiada tzw. ogniomuru. Wskazuje też, że wybudowanie ogniomuru czyli ściany wyprowadzonej ponad połać dachu wraz z wykonaniem wieńca usztywniającego spowoduje nadmierne dociążenie oraz utratę nośności ściany szczytowej. Biegły nie wypowiada się natomiast w kwestii wykonania pasa z materiału niepalnego, określonego w decyzji organu. Nie można zatem wywieźć z treści tej ekspertyzy przeciwwskazań natury technicznej co do zastosowania takiej formy zabezpieczenia pożarowego. Zarzut podnoszony w skardze okazał się zatem bezpodstawny.
Odnośnie zarzutu strony skarżącej dotyczącego niezastosowania przez organ odstępstwa z art. 9 prawa budowlanego należy zwrócić uwagę na ustęp 5 artykułu 9 p.b., zgodnie z którym odstępstwa, o którym mowa w ust. 1 nie dopuszcza się w postępowaniach naprawczych, o których mowa w rozdziale 5b ustawy. Ustęp ten został dodany na mocy ustawy zmieniającej Prawo budowlane, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. jednak zgodnie z przepisami przejściowymi nie jest dopuszczalne rozpatrzenie wniosku o odstępstwo również w postępowaniach wszczętych przed jej wejściem w życie. Z mocy art. 29 ustawy zmieniającej do wniosków o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych złożonych do organów administracji architektoniczno-budowlanej i nierozpatrzonych przez te organy przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 9 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W konsekwencji zarzut strony skarżącej niezastosowania art. 9 p.b. należało uznać za bezpodstawny. Natomiast należy wskazać, że z mocy § 2 ust. 2 rozporządzenia przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Podkreślić zatem należy, że uwzględnienie § 2 ust. 2 przy zastosowaniu § 207 ust. 2 rozporządzenia polega na tym, że w odniesieniu do budynków istniejących zamiast stosowania wymagań zawartych w tym rozporządzeniu można zastosować wskazania ekspertyzy technicznej, jednak wymaga się, aby była wykonana bądź przez jednostkę badawczo-rozwojową bądź przez rzeczoznawcę budowanego oraz do spraw przeciwpożarowych i została uzgodniona z właściwym komendantem Państwowej Straży Pożarnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
W związku z niewyjaśnieniem przez organy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, przypomnieć wypada że organ winien w toku postępowania z urzędu lub na wniosek stron podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jego obowiązkiem jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna zostać dokonana w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Stosownie do art 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Podkreślić także należy, że z mocy art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organy nie wyjaśniły kwestii prawa inwestora dysponowania nieruchomością na cele budowlane w związku z budową okapu na działce nr ewid. [...]; zastosowały § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pomimo niewykazania zaistnienia określonej w nim przesłanki w postaci zagrożenia życia, nie wyjaśniły okoliczności ocieplenia ściany posadowionej w granicy działek nr [...] i [...].
Powyższe wskazuje, że w kontrolowanej sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja wydana została także z naruszeniem art. 138 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. a także § 2 ust. 1 oraz § 207 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Dopiero na podstawie pełnego materiału dowodowego, po jego wszechstronnym rozważeniu zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów możliwe będzie ustalenie stanu faktycznego oraz dokonanie subsumpcji pod normę prawa materialnego. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej.
W sprawie zachodzi więc konieczność eliminacji z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy w szczególności prawidłowo zawiadomi strony o przedmiocie prowadzonego postępowania, uzupełni materiał dowodowy i na tej podstawie rozstrzygnie co do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa oraz w oparciu o te przepisy rozstrzygnie co do istoty sprawy.
W konsekwencji Sąd w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.