II OSK 1604/26

II OSK 1604/26 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 854/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2026-01-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 64e, 64b, 134, 138, 141, 182, 183, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 24, art. 146
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Wr 854/25 w sprawie ze sprzeciwu A. T. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 28 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 854/25, oddalił sprzeciw A. T. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 28 października 2025 r., nr: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
Zaskarżoną decyzją z 28 października 2025 r., znak [...] Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a., po rozpoznaniu odwołania J. H., od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 29 września 2020 r. Nr [...], odmawiającej "uchylenia decyzji Nr [...]z dnia 20 czerwca 2018 r. o pozwoleniu na budowę budynku usługowego (obsługa firm branży transportowej, logistyka) wraz z parkingiem dla samochodów osobowych i ciężarowych oraz wewnętrzną infrastrukturą techniczną, tj. instalacją wodociągową i kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej, wiz, oświetleniem, dojściami i dojazdami, zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], nr [...] oraz instalacji deszczowej z odprowadzeniem wód opadowych do rowu melioracyjnego SL.5-1-1-1, na działce nr [...], nr [...] i części działek nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...], gmina [...], z powodu braku podstaw, określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., do jej uchylenia", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewoda Dolnośląski podniósł, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Organ powołując się na stosowne orzecznictwo sądowodministracyjne (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2004/17) wskazał, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" obejmuje udział w czynnościach orzeczniczych (jak np. wydanie decyzji) lub innych czynnościach decyzyjnych, które mają wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Wojewoda podniósł dalej, że w rozpoznawanej sprawie zarówno decyzję Starosty z 20 czerwca 2018 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę, której uchylenia domaga się wnioskodawca, jak i postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia 28 sierpnia 2020 r., oraz zaskarżoną decyzję odmawiającą uchylenia decyzji, podpisała w imieniu organu ta sama osoba – B. K. – Z.. Oznacza to, jak zaznaczył Wojewoda Dolnośląski, że przy wydawaniu kwestionowanej decyzji z 29 września 2020 r. brał udział pracownik Starostwa Powiatu Wrocławskiego podlegający wyłączeniu i okoliczności tej nie zmienia fakt, że sprawę przed wydaniem decyzji prowadził inny pracownik – M. M.. Jak podkreślił Wojewoda sytuacja, w której ten sam pracownik organu administracyjnego weryfikuje w postępowaniu nadzwyczajnym decyzję, którą wcześniej wydał, lub w której wydaniu brał udział, jest niedopuszczalna, na gruncie obowiązującej procedury administracyjnej i takim między innymi sytuacjom zapobiega instytucja wyłączenia pracownika organu. Wojewoda wskazał również, że czynności procesowe w ponowie prowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej instancji, prowadzone muszą być przez osobę nie podlegającą wyłączeniu od załatwienia sprawy.
Sprzeciwem A. T. zaskarżyła powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadniając oddalenie powyższego sprzeciwu, na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że sprawa została prawidłowo przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. WSA podkreślił, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi, stąd kontrola sądowa dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter wyłącznie formalny i polega na kontroli, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a.
WSA odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy uznał, że przyczyny wydania decyzji kasacyjnej nie budzą wątpliwości, a organ odwoławczy prawidłowo zauważył, że wobec wydania decyzji przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu, decyzja musi zostać uchylona, a całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzenie ponownie, przez osobę nie podlegającą wyłączeniu od rozpoznania sprawy, co zapewni bezstronne zgromadzenie i ocenę materiału niezbędnego do zbadania zasadności złożonego wniosku o wznowienie postępowania. Sąd podkreślił, że B. K. – Z. (Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w Powiecie Wrocławskim oraz działająca z upoważnienia Starosty Powiatu Wrocławskiego) podpisała w imieniu organu decyzję z 20 czerwca 2018 r.
o pozwoleniu na budowę budynku usługowego, a następnie, po rozpoznaniu wniosku
o wznowienie postępowania, w imieniu organu podpisała decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z 29 września 2020 r. odmawiającą uchylenia tej właśnie decyzji.
W ocenie Sądu słusznie Wojewoda Dolnośląski wskazał, że takie działanie jest niedopuszczalne i decyzja musi zostać uchylona w całości, a postępowanie wyjaśniające w całości powtórzone i przeprowadzone na nowo przez pracownika nie podlegającego wyłączeniu. WSA podkreślił, że dopiero takie prowadzenie sprawy zapewni obiektywną ocenę wszystkich jej okoliczności, ponieważ dokonanie przez pracownika organu oceny własnej decyzji stanowi istotne uchybienie procesowe, które może mieć istotny wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia, stąd konieczność uchylenia takiej decyzji, przy czym okoliczność, że postępowanie musi zostać przeprowadzone w całości wyklucza możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, ponieważ w oczywisty sposób naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postepowania (art. 15 k.p.a.).
Sąd I instancji, odnosząc się do podniesionego w sprzeciwie zarzutu bezprzedmiotowości postępowania z powodu upływu pięciu lat od wydania decyzji wyjaśnił, że treść art. 151 § 2 k.p.a., nie wyłącza możliwości procedowania w takich przypadkach i orzekania o zasadności wniosku o wznowienie, nakazując jedynie modyfikację treści podjętego rozstrzygnięcia, w przypadku uznania wniosku
o wznowienie za zasadny.
Ponadto w motywach wyroku Sąd I instancji uznał pozostałe zarzuty sprzeciwu (naruszenie: 1) art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a.; 2) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ustawy – Prawo budowlane; 3) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane), jako odnoszące się do merytorycznej zasadności wniosku
o wznowienie postępowania, w tym co do zakresu oddziaływania inwestycji, za wykraczające poza kognicję Sądu administracyjnego orzekającego w sprawach ze sprzeciwu.
Skargą kasacyjną A. T. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):
1) naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu, mimo że decyzja kasacyjna została wydana
z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w sprawie nie zachodziły ustawowe przesłanki do jej wydania a Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, mimo że nie wykazano, aby zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego miał istotny wpływ na wynik sprawy ani aby nie mógł zostać uzupełniony w postępowaniu odwoławczym, co stanowiło warunek sine qua non zastosowania tego przepisu – w konsekwencji Sąd zaniechał realnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej i poprzestał na formalnym potwierdzeniu uchybienia procesowego;
2) naruszenie art. 134 § p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i nadmierne zawężenie zakresu kontroli sądowej, polegające na zaniechaniu zbadania wszystkich przesłanek dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej – Sąd I instancji ograniczył się do ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, nie dokonując oceny czy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz czy uzasadniało konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, tym samym kontrola sądowa została sprowadzona do weryfikacji formalnej, z pominięciem jej materialnego zakresu, co pozostaje w sprzeczności z istotą kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne;
3) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., prowadzącej do przyjęcia, że samo stwierdzenie udziału pracownika podlegającego wyłączeniu uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej, bez konieczności wykazania wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia – Sąd nie zbadał, czy uchybienie to miało rzeczywisty wpływ na wynik sprawy, czym naruszył obowiązek pełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej;
4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niewyczerpujący i uniemożliwiający przeprowadzenie skutecznej kontroli kasacyjnej – uzasadnienie nie zawiera bowiem ustalenia co do zakresu orzekania przez B. K.-Z. z uwzględnieniem, że co do przedmiotowej decyzji nie dokonywała ona weryfikacji instancyjnej decyzji z 20 czerwca 2018 r. a jedynie przesłanki mogące uzasadniać wznowienie postępowania i jego ewentualne konsekwencje; Sąd nie przeprowadził również analizy przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., poprzestając na ogólnikowym zaakceptowaniu stanowiska organu, co czyni uzasadnienie pozornym i niewystarczającym;
5) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a., prowadzącej do przyjęcia dopuszczalności dalszego prowadzenia postępowania wznowieniowego oraz wydania decyzji kasatoryjnej mimo upływu terminu wyłączającego możliwość uchylenia decyzji – Sąd nie uwzględnił, że po upływie tego terminu postępowanie wznowieniowe nie może prowadzić do eliminacji decyzji z obrotu prawnego, co czyni bezprzedmiotowym stosowanie art. 138 § 2 k.p.a.
i wyklucza zasadność przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania;
6) naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu sprzeciwu, mimo że decyzja kasatoryjna została wydana w sytuacji, w której z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a., dalsze prowadzenie postępowania nie mogło doprowadzić do zmiany sytuacji prawnej strony – w takiej sytuacji brak było podstaw do uznania, że zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co stanowi konieczną przesłankę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 października 2025 r. o numerze [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogły być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Stosownie bowiem do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji ma sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że nie została wydana decyzja ostateczna co do meritum sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - zaistniały przesłanki do wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Przesłanką była okoliczność, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W realiach rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje okoliczność, że zarówno decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego Nr [...] z dnia 20 czerwca 2018 r. o pozwoleniu na budowę budynku usługowego (obsługa firm branży transportowej, logistyka) wraz z parkingiem dla samochodów osobowych i ciężarowych oraz wewnętrzną infrastrukturą techniczną, tj. instalacją wodociągową i kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej, wiz, oświetleniem, dojściami i dojazdami, zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], nr [...] oraz instalacji deszczowej z odprowadzeniem wód opadowych do rowu melioracyjnego SL.5-1-1-1, na działce nr [...], nr [...] i części działek nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...], gmina [...], adresowaną do skarżącej kasacyjnie A. T., jak i decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 29 września 2020 r., Nr [...] odmawiającą uchylenia ww. decyzji z 20 czerwca 2018 r. (która została uchylona zakwestionowaną sprzeciwem decyzją kasatoryjną Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 października 2025 r.) podpisała – działająca z upoważnienia Starosty Powiatu Wrocławskiego Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w Powiecie Wrocławskim – B. K.-Z. Podobnie postanowienie z dnia 28 sierpnia 2020 r. (nr [...]) o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją organu pierwszej instancji zostało podpisane przez – działającą z upoważnienia Starosty Powiatu Wrocławskiego tę samą osobę.
Biorąc pod uwagę powyższe nie sposób zgodzić się z podnoszonym przez skarżącą kasacyjnie twierdzeniem, że decyzja kasacyjna, od której wniesiono sprzeciw, została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przesłanek zastosowania powyższego przepisu, należy zwrócić uwagę, że naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika jest ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów postępowania a organ nie mógł pominąć faktu wydania decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy albowiem jednoznacznie godziło to w zasadę dwuinstancyjności i praworządności. Jak wiadomo, instytucja wyłączenia pracownika od rozpatrzenia sprawy ma za zadanie wyeliminować wszelkie zastrzeżenia co do bezstronności obiektywizmu organu przy rozpoznawaniu określonej sprawy (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 253/25). Należy jedynie podkreślić, iż przy dokonywaniu prawidłowej wykładni wskazanego wyżej art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., należy mieć na uwadze cel wprowadzenia tej przesłanki wyłączenia pracownika organu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 22 lipca 2007 r., sygn. akt II GSP 2/06, podkreślił, że istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki: z 20 lipca 2004 r. SK 19/02 - OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67, z 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 - OTK-A 2005/11/137). Podkreśla się przy tym, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" dotyczy nie tylko orzekania w postępowaniu instancyjnym, a zatem w relacji organ pierwszej instancji - organ odwoławczy, ale także w relacji: postępowanie zwykłe - postępowania nadzwyczajne, zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, tj. wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji (zob. wyroki NSA zapadłe na tle identycznej regulacji zawartej w Ordynacji podatkowej: z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III FSK 190/22, z 4 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 506/17, z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2078/14, z 31 maja 2016 r., sygn. akt I FSK 1965/14, z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1569/14, z 27 października 2015 r., sygn. akt I FSK 1133/14).
W świetle powyższego nie można zaakceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu decyzji wydanej w trybie "zwykłym" będzie brała udział w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W takim przypadku może bowiem zachodzić uzasadniona obawa, że pracownik, który był osobiście zaangażowany w określonym sposobie załatwienia sprawy, nie będzie obiektywny przy ocenie wniosku o wznowienie postępowania i uchylenie takiej decyzji.
Co do sformułowanych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji w związku z cyt. art. 138 § 2 k.p.a., art. 151a § 1 p.p.s.a. i 64e p.p.s.a. w zakresie dotyczącym zakresu kontroli legalności decyzji kasacyjnej organu – Wojewody Dolnośląskiego, należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (tak przyjęto w wyroku z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18 oraz w wyrokach NSA: z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1984/20, z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19, z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19, z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3552/1 oraz w wyroku NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18).
W związku z powyższym nie mogą odnieść skutku te zarzuty skargi kasacyjnej, które: 1) zarzucają Sądowi I instancji bezpodstawne zawężenie zakresu kontroli legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej organu; 2) zarzucają Sądowi I instancji naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu sprzeciwu, mimo że decyzja kasatoryjna została wydana w sytuacji, w której z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. – w tym ostatnim przypadku kwestia wykładni art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. wykracza poza zakres kontroli, jaki jest przewidziany dla postępowania ze sprzeciwu.
Do zarzutów naruszenia naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy odnieść się łącznie.
Po pierwsze, jak wskazano wyżej, art. 64e p.p.s.a. stanowi lex specialis
w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 106/23), ograniczając w istotny sposób zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny – pełna kontrola legalności, do której sąd jest uprawniony w postępowaniu skargowym, jest w przypadku postępowaniu ze sprzeciwu z woli ustawodawcy ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji,
o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Mając na uwadze uregulowanie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podkreślić należy, iż
w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że stwierdzenie istnienia jednej z okoliczności wskazanych w art. 24 § 1 k.p.a. wywołuje skutek
w postaci wyłączenia pracownika i zbędne jest badanie czy pracownik taki istotnie zachowałby się w danej sprawie w sposób stronniczy (por. wyrok NSA z 23 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 153/18) a zatem jaki wpływ na wynik sprawy miałby dwukrotny udział w sprawie tego samego pracownika czy też w realiach rozpoznawanej sprawy "zakres orzekania" przez B. K.-Z. – brak tego typu rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie stanowi o naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Podobnie okoliczność, że Sąd I instancji zgodził się z oceną organu, że kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci naruszenia normy nakazującej wyłączenie pracownika z udziału w postępowaniu
w sprawie stanowi wystarczającą podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie uprawnia do zarzucenia Sądowi braku analizy przesłanek zastosowania tego przepisu.
Poza tym zaznaczyć należy, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także
w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, z czym nie mamy do czynienia w realiach tej sprawy.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem zawiera wszystkich elementów przewidzianych tym przepisem, a przed wszystkim, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w jego motywach jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej.
Konkludując stwierdzić należy, że niemożność dwukrotnego orzekania w tej samej sprawie, przez tego samego pracownika organu administracji publicznej jest zasadą należącą do katalogu zasad sprawiedliwości proceduralnej a instytucja wyłączenia służy realizacji uprawnienia strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03, OTK ZU 2005, nr 3/A, poz. 20 oraz wyrok NSA z 23 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 153/18). Stąd też udział pracownika wyłączonego z mocy ustawy w postępowaniu administracyjnym stanowi kwalifikowane naruszenie przepisów procedury, które w realiach tej sprawy nakazywały organowi odwoławczemu na zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. bez potrzeby dodatkowego badania i merytorycznej oceny zasadności rozstrzygnięcia zapadłego w I instancji administracyjnej. Podnoszone zarzuty skargi kasacyjnej dotyczącej pominięcia istotnych kwestii dla prawidłowej oceny prowadzonego postępowania wznowieniowego, jak upływ terminu wyłączającego uchylenie decyzji, nie mogły tym samym odnieść zamierzonego skutku. Nawet teoretycznie przyjmując, zaistnienie niemożności uchylenia pierwotnej decyzji (źródłowej) w wyniku wznowienia z uwagi na upływ 5 lat nie powoduje niemożności wydania decyzji kasatoryjnej celem sanowania postępowania przed organem I instancji prowadzonego z naruszeniem art. 24 k.p.a.
Z tych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej jako całkowicie nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.