II OSK 1597/25

II OSK 1597/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Klotz /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ke 531/24 - Wyrok WSA w Kielcach z 2025-03-05
Skarżony organ
Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 66 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Anna Klotz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Kunów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 531/24 w sprawie ze skargi I. R., H. R., D. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Kunowie z dnia 28 września 2023 r., nr CI.662.2023 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek I. R., H. R. i D. R. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 531/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.R., I.R. i D.R., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 września 2023 r. Nr Cl.662.2023 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części opisowej i graficznej w odniesieniu do działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] i [...], obręb [...] w [...] (pkt I sentencji wyroku). W pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt II sentencji). Jednocześnie zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżących kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III sentencji).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 5 marca 2025r. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina [...] (dalej jako: "skarżąca kasacyjnie"), reprezentowana przez radcę prawnego.
W skardze kasacyjnej wyrok Sądu I instancji zaskarżony wyrok został w części obejmującej pkt I i II jego sentencji, w oparciu o następujące zarzuty:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
a) art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, z póżn. zm.), zwanego dalej "u.p.z.p.", polegającą na przyjęciu, że skutek prawny przewidziany w tym przepisie trwa nadal, mimo stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr Cl.662.2023 z dnia 28 września 2023 r. w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i [...],
b) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. , 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 27 u.p.z.p. w związku z pkt 3.2. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 marca 2023 r. poprzez przyjęcie, że plan zagospodarowania przestrzennego dla działek [...] i [...] narusza ustalenia Studium,
c) art. 91 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów w odniesieniu do obszarów objętych ochroną w ramach sieci Natura 2000, w szczególności nieuwzględnienie, że projekt planu zagospodarowania uwzględniał wymagania ochrony środowiska i nie przewidywał realizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na chronione siedliska;
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 p.p.s.a oraz 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne, że plan zagospodarowania przestrzennego dla działek [...] i [...] położonym w obrębie [...] narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] przejętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 marca 2023 r.
W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W piśmie z dnia 7 listopada 2025 r. H.R., I.R. i D.R. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i jednocześnie o zasądzenie od Gminy [...] na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W piśmie z dnia 20 maja 2026 r. H.R. zakwestionował stanowisko Gminy, która poinformowała go, że w razie podtrzymania wyroku WSA na zaskarżonych obszarach obowiązywałby poprzedni plan miejscowy (z 2006 r.). Jego zdaniem stanowisko to jest błędne i świadczy o zamiarze niewykonania lub obejścia wyroku sądu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz art. 34 ust. 1 u.p.z.p., wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności planu z 2023 r. nie powoduje automatycznego przywrócenia mocy planu poprzedniego, lecz prowadzi do powstania luki planistycznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 – dalej jako "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W tej sytuacji należało zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę [...] nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
Wyjaśnić w związku z tym należy, że w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 133 p.p.s.a oraz 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne, że plan zagospodarowania przestrzennego dla działek [...] i [...] położonym w obrębie [...] narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] przejętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 marca 2023 r.
Wskazać należy, że zarzut ten został błędnie sformułowany. Żaden z powołanych przepisów nie może stanowić podstawy zarzutu kasacyjnego zmierzającego do zakwestionowania oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy Sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym naruszył zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją (wyrok NSA z 6 września 2024 r., I OSK 791/23, LEX nr 3760505). Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może natomiast stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy, o których w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a., tj.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przedstawiony zaś w uzasadnieniu wywód prawny nie budzi wątpliwości, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.
Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023r. (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.).
Zgodnie z powyższym przepisem, wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu.
W swoim wyroku Sąd I instancji wprawdzie nie powołał się bezpośrednio na powyższy przepis. Odwołał się za to do opartego na tym przepisie, uregulowania zawartego w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. w § 32 uchwały, zgodnie z którym uchwalenie miejscowego planu w granicach jego opracowania, uchyla ustalenia pierwotnego planu.
Sąd I instancji wywiódł mianowicie, że: "wejście w życie zaskarżonej uchwały z dniem 20 października 2023 r. (Dz.Urz. Woj. Św. 2023.3926) oznaczało, że poprzedni plan miejscowy (podjęty uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 maja 2006 r. Nr LVII/387/06) przestał obowiązywać w zakresie objętym zmianą, co postanowił sam lokalny prawodawca w § 32". Stwierdził także, że "stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę, że w razie stwierdzenia nieważności części uchwały z dnia 28 września 2023 r. działki zgodnie z miejscowym planem z 2006 r. znowu będą się znajdować na terenach lasów oraz na terenach zalesień, pozostaje w sprzeczności z przywołanym wyżej, obowiązującym § 32 zaskarżonej uchwały."
Wskazać w tym miejscu należy, że w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych występują rozbieżne poglądy co do tego, czy w przypadku stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zastosowanie znajdą poprzednie regulacje planistyczne, obowiązujące przed wejściem w życie nowego planu.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, że późniejsze stwierdzenie nieważności planu miejscowego przez sąd, na wypadek jego zaskarżenia, powoduje, że teren objęty tym planem staje się terenem bez planu miejscowego. W konsekwencji późniejsze stwierdzenie nieważności nowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powoduje, że z powrotem zaczyna obowiązywać (nie odżywa) poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla tego samego terenu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 1684/11, LEX nr 1138547). Jak wynika z uzasadnienia przedmiotowego wyroku, derogacja mocy obowiązującej poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie następuje na podstawie uchwały w sprawie planu miejscowego, której nieważność sąd stwierdza, lecz wynika z treści art. 34 ust. 1 u.p.z.p., który to przepis wprost przewiduje utratę mocy obowiązującej dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Derogacja mocy obowiązującej starego planu miejscowego wynika zatem z samego faktu wejścia w życie nowego planu (por. postanowienie NSA z 29 kwietnia 2026r. sygn. akt II OSK 575/26)
W związku z powyższym należało uznać za trafne stanowisko Sądu I instancji, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 września 2023 r. dla obszaru działek będących własnością H.R., I.R. i D.R., wywoła skutek, że poprzedni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie uchylonym nie zacznie z powrotem obowiązywać (nie odżyje).
Za niezasadny należało uznać również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 oraz art. 27 u.p.z.p. w związku z pkt. 3.2. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] przejętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 marca 2023 r. poprzez uznanie, że plan zagospodarowania przestrzennego dla działek [...] i [...] narusza ustalenia Studium.
Ocena Sądu I instancji, wskazująca na niezgodność ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w Studium nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W kwestionowanym wyroku Sąd I instancji zawarł szeroką argumentację dotyczącą tej kwestii, analizując przy tym poszczególne zapisy Studium, w kontekście regulacji zawartych w zakwestionowanym Planie miejscowym, przeznaczających znaczącą część obszaru działek skarżących pod dolesienie oraz lasy.
Sąd I instancji wskazał mianowicie, że z ustaleń Studium wynika, że Gmina położyła szczególny nacisk na ochronę gruntów rolnych, precyzyjnie wskazując sytuację, w których mogą być one zalesiane. Zasadą jest pozostawienie gruntów rolnych w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu.
Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, działka nr [...] położona jest na terenach rolniczych (R), a w północnej części znajduje się teren zabudowy zagrodowej (RM) na obszarach otwartych. Większość powierzchni działki tworzą grunty klasy RIIIb oraz RIVb i RIVb, które wedle postanowień Studium powinny być zalesiane wyjątkowo, na zasadach wskazanych w polityce zalesieniowej. W przypadku gruntów IV klasy bonitacyjnej wyjątek ten dotyczyłby sytuacji, gdy areał przeznaczony do zalesienia nie przekraczałby 10 arów lub był gruntem zdegradowanym. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, gdyż znajdujące się na działce nr [...] grunty IV klasy bonitacyjnej zajmują 1,4895 ha, a z akt planistycznych nie wynika by był to grunt zdegradowany. Również w zakresie gruntów klasy III na przedmiotowej działce nie zachodzą, wskazane w Studium okoliczności uprawniające do wyjątkowych zalesień. Przewidziano mianowicie możliwość zalesienia gruntów tej klasy, w przypadkach bardzo małych, wydłużonych enklaw, położonych w uciążliwej szachownicy z gruntami leśnymi o szerokości do 30 m (2-krotna wysokość drzew) oraz grunty o nachyleniu powyżej 25 %.
Skarżąca kasacyjnie nie wskazała, aby grunty klasy IV i III na działce nr [...] spełniały warunki określone w Studium uzasadniające ich zalesie. Okoliczność, że działka ta jest zaniedbana i nastąpiła sukcesja leśna, nie oznacza, że skarżąca kasacyjnie może automatycznie traktować ją jako działkę przeznaczoną na dolesienie, pomijając w tym zakresie zapisy Studium. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, również fakt, że działka nr [...] położona jest na obszarze prawdopodobieństwa występowania osuwisk nie dowodzi, że grunt ten (fragment działki zakwalifikowany do III klasy bonitacyjnej) ma nachylenie predestynujące go do zalesienia.
W kwestionowanym wyroku zasadnie wywiedziono również, że przeznaczenie w miejscowym planie na dolesienie terenu oznaczonego w Studium symbolem RM (teren zabudowy zagrodowej na obszarach otwartych) na działce nr [...], jest sprzeczne z zapisami Studium, które nie przewiduje w ogóle możliwości zalesienia terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową.
Prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, wskazujące, że także zapisy planu miejscowego dotyczące części działki nr [...] naruszają przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Działka ta, w części objętej zaskarżonym planem miejscowym, położona jest na terenie rolniczym oznaczonym symbolem R. Na działce tej znajdują się grunty klasy II, IIIa i IVa. Obszar przeznaczony w zakwestionowanym miejscowym planie na dolesienia obejmuje grunty klasy III i IV, mimo że grunty te nie spełniają wymogów określonych w polityce zalesieniowej Studium.
W skardze kasacyjnej zawarto również zarzut naruszenia art. 91 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów w odniesieniu do obszarów objętych ochroną w ramach sieci Natura 2000, w szczególności nieuwzględnienie, że projekt planu zagospodarowania uwzględniał wymagania ochrony środowiska i nie przewidywał realizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na chronione siedliska.
Odnosząc się do powyższego, stwierdzić należy, że powyższy zarzut został błędnie sformułowany i nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, wspomniany art. 91 ustawy o ochronie przyrody, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie jest przepisem regulującym zgodność działalności planistycznej z zasadami ochrony przyrody, jak i nakazującym minimalizować oddziaływanie na chronione siedliska. W przywołanym przez skarżącą kasacyjnie przepisie wskazuje się bowiem na podmioty pełniące rolę organów ochrony przyrody. Po drugie, nie jest jasne dlaczego skarżąca kasacyjnie, formułując swój zarzut podnosi, że kwestionowany plan uwzględniał wymagania ochrony środowiska i nie przewidywał realizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na chronione siedliska. Wszakże Sąd I instancji nie stwierdził żadnych naruszeń prawa w tym zakresie.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.
W pkt 2 sentencji wyroku oddalono wniosek skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez pełnomocnika będącego radcą prawnym lub adwokatem, lecz osobiście przez H.R., I.R. i D.R., co oznacza, że nie mógł tu mieć zastosowania art. 205 § 2 w zw. z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.