II OSK 1597/24

II OSK 1597/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 902/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-01-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 64 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 902/23 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 22 maja 2023 r. nr SKO-72-64/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 16 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 902/23 oddalił skargę M.P. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 22 maja 2023 r. nr SKO-72-64/23 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy C. z 30 marca 2023 r. nr 30/2022 o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych, biurowych, warsztatowych i gospodarczych na działce nr [...] w C.
Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organy administracji prawidłowo ustaliły, iż w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z wymogami art. 61 ust. 5a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej upzp) w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu (3 x 34,5 m = 103,5 m), nie występuje żadna zabudowa, co uniemożliwia spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. W takiej sytuacji brak było podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego, gdyż zmierzałoby to wyłącznie do "poszukiwania" zabudowy w celu umożliwienia realizacji inwestycji, co jest sprzeczne z celem upzp, jakim jest ochrona ładu przestrzennego. Sąd I instancji nie podzielił również argumentacji skarżącego dotyczącej nieregularnego kształtu działki oraz konieczności uwzględnienia zabudowy położonej w dalszej odległości.
2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a upzp, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że: organy prawidłowo wyznaczyły obszar analizowany w oparciu o wskaźnik minimalny, uwzględniający krótszy front działki; w sprawie nie da się stwierdzić, by zamierzona inwestycja odpowiadała zasadzie dobrego sąsiedztwa jako kontynuująca funkcję zabudowy na wskazanym obszarze; w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające powiększenie obszaru analizowanego ponad wymagane minimum; wydanie warunków zabudowy przez organy prowadziłoby do naruszenia ładu przestrzennego polegającego na powstaniu zabudowy rozproszonej, w sytuacji gdy:
- z językowej wykładni przepisu art. 61 ust. 5a upzp jednoznacznie wynika minimalny wskaźnik dla wyznaczenia obszaru analizowanego, w konsekwencji czego w przypadkach uzasadnionych stanem faktycznym dla wyznaczenia obszaru analizowanego powinny być uwzględnione większe parametry, przy czym z przypadkiem takim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie,
- zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą przy ustalaniu wielkości obszaru analizowanego należy wziąć pod uwagę tereny sąsiednie w szerokim ujęciu, tj. tereny stanowiące lub mogące stanowić zorganizowaną całość urbanistyczną, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, w kontekście warunków występujących na danym terenie,
- nadto z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że rozszerzenie granic obszaru analizowanego ponad trzykrotność działki jest dopuszczalne w przypadku zabudowy rozproszonej, w celu prawidłowego ustalenia kształtowania się linii nowej zabudowy,
- zarówno Sąd, jak również organy obu instancji nie określiły i nie wykazały podstaw wynikających z przepisów prawa materialnego bądź analizy urbanistyczno-architektonicznej, uzasadniających odmowę wydania przez organ warunków zabudowy na skutek naruszenia planowanym zamierzeniem ładu przestrzennego,
w konsekwencji czego nastąpiło ograniczenie w sposób nieproporcjonalny prawa własności, o którym mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak również zasady wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp.
W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
3.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa), ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a organ po doręczeniu mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia.
3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada związania granicami skargi kasacyjnej, co wynika z treści art. 183 § 1 Ppsa. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z ww. przesłanek nieważności postępowania. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, zgodnie z art. 182 § 2 Ppsa, ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
3.4. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej, mimo ich rozbudowanej formy, sprowadzają się w zasadzie do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji i kwestionowania prawidłowej wykładni oraz zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a upzp. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej oceny prawnej i słusznie oddalił skargę.
3.5. Istotą sporu jest bowiem kwestia, czy organy administracji, a w ślad za nimi Sąd I instancji, prawidłowo wyznaczyły obszar analizowany i w konsekwencji zasadnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak spełnienia zasady kontynuacji funkcji. Skarżący zarzuca, że obszar ten winien zostać poszerzony ponad minimalne, ustawowe granice. Stanowisko skarżącego jest jednak chybione. Zgodnie z art. 61 ust. 5a upzp organ wyznacza wokół terenu inwestycji obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Przy tym zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (wyroki NSA z: 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2550/21, 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2146/20). W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że poszerzanie obszaru analizy tylko po to, by objąć nim odległą o kilkaset metrów zabudowę hotelową, stanowiłoby działanie sztuczne i sprzeczne z celem ustawy. W bezpośrednim otoczeniu działki skarżącego brak jest bowiem jakiejkolwiek zabudowy, a teren ten charakteryzuje się walorami przyrodniczymi (zakole rzeki, lasy), tym samym dopuszczenie zabudowy prowadziłoby do naruszenia ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie intensywnej zabudowy na teren dotychczas niezurbanizowany.
3.6. Nie można również podzielić argumentacji skarżącego o nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i naruszeniu zasady wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp). Prawo własności chronione w art. 64 Konstytucji RP nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym z upzp. Należy podkreślić, że Konstytucja RP nie gwarantuje nikomu prawa do zabudowy nieruchomości w każdym miejscu i w dowolny sposób. Również z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp nie wynika obowiązek organu rozszerzania obszaru analizy tak, aby w końcu znaleźć obiekt o analogicznej funkcji (wyrok NSA z 13 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3011/18). Prawo własności obejmuje uprawnienie do korzystania z rzeczy, ale sposób tego korzystania, zwłaszcza w kontekście zabudowy, jest ściśle regulowany przez porządek prawny w imię ochrony interesu publicznego. Tym interesem publicznym o fundamentalnym znaczeniu jest ład przestrzenny, rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 upzp). To właśnie planowanie i zagospodarowanie przestrzenne jest podstawowym narzędziem realizacji tego ładu. Sąd I instancji słusznie uznał, że odmowa ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie spełnia fundamentalnej zasady kontynuacji, jest działaniem proporcjonalnym i zgodnym z prawem.
3.7. Z tych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.
3.8. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.