II OSK 1568/11

II OSK 1568/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Wanda Zielińska - Baran
Wojciech Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 3011/12 - Postanowienie NSA z 2013-01-08
IV SA/Po 89/11 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2011-03-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 153, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Wojciech Mazur (spr.) del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 5 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 89/11 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania dokończenia rozpoczętych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 89/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi P. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokończenia rozpoczętych robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz P. P. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza (zwany dalej: PINB albo organ I instancji) działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623., dalej "Prawo budowlane"), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "k.p.a.") nakazał J. i Z. P. dokończenie rozpoczętych robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni działki położonej w Kaliszu przy ul. K. [...] zgodnie z oceną techniczną wykonaną przez mgr inż. Z.J. i mgr inż. J.G., w terminie do dnia 30 lipca 2010 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego związanego z utwardzeniem powierzchni działki znajdującej się w Kaliszu przy ul. K. [...] ustalono, że roboty zostały rozpoczęte bez dopełnienia złożenia zgłoszenia prowadzenia robót, stanowiło to naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. PINB zobowiązał J. i Z. P. do przedłożenia w Inspektoracie inwentaryzacji geodezyjnej w formie szkicu wykonanych robót budowlanych zawierającej rzędne terenu wzdłuż granicy działek A i B, A i C oraz A i D mierzone po obu ich stronach. W dniu 13 stycznia 2010 r. została przedłożona w Inspektoracie inwentaryzacja nakazana powyższym postanowieniem. Charakteryzując ukształtowanie terenu na spornych działkach PINB wskazał, że spadek terenu działki nr A występuje wzdłuż granicy z działką nr B i nr C z zastrzeżeniem, że teren wzdłuż granicy działek nr B i nr C, a nr A jest wyższy po stronie działek nr B i nr C. Oznacza to, że nieruchomość P. P. jest nieco wyżej niż nieruchomość państwa J. i Z. P. Działka nr D od strony północnej jest niżej położona niż działka nr A i jej pochylenie jest w kierunku zachodnim tj. w kierunku działki nr A. Wykonane utwardzenie posiada spadek poprzeczny i podłużny ca. 1%. Spadek został wykonany od budynku przy ul. K. [...], co jest zgodne ze sztuką budowlaną w kierunku działki nr B i nr C. Krawędź boku utwardzenia oddalony jest ca. 1,50 m od granicy z działką nr C i jego powierzchnia jest o kilka centymetrów wyżej niż grunt rodzimy na działce nr A. Z przedłożonej inwentaryzacji geodezyjnej wynika, że grunt rodzimy na działce nr B i nr C jest wyżej niż na działce nr A. Naturalny spadek z działki nr A jest w kierunku działki nr D, a z działki nr D w kierunku działki nr A.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. PINB na podstawie art. 81c Prawa budowlanego zobowiązał J. i Z. P. do opracowania oceny technicznej mającej określić stan wykonanych robót budowlanych, jak również określić zakres robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia zaistniałej sytuacji do staniu zgodnego z przepisami. Przedłożona w dniu 18 lutego 2010 r. w Inspektoracie ocena techniczna wykonana przez uprawnionych projektantów branży drogowej i sanitarnej zawiera opis stanu zastanego, jak i zakres robót do wykonania. Odnosząc się do przeprowadzenia dowodów, wnioskowanych przez P.P. PINB zauważył, że pierwszy z wniosków dowodowych ujęty w piśmie z dnia 04 stycznia 2010 r. pokrywał się co do tezy dowodowej z drugim z dowodów (opinii biegłego), a z kolei ten dowód został przeprowadzony w wyniku przedstawienia przez J.i Z.P. nwentaryzacji geodezyjnej, nakazanej postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., wykonanej i opracowanej przez uprawnionego geodetę. Trzeci z dowodów objęty pismem (czyli z akt Prokuratury Rejonowej w Kaliszu) nie był możliwy do przeprowadzenia na skutek braku wskazania dokumentu w tych aktach, który miałby być przedmiotem dowodu oraz udowodnienia jakiej okoliczności miałby on służyć, albowiem P.P. nosi o przeprowadzenie tego dowodu na okoliczność "zasadności" swoich twierdzeń, a więc nie celem udowodnienia konkretnych okoliczności a celem oceny czynności procesowej, co nie jest przedmiotem dowodu w postępowaniu administracyjnym. Wykonanie robót zgodnie z oceną techniczną wykonaną przez mgr inż. Z.J. mgr inż. J.G. niemożliwi odprowadzanie wód opadowych na teren działek nr B nr C nr D jak również nie będzie sytuacji podnoszonej przez P.P. że wykonane utwardzenie powierzchni działki zostało wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska (k. 48 akt administracyjnych).
W odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. B.P. podniosła, że na skutek naruszenia przez organ administracji I instancji przepisów postępowania administracyjnego, w tym podstawowych zasad tego postępowania, została bez własnej winy pozbawiona możliwości udziału w tym postępowaniu w charakterze strony i obrony swoich praw. Pominięcie jej osoby we wspomnianym wyżej postępowaniu stanowi niewątpliwie rażące naruszenie prawa, skutkujące jego nieważnością, a w związku z tym - koniecznością uchylenia wydanej w nim decyzji i powtórzenia od początku całego postępowania.
Odwołanie od tej decyzji złożył również P. P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym podstawowych zasad tego postępowania, a także jego nieważność, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie w sprawie. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, z równoczesnym zobowiązaniem PINB do jego ponownego wszczęcia z urzędu i wykonania w tym postępowaniu (po jego wszczęciu) wszystkich czynności, których uchybiono w stosunku do B. P., (w tym - m.in. zawiadomienie o wszczęciu postępowania, o terminie oględzin, doręczenie wszystkich wydanych postanowień, zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałami postępowania), albo o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy PINB celem ponownego rozpatrzenia od początku, łącznie z wykonaniem w tym postępowaniu czynności. Odwołujący wniósł ponadto o zawieszenie postępowania, po jego ponownym wszczęciu z urzędu przez PINB lub po przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania (pkt 2), do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd kwestii skuteczności odwołania darowizny działki nr C przez sąsiadów, a także do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Prokuraturą Rejonową w Kaliszu w sprawie 1 Ds 2263/09 i 3 Ds 150/09, o przeprowadzenie dowodu z akt Prokuratury Rejonowej w Kaliszu 1 Ds 2263/09, a w nich:
a) z postanowienia o wszczęciu postępowania - na okoliczność prowadzenia przez Prokuraturę z urzędu postępowania karnego w sprawie robót budowlanych na działce sąsiadów,
b) z postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego - na okoliczność zakresu tej opinii,
c) z opinii biegłego - na okoliczność zagrożeń związanych z możliwością szkodliwego oddziaływania spływających na naszą nieruchomość z utwardzenia wód opadowych oraz zagrożeń związanych z przekroczeniem przez sąsiadów minimalnej dopuszczalnej prawem odległości utwardzonych miejsc postojowych od prawnej granicy naszej działki,
d) z wydruków zdjęć, z zeznań pokrzywdzonego P. P. na okoliczności jak w punkcie c), oraz na okoliczność uszkodzenia przez sąsiada (w trakcie prac związanych z utwardzaniem działki) nawierzchni drogi dojazdowej do naszej nieruchomości.
Odwołujący wniósł nadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do zażalenia. W uzasadnieniu P. P. wskazał, że organ I instancji nie zawiadomił o toczącym się postępowaniu jego małżonki B. P. oraz współwłaścicieli działki nr E, I. i M. W. PINB nie odniósł się przy tym do zarzutu niebezpieczeństwa powstania zagrożeń związanych z przekroczeniem przez sąsiadów minimalnej dopuszczalnej prawem odległości utwardzonych miejsc parkingowych od granicy ich działki w postaci narażenia odwołującego i jego rodziny na hałas, kurz oraz wdychanie spalin od parkujących przy granicy jego nieruchomości i manewrujących tam samochodów.
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB albo organ II instancji) uchylił zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] lutego 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ II instancji zwrócił uwagę, że decyzja z dnia [...] lutego 2010 r., została wydana przez PINB, po upływie ponad dwóch miesięcy od dnia wydania przez organ nadzoru budowlanego I instancji postanowienia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeżeli organ takiej decyzji nie wyda, postanowienie traci ważność z mocy prawa. To zaś oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. Organ wskazał, że termin 2 miesięcy określony w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze, a przed upływem tego terminu wydać właściwą decyzję. W związku z powyższym termin 2 miesięcy upływał 21 lutego 2010 r., natomiast zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] lutego 2010r. Oznacza to, że "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność, jeżeli w terminie 2 miesięcy nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie tegoż przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1558/06). Ponadto organ II instancji wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym została pominięta Pani B. P., będąca współwłaścicielką nieruchomości położonej w Kaliszu przy ul. K. [...]. W związku z tym został naruszony art. 28 k.p.a. Organ wskazał, iż zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia także z następujących powodów. Mianowicie, postępowanie administracyjne dotyczące prowadzonych przez J. i Z. P. robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni działki na terenie nieruchomości położonej w Kaliszu przy ul. K. [...], było prowadzone przez PINB, tj. Panią D. W., która postanowieniem WWINB z dnia [...] października 2010 r., została wyłączona od prowadzenia w/w sprawy. Bowiem, jak wynika z przedłożonych przez PINB dla miasta Kalisza dokumentów, D. W. pełniła funkcję kierownika budowy budynku mieszkalnego, położonego na nieruchomości przy ul. K. [...], stanowiącego własność Z. i J. P.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od powyższej decyzji WWINB złożył P. P. zarzucając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego tj. art. 145 § 1 pkt b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które mogło i miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.), rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) w zakresie opisanym poniżej w uzasadnieniu skargi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie od WINB kwoty 100 zł tytułem zwrotu wpisu od niniejszej skargi.
W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 14 lutego 2011 r. P. P. uzupełniając zarzuty skargi wskazał, że organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a. powinien jednoznacznie i przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek umożliwiających podjęcie takiego rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienia przyczyn dla których nie zastosował w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Wskazane uchybienie nie daje się pogodzić z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżący jednocześnie doprecyzował swoje żądanie odnośnie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów sądowych wnosząc o zasądzenie na jego rzecz kwoto 500,00 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.
Pismem z dnia 14 marca 2011 r. Z. i J. P. wnieśli o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania uczestnicy postępowania wskazali, że zaskarżona decyzja WWINB w pełni zakreśla ramy wyznaczone przepisami prawa. Rozstrzyga ona sprawę co do istoty i w takim zakresie, w jakim pozwala na to stan faktyczny i prawny sprawy z daty wydania decyzji organu I instancji. Oznacza to, że organ II instancji rozpoznając odwołanie skarżącego oparł się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zwykłym. Skarżący dopiero na etapie postępowania odwoławczego złożył wnioski dowodowe oparte na nowych ustaleniach faktycznych, które wykraczają poza zakres postępowania, jaki dotyczył przedmiotu wydania decyzji PINB.
Pismem z dnia 19 marca 2011 r. P. P. uzupełnił złożoną skargę wskazując na rażące uchybienie merytoryczne popełnione przez PINB już na samym początku prowadzonego postępowania. Polegało ono na niewłaściwym trybie jego wszczęcia i prowadzenia. W rozpoznawanej sprawie niedopuszczalnym było wstrzymanie robót budowlanych sąsiadów najpierw z powołaniem się na art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., a następnie z powołaniem się na art. 50 ust. 1 pkt 1-2 i ust. 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. W obu postanowieniach powołano się w podstawie faktycznej rozstrzygnięć na wyniki oględzin przeprowadzonych przez pracowników PINB z dnia 16 września 2009 r. Tymczasem w protokole oględzin zostało zapisane, że nielegalne roboty budowlane sąsiadów nie były już faktycznie wykonywane, gdyż zostały już wcześniej przerwane. Wykluczało to możliwość wydawania postanowień o ich wstrzymaniu z powołaniem się na art. 50 ust. 1. W związku z tym postanowienia nr [...] i [...] rażąco naruszały prawo i były nieważne (art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.). Skarżący podkreślił, że za uchyleniem tych postanowień przemawia jego oczywisty interes prawny jako strony postępowania. Przyjęciem bowiem, że postanowienie nr [...] wydano zgodnie z prawem wywołuje niekorzystne dla niego skutki prawne niewłaściwego trybu, w jakim prowadzono następnie dalej całe postępowanie. Skarżący zwrócił nadto uwagę, że podstawą prawną decyzji PINB nr [...] nie powinien być art. 51 ust. 1 pkt 2, tylko art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1-2 Prawa budowlanego. W piśmie z dnia 28 marca 2011 r. skarżący zawarł obszerne wyjaśnienia dotyczące treści pisma uczestników postępowania z dnia 14 marca 2011 r. (k. 170-183).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem uznał, iż złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli wskazane przez skarżącego. Sąd I instancji dokonując zgodności z prawem zaskarżonej decyzji WWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB nie dostrzegł uchybień, które skutkowałyby stwierdzeniem ich nieważności. Zgodnie z art. 1 Prawa budowlanego, ustawa ta reguluje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Definicja obiektu budowlanego podana w art. 3 pkt 1 powołanej ustawy ma charakter zamknięty i wyczerpujący. W wyczerpującej definicji legalnej nie występuje odrębna kategoria urządzeń budowlanych. Jest ona zawsze powiązana albo z budynkiem, albo z budowlą. W obu tych przypadkach wymieniono bowiem obok wskazanego tam obiektu budowlanego instalacje i urządzenia. W dalszej części słowniczka ustawowego, w art. 3 pkt 9 znalazła się definicja urządzeń budowlanych przez które należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Jeżeli zatem w myśl art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego utwardzona kostką brukową powierzchnia gruntu jest urządzeniem budowlanym, to z uwzględnieniem pojęcia robót budowlanych (art. 3 pkt 7), przez które rozumieć należy budowę, ale także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu, trzeba przyjąć, że połączony z istniejącym już budynkiem mieszkalnym plac pokryty kostką brukową niebędący obiektem budowlanym, dający się rozłączyć z budynkiem już istniejącym bez istotnego dla niego uszkodzenia, nie jest również częścią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Sąd I instancji przyjął, że podjęte przez inwestora w sposób samowolny roboty budowlane stanowią inny przypadek robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1. Sąd I instancji uznał, iż organ I instancji, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1-2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego zasadnie nałożył na uczestników postępowania obowiązek wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej. Sąd I instancji zaznaczył, iż wydanie nakazu wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 jest dopuszczalne tylko przed ich zakończeniem (wyrok WSA z dnia 29.01.2009 r., sygn. akt II SA/Kr 867/08, lex nr 558370). PINB opierając się na protokole oględzin obiektu budowlanego z dnia 16 września 2009 r. w prawidłowy sposób ustalił, że uczestnicy postępowania wykonali częściowe roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu. Sąd I instancji podkreślił, że z samego stwierdzenia zawartego w protokole, że "w chwili obecnej roboty nie są prowadzone" (k. 8 akt administracyjnych) nie można wywodzić, że w ten sposób zostały już one definitywnie zakończone i że nie będą one mogły zostać podjęte. Nie można nadto w sprawie mówić o dwukrotnym wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, skoro postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] września 2009 r. zostało uchylone przez WWINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., tracąc w ten sposób byt prawny. W tej sytuacji postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. było pierwszym postanowieniem nakazującym wstrzymanie robót budowlanych. Sąd I instancji zaznaczył, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji stanowi zawsze wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej, dlatego też wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały tego rodzaju uchybienia, które dodatkowo skutkowałyby pozbawieniem skarżącego powstaniem niekorzystnych skutków prawnych w postaci niemożności ponownego wnoszenia o wstrzymanie nielegalnych robót budowlanych na wypadek ponownego ich podjęcia. W obrocie prawnym cały czas pozostawało bowiem postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Poza tym, w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego ab initio ustawodawca przewidział konieczność podjęcia przez właściwy organ dalszych czynności zmierzających do rozbiórki obiektu budowlanego, bądź podjęcia czynności zmierzających do przywrócenia jego do stanu zgodnego z prawem, w zakreślonym 2-miesięcznym terminie. Powyższy termin stanowi gwarancję zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. Sąd I instancji przywołując treść art. 51 ust. 1 wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie organ II instancji zwrócił uwagę, że decyzja z dnia [...] lutego 2010 r., została wydana przez PINB, po upływie ponad dwóch miesięcy od dnia wydania przez organ nadzoru budowlanego I instancji postanowienia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1. Sąd I instancji wskazał, że z wykładni językowej art. 51 ust. 1 wynika, że jeżeli przed upływem dwumiesięcznego terminu właściwy organ nie wyda decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, zmierzającej do legalizacji wykonanych robót budowlanych lub ich zakwestionowania, przedmiotowe postanowienie traci ważność z mocy prawa. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie tego przepisu. Decyzja wydawana w oparciu o art. 51 ust. 1 stanowi kontynuację rozwiązań legislacyjnych przyjętych w art. 50 Prawa budowlanego. Sąd I instancji wyjaśnił, że powyższa decyzja wywiera określone skutki prawne, które nie pozostają bez wpływu na dalszy tok postępowania. A mianowicie, w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia środka zaskarżenia przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1, którą organ podjął w ustawowym terminie 2 miesięcy, to kolejnej decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 51 ust. 1 przez niezachowanie tego terminu. W sytuacji odwrotnej, jeżeli właściwy organ wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 z upływem dwumiesięcznego terminu, wówczas obowiązkiem organu odwoławczego jest umorzenie postępowania odwoławczego ze względu na jego bezprzedmiotowość (por. Prawo budowlane - Komentarz, red. Z. Niewiadomski, C. H. Beck 2009 s. 554. Zob. też wyrok NSA z dnia 04.06.2007 r., sygn. akt II OSK 861/06, ONSAiWSA 2008/5/84, wyrok NSA z dnia 27.11.2007 r., sygn. akt II OSK 1558/06, lex nr 425365). Organ II instancji uznając zatem, że PINB wydał decyzję nr [...] z uchybieniem dwumiesięcznego terminu o którym stanowi art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w sposób nieprawidłowy przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, gdyż rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie otwarło na nowo dwumiesięcznego terminu do wydania decyzji w tym trybie. W takiej sytuacji organ I instancji nie ma możliwości dalszego prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 1. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję WWINB. Odnosząc się do pozostałych argumentów podnoszonych przez skarżącego Sąd I instancji uznał, że nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący wprawdzie trafnie zauważył w skardze, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w sposób merytoryczny w jej całokształcie, wydając zasadniczo rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie kasacyjne. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie, pierwszorzędne znaczenie miało zagadnienie zachowania przez PINB dwumiesięcznego terminu z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ II instancji dopuścił się w związku z tym uchybienia polegającego na nieprawidłowym ustaleniu konsekwencji prawnych związanych z ustalonym przez siebie stanem faktycznym sprawy. Sąd I instancji podzielił twierdzenia skarżącego, że w każdym przypadku organ odwoławczy powinien w sposób rzeczowy odnieść się do wszystkich podniesionych argumentów oraz w sposób pogłębiony uzasadnić podjęcie decyzji o charakterze kasacyjnym. Jednak ustalenie określonych faktów o charakterze procesowym obligowało WWINB do podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, czego ten nie uczynił. Już zatem z tego względu Sąd uchylił decyzję WWINB, natomiast dalsze rozważania dotyczące uchybień związanych z nie odniesieniem się przez WWINB do wszystkich zarzutów skarżącego nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd I instancji odnosząc się do uchybienia procesowego, które nastąpiło na etapie postępowania przed organem I instancji, a które polegało na pominięciu jednej ze stron, B. P. wskazał, iż powyższe uchybienie zostało sanowane na etapie postępowania odwoławczego, w którym B. P. miała zapewniony pełny udział wraz ze wszystkimi uprawnieniami procesowymi strony postępowania. B. P. skorzystała ze swojego uprawnienia procesowego wnosząc odwołanie od decyzji PINB. Wszelkie zatem uchybienia dotyczące braku jej udziału w postępowaniu I - instancyjnym powinny zostać naprawione w postępowaniu przed WWINB, które ma charakter postępowania co do istoty. Sąd I instancji wskazał, iż kolejnym uchybieniem na które zwrócił uwagę skarżący w toku postępowania był obowiązek wyłączenia z rozpoznania sprawy osoby pełniącej funkcję PINB, która uprzednio była kierownikiem budowy budynku mieszkalnego stanowiącego własność Z. i J. P. Stanowisko w przedmiocie skutków naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu zostało szerzej omówione w rozdziale VII, tezie pierwszej do art. 24 Komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego (wydanie 11. Wydawnictwo C.H.BECK Barbara Adamiak/Janusz Borkowski). Skutki te mogą się pojawiać w toku rozpoznawania przez sąd administracyjny skargi na decyzję administracyjną, ponieważ naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu może być potraktowane jako naruszenie przepisów procesowych mające wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sąd I instancji stwierdził, iż wskazane przez skarżącego uchybienie nie miało ujemnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy ani na uprawnienia procesowe skarżącego. Sąd I instancji podkreślił, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością. Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Sąd I instancji uznał, iż podnoszony przez skarżącego wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na złożone przez Z. i J. P. oświadczenia o odwołaniu darowanej skarżącemu działki o nr C był niezasadny. Problematyka odwołania darowizny powinna zostać rozstrzygnięta poprzez powództwo do sądu powszechnego. Sąd I instancji podkreślił, iż dla przedmiotowej sprawy nie mają znaczenia toczące się postępowania prokuratorskie. Zgodnie z art. 12 p.p.s.a., dopiero ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wyrok taki nie zapadł. Z tych powodów Sąd I instancji podczas rozprawy w dniu 30 marca 2011 r. działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił złożony przez J. i Z. P. wniosek o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Prokuratora Rejonowego w Kaliszu. Sąd I instancji oddalił również na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w Kaliszu z dnia 10 lutego 2011 r. zapadłego w sprawie o sygn. akt VII K 2/11. Sąd I instancji wyjaśnił, iż ustalenia poczynione przez Prokuratora Rejonowego w Kaliszu, czy też Sąd Rejonowy w Kaliszu w sprawach karnych nie mają przełożenia na kontrolę legalności rozstrzygnięć wydawanych przez organy budowlane w postępowaniu legalizacyjnym z art. 50-51 Prawa budowlanego. Sąd I instancji podkreślił, iż ponownie rozpoznając niniejszą sprawę WWINB powinien odnieść się do wszystkich argumentów wskazanych przez skarżącego, dokładnie określić krąg podmiotów będących stronami postępowania, rozważając w tym zakresie, czy nie obejmuje on sobą również współwłaścicieli działki nr E – I. i M.W. Organ II instancji uznając, że decyzja PINB jest błędna, gdyż została wydana z uchybieniem dwumiesięcznego terminu, o którym stanowi art. 51 ust. 1 powinien rozważyć w pierwszej kolejności możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie, a nie przekazania jej do ponownego rozpatrzenia przez PINB.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. P. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie:
- art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 3 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 6, 7, 8 k.p.a. - poprzez nietrafne przyjęcie, że art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 nakazywał wstrzymanie nielegalnych robót budowlanych, przerwanych przez inwestorów już na ponad 3 miesiące przed datą wydania postanowienia o ich wstrzymaniu, przy braku zamiaru ich dalszego nielegalnego kontynuowania do chwili zakończenia prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego i karnego, wyrażonym wprost przez inwestorów wobec organu nadzoru budowlanego, a ponadto, że przepis ten zobowiązywał do wstrzymania robót budowlanych z powołaniem się na wykonywanie ich w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, gdy tymczasem materiał dowodowy z chwili wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót, nie wskazywał dostatecznie na istnienie lub możliwość powstania takiego zagrożenia - co w konsekwencji skutkowało niedostrzeżeniem przez Sąd, że PINB nieprawidłowo wydał w dniu [...] grudnia 2009 r. postanowienie [...] o wstrzymaniu Z. i J. P. robót budowlanych polegających na utwardzeniu części ich działki A, z wadliwym powołaniem się na art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 i w ten sposób uruchomił procedurę legalizacyjną zakończoną wydaniem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 decyzji [...] z [...] lutego 2010 r., zamiast wdrożenia procedury legalizacyjnej przewidzianej art. 51 ust. 7, a także skutkowało pominięciem przez Sąd, że opisane uchybienia stanowiły ewidentne naruszenie zasad demokratycznego państwa prawa wyrażonych w art. 6-8 k.p.a.,
oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a. oraz art. 6, 7, 8 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i nie stwierdził nieważności w całości decyzji WINB w Poznaniu z dnia [...] listopada 2010 r., jak i poprzedzających ją: decyzji PINB dla m. Kalisza nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. i wcześniej postanowienia tego organu nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., choć uchybienia opisane w punkcie I niniejszej skargi, a także przekroczenie terminu z art. 51 ust. 1 pkt 2, świadczyły o rażącym naruszeniu prawa, co stanowiło zarazem ewidentne naruszenie zasad demokratycznego państwa prawa wyrażonych w art. 6-8 k.p.a.,
- art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 126 k.p.a. oraz art. 6, 7, 8 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i nie stwierdził nieważności w całości decyzji WINB w Poznaniu z dnia [...] listopada 2010 r., jak i poprzedzających ją: decyzji PINB dla m. Kalisza [...] z dnia [...] lutego 2010 r. i wcześniej postanowienia tego organu [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., choć uchybienia przepisom postępowania przez organy nadzoru budowlanego opisane w załączniku nr 1 do niniejszej skargi, świadczyły o rażącym naruszeniu prawa, co stanowiło zarazem ewidentne naruszenie zasad demokratycznego państwa prawa wyrażonych w art. 6-8 k.p.a.,
- art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 126 k.p.a., art. 28 i art. 10 § 1-3 oraz art. 6, 7, 8 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i nie stwierdził nieważności w całości decyzji WINB w Poznaniu z dnia [...] listopada 2010r., jak i poprzedzających ją: decyzji PINB dla m. Kalisza [...] z dnia [...] lutego 2010 r. i postanowienia tego organu [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., choć uchybienia przepisom postępowania opisane w załączniku nr 2 do niniejszej skargi, połączone z brakiem wskazania i udokumentowania w aktach sprawy okoliczności wymienionych w art. 10 § 2 k.p.a., świadczyły o rażącym naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowiło zarazem ewidentne naruszenie zasad demokratycznego państwa prawa wyrażonych w art. 6 - 8 k.p.a.,
- art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. art. 10 § 1-3 k.p.a. - polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i nie uchylił w całości decyzji WINB w Poznaniu z dnia [...] listopada 2010 r., jak i poprzedzających ją: decyzji PINB dla m. Kalisza [...] z dnia [...] lutego 2010 r. i postanowienia tego organu [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. z powołaniem się na ten przepis, choć uchybienia przepisom postępowania opisane w załączniku nr 2 do niniejszej skargi, połączone z brakiem wskazania i udokumentowania w aktach sprawy okoliczności wymienionych w art. 10 § 2 k.p.a. świadczyły o tym, że B. P. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co dawało podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie,
- art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7 i 8 k.p.a. - polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nie uchylił w całości decyzji WINB w Poznaniu z dnia [...] listopada 2010 r., jak i poprzedzających ją: decyzji PINB dla m. Kalisza [...] z dnia [...] lutego 2010 r. i postanowienia tego organu [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. z powołaniem się na ten przepis, choć nierozpoznanie złożonego dnia 17 września 2009 r. wniosku o wyłączenie od dalszego udziału w sprawie pracowników PINB przeprowadzających oględziny 16 września 2009 r., których wyniki stanowiły podstawę faktyczną w/w orzeczeń, świadczyło o uchybieniu przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięć jakie zapadły w tych orzeczeniach, co stanowiło zarazem naruszenie zasad demokratycznego państwa prawa wyrażonych w art. 7-8 k.p.a.,
- art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. - polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. i nie uchylił w całości decyzji WINB w Poznaniu z dnia [...] listopada 2010r., jak i poprzedzających ją: decyzji PINB dla m. Kalisza [...] z dnia [...] lutego 2010 r. i postanowienia tego organu [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. z powołaniem się na ten przepis, choć okoliczności opisane w punkcie II 1-5 niniejszej skargi świadczyły o uchybieniu przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięć, jakie zapadły w tych orzeczeniach.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż pogląd Sądu I instancji, że w dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego mieściła się także sama teoretyczna możliwość podjęcia nielegalnych robót budowlanych, które w chwili rozstrzygania w przedmiocie ich wstrzymania nie były już od ponad 3 miesięcy wykonywane, przy oczywistym braku zamiaru ich kontynuowania przed prawomocnym zakończeniem prowadzonych co do nich postępowań - jest całkowicie błędny. Służy on jedynie sanacji prawnej wadliwego postanowienia nr [...], które wydano niezgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2. Skarżący podniósł, iż Sąd I instancji powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy nie zachodzą przesłanki nieważności orzeczeń organów administracji obu instancji, wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 i art. 126 k.p.a. (art. 3 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dopiero wykluczenie istnienia tych przesłanek, uprawniało Sąd do dalszej kontroli skarżonej decyzji WINB w zakresie, o jakim wspomina art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. Skarżący podniósł, iż twierdzenie Sądu I instancji, że brak stwierdzenia nieważności decyzji WINB z [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzających ją orzeczeń PINB: decyzji [...] i postanowienia nr [...], nie spowoduje dla skarżącego żadnych niekorzystnych skutków prawnych, jest całkowicie błędne. Zdaniem skarżącego stanowi to o uchyleniu się przez Sąd I instancji od dokonania właściwej kontroli merytorycznej. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji zaniechanie wszechstronnej kontroli legalności orzeczeń organów nadzoru budowlanego obu instancji. Skarżący podniósł, iż pominięcie B. P. na etapie postępowania przed PINB nie zostało sanowane w postępowaniu odwoławczym przed WINB. O sanacji takiej nie świadczy też jedyny przywołany przez Sąd I instancji na tę okoliczność argument, w postaci wniesienia przez wymienioną odwołania od decyzji PINB. Zdaniem skarżącego pozbawienie B. P. możliwości czynnego udziału w postępowaniu, dawało też podstawy do wznowienia całego postępowania administracyjnego w tej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. i J. małż. P. reprezentowani przez adwokata M. M. wnieśli o oddalenie skargi w całości oraz o obciążenie skarżącego kosztami postępowania w całości.
Naczelny Sad Administracyjny nie uwzględnił wniosków skarżącego kasacyjnie o odroczenie rozprawy i połączenie niniejszej sprawy ze sprawą II OSK 920/12 oraz sprawą II OSK 1984/12 ponieważ sprawa II OSK 920/12 została wyznaczona na to samo posiedzenie jawne, natomiast sprawa II OSK 1984/12 nie ma wyznaczonego terminu a ponadto dotyczy postępowania przed organami nadzoru budowlanego o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r. a więc postępowania nadzwyczajnego. Natomiast w przedmiocie kwestii zgodności tegoż postanowienia z przepisami prawa Naczelny Sąd Administracyjny wypowie się w części uzasadnienia dotyczącej podstawy prawnej jego wydania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie mają uzasadnionych podstaw, natomiast częściowo błędne jest uzasadnienie Sądu I instancji i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny dokona jego sprostowania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.
W przedmiotowej sprawie postawiono zarzuty zarówno naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały sformułowane w taki sposób, iż powtarza się w nich przepisy z minimalną zmianą opisu zarzutu. Skarżący kasacyjnie nie może się zdecydować, czy w postępowaniu administracyjnym doszło do rażącego naruszenia prawa, czy też jest to naruszenie zwykłe skutkujące eliminacją orzeczeń zapadłych w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Powyższe zarzuty w ich opisie zostały powiązane z naruszeniami prawa materialnego a mianowicie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny zarzutów odniesie się do zarzutów stanowiących istotę kontrolowanego postępowania.
Przede wszystkim należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż istniały podstawy do wydania postanowienia z dnia 21 grudnia 2009 r. do wstrzymania inwestorowi robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawo budowlane, ponieważ nie zostały one zakończone i jest to wystarczający powód do wydania w/w postanowienia. Zarzut skargi kasacyjnej, iż podczas oględzin stwierdzono, ze prace nie są prowadzone nie świadczy, iż nie zostaną w przyszłości podjęte i kontynuowane a więc jest on nieuprawniony. Gdyby wszelkie prace zostały zakończone wtedy faktycznie jak to podniesiono w skardze kasacyjnej należałoby procesować na podstawie art. 51 ust. 7 Prawo budowlane bez konieczności wydawania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Więc co do podstawy prawnej wydania tegoż postanowienia nie można mieć wątpliwości. Następna istotna kwestia co do której Sad I instancji nie zajął stanowiska a jedynie ustalenie zalecił organom nadzoru budowlanego, to problem, czy decyzja organu I instancji nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. została wydana w terminie określonym w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak wynika z zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. organ odwoławczy przyjął, iż decyzja organu I instancji została wydana po terminie przewidzianym w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego ponieważ od wydania postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r. do wydania decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2010 r. upłynęło 2 miesiące. Z taką wykładnią w/w przepisów nie można się zgodzić. Faktycznie ustawodawca nie skorelował obydwu przepisów (art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 Prawo budowlane) w taki sposób, ażeby nie nasuwały wątpliwości co do ich interpretacji i w tym zakresie powinna nastąpić zmiana z uwzględnieniem treści art. 50 ust. 4 Prawo budowlane, iż termin do wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 1 omawianej ustawy biegnie od dnia doręczenia postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 194/09 publik. http: orzeczenia.nsa.gov.pl), gdyż dopiero z doręczeniem postanowienia inwestor poweźmie informację, iż nie może dalej prowadzić robót budowlanych, poznania przyczyny wstrzymania tych robót, a w konsekwencji zastosowania się do nakazu zawartego w postanowieniu. W przedmiotowej sprawie postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. zostało doręczone inwestorowi w dniu 30 grudnia 2009 r. a więc decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. została wydana w terminie przewidzianym w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i w związku z tym organ odwoławczy ma rozpoznać odwołania od tej decyzji i rozpoznać sprawę co do jej istoty pomijając już kwestie na które zwracał uwagę Sąd I instancji dotyczące formy rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji została wydana po terminie. W pozostałych kwestiach organ odwoławczy mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do poleceń wynikających z uzasadnienia Sądu I instancji.
Ponieważ w sposób wyżej przedstawiony Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął dwie zasadnicze kwestie niezbędne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za nieuprawnione i tym samym na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną poprawiając częściowo uzasadnienie Sądu I instancji.