II OSK 1564/07

II OSK 1564/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-10-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot-Mładanowicz /sprawozdawca/
Jan Paweł Tarno
Zygmunt Niewiadomski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Służba zdrowia
Sygn. powiązane
III SA/Lu 267/07 - Wyrok WSA w Lublinie z 2007-07-03
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 132 poz 1115
par. 2,  par. 8  ust. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 267/07 w sprawie ze skargi F. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. na rzecz F. W. kwotę 120 ( słownie: sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 267/07 oddalił skargę F. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] w przedmiocie choroby zawodowej.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. decyzją z dnia [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u F. W. choroby zawodowej narządu słuchu.
Po rozpatrzeniu odwołania strony Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że F. W. do dnia [...] pracował na stanowisku maszynisty [...], następnie przeszedł na rentę z ogólnego stanu zdrowia. Z badań okresowych wykonanych w 1980 i 1981 r. wynika, że nie miał on problemów ze słuchem.
Orzeczenie specjalisty z Samodzielnego Publicznego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w C. z dnia [...] stwierdza, że mimo istnienia głębokiego, obustronnego niedosłuchu odbiorczego, nie rozpoznano u skarżącego choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia narządu słuchu. Podobnie Instytut Medycyny Pracy w Ł. w opinii z dnia [...] oraz opinii korygującej z dnia [...] stwierdził, że na podstawie kompleksowych badań audiologicznych rozpoznano u badanego zaawansowany ubytek słuchu, jednak nie przedstawia on cech klinicznych charakterystycznych dla przewlekłego urazu akustycznego (zawodowego uszkodzenia słuchu). Zdaniem tej drugiej jednostki orzeczniczej ubytek słuchu spowodowany jest procesem starzenia się narządu słuchu.
Organ przyjął, że postępowanie wobec skarżącego zostało wszczęte w grudniu 2002 r., a zatem ma zastosowanie w sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) - zwane dalej również rozporządzeniem.
F. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r. oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. W ocenie Sądu schorzenie, na które cierpi skarżący nie jest chorobą zawodową, gdyż nie spełnia wymogów określonych w § 2 pkt 1 rozporządzenia. Opinie lekarskie wydane w sprawie wskazują na inne przyczyny niedosłuchu niż przewlekły uraz akustyczny.
Sąd dodatkowo podniósł, że istnienie uszczerbku słuchu nie zostało udokumentowane w okresie dwóch lat od zakończenia pracy, co - w świetle cytowanego rozporządzenia - jest niezbędnie do stwierdzenia choroby zawodowej.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1616/06 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę F. W. do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przede wszystkim, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych/.../ wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 237 § 1 Kodeksu pracy, w części w jakiej określa "okres wystąpienia udokumentowanych objawów choroby" w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji oceniając wskazane w skardze zarzuty obowiązany był rozważyć także kwestię zgodności przepisów rozporządzenia z ustawą i Konstytucją RP. Kompetencje do takich rozważań wynikają z art. 184 oraz 178 ust. 1 Konstytucji RP. Nadto ustawa zasadnicza w art. 8 stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem i jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego postanowienia są w pierwszej kolejności sądy. Zatem Sąd pierwszej instancji winien odmówić zastosowania niezgodnej z prawem regulacji zawartej w załączniku do rozporządzenia.
Przechodząc do rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że na mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a., jest związany wykładnią prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Sąd ponownie oceniając sprawę uznał, że w dalszym ciągu skarga nie jest zasadna. Zgodnie z postanowieniami, mającego zastosowanie w sprawie, § 2 pkt 1 rozporządzenia za choroby zawodowe uważa się:
- choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych,
- jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana "narażeniem zawodowym".
Tym samym definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w wykazie, a drugi dotyczy określonego związku przyczynowego choroby z warunkami wykonywanej pracy.
Wykaz chorób zawodowych pod poz. [...] wymienia obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz.
Pozyskane przez organy administracyjne opinie medyczne zgodnie wskazują na inne przyczyny niedosłuchu, niż przewlekły uraz akustyczny. Zdiagnozowany trwały ubytek słuchu nie jest spowodowany hałasem, nie może wiec stanowić choroby zawodowej. Sąd nie znalazł postaw do kwestionowania tych opinii lekarskich.
Powodem oddalenia skargi jest niemożliwość uznania stwierdzonego u skarżącego ubytku słuchu, za chorobę zawodową, ponieważ uszkodzenie słuchu nie jest wywołane hałasem, a wynika z procesów starzenia się organizmu. Sąd uznał, że bez względu, czy hałas występował w miejscu pracy skarżącego, nie to jest przyczyną częściowej głuchoty. Wykaz chorób zawodowych wskazuje obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany wyłącznie hałasem.
Sąd pominął w rozważaniach to, kiedy ujawniły się objawy choroby stosując się do wskazówek Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 p.p.s.a.
F. W., reprezentowany przez radcę prawnego M. B., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi i pominięciu przez Sąd naruszeń przepisów postępowania przy wydawaniu decyzji przez organ administracji:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że ubytek słuchu skarżącego nie stanowi choroby zawodowej - nie jest spowodowany hałasem,
- § 2, § 6 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1, 2 i 5 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia, poprzez stwierdzenie braku wystąpienia u skarżącego choroby zawodowej, gdy w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została wywołana narażeniem zawodowym, a decyzję wydano na podstawie bezkrytycznego przyjęcia wyników badań specjalistycznych,
2) art. 190 p.p.s.a., poprzez pomięcie oceny wpływu okoliczności kiedy ujawniły się objawy chorobowe u skarżącego, gdy Naczelny Sąd Administracyjny nie udzielił w tym zakresie żadnych wskazówek, które wiązałyby Sąd pierwszej instancji,
3) art. 151 p.p.s.a., polegającego na oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że szereg dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy potwierdza szkodliwe warunki pracy. Okoliczności te i dokumenty pominięto jednak w trakcie postępowania administracyjnego i sądowego.
W sprawie istnieje również dokument wskazujący na dobry stan zdrowia skarżącego w trakcie pracy, tj. charakterystyka stanowiska pracy. Dokument ten jednak został sporządzony przez inspektora BHP, a nie przez lekarza specjalistę. Badania okresowe również nie były wykonywane przez lekarzy specjalistów.
Zdaniem skarżącego wydane w sprawie orzeczenia lekarskie nie wykluczyły kategorycznie jako przyczyny powstania niedosłuchu nadmiernego hałasu w okresie zatrudnienia. Skoro orzeczenia te nie są stanowcze, to nie można bezkrytycznie przyjmować ustaleń z nich wynikających.
Jak wskazuje wyrok NSA z dnia 5 listopada 1998 r. I SA 1200/98 (Lex nr 45883) w przypadku lakonicznych opinii lekarskich, organ orzekający winien wystąpić o ich uzupełnienie. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy winny wystąpić o uzupełnienie danych o skarżącym i warunkach pracy do pracodawcy i pracownika (w zakresie uzupełnienia wywiadu).
Skarżący zaznaczył, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia organ wydaje decyzję na podstawie materiału dowodowego w sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. W sprawie niewątpliwie istniały wątpliwości co do etiologii choroby skarżącego, które jednak nie zostały jednoznacznie wyjaśnione przed wydaniem decyzji. Zdaniem skarżącego niezbędne było uzupełnienie materiału dowodowego w celu stwierdzenia, czy na podstawie badań lekarskich jest możliwe potwierdzenie przyczyn niedosłuchu skarżącego.
Skarżący wskazał, że opinie lekarskie wydane w sprawie choroby zawodowej winny być oceniane przez organ administracyjny jak opinie biegłego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r. I SA/Wa 1221/04, Lex nr 194428).
Skarżący przywołał również tezę wyroku SN z dnia 3 lutego 1999 r. III RN 110/98 (publ. Prokuratura i Prawo 1999/7-8/56), który stwierdza, że w przypadku pozytywnego ustalenia, iż choroba pracownika jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą a warunkami narażającymi na jej powstanie.
Ponadto skarżący podniósł, że naruszenie art. 190 p.p.s.a. polegało na odstąpieniu przez Sąd od oceny okoliczności, kiedy ujawniły się objawy chorobowe u skarżącego. Okoliczności te były istotne dla sprawy, ponieważ potwierdzają, że niedosłuch wystąpił wcześniej niż w [...] r.
Skarżący zarzucił, że w sprawie, na etapie postępowania administracyjnego, naruszono zasadę prawdy obiektywnej, co z kolei winno skutkować uchyleniem wydanych decyzji przez Sąd pierwszej instancji. Sąd zamiast uchylić decyzje oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji, stosownie do art. 190 p.p.s.a., był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1616/06. Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował zgodność postanowień załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych /.../, dotyczących określenia "okresu wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych" z art. 237 § 1 k.p. i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Jednocześnie Sąd drugiej instancji wskazał, że powinnością Sądu pierwszej instancji było odmówić zastosowania niezgodnej z prawem regulacji zawartej w załączniku do rozporządzenia z 2002 r. Oznacza to, że podczas ponownego rozpoznawania sprawy obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie była odmowa zastosowania wskazanej regulacji niezgodnej z ustawą i Konstytucją.
Odmowa zastosowania, zawartej w załączniku do omawianego rozporządzenia, regulacji określającej "okres wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych" oznacza, że z normy prawnej, określającej przesłanki uznania choroby za chorobę zawodową, którą można skonstruować w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., należy wyłączyć element niekonstytucyjny, a więc "okres wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych". W efekcie uzyskujemy inną treść normy niż ta, którą stosował organ, opierając się na pełnym brzmieniu regulacji zawartej w rozporządzeniu i załączniku do niego. Sąd pierwszej instancji, konstruując normę zgodnie z poglądem prawnym zawartym w wyroku NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., nie przeprowadził kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem w zakresie normatywnym ustalonym zgodnie z wiążącymi w sprawie wytycznymi.
Sąd pierwszej instancji nie wskazał, dlaczego - mimo odmowy zastosowania niezgodnej z prawem regulacji - uznał decyzję organu odwoławczego za prawidłową pomimo tego, że została wydana w oparciu o regulację niezgodną z ustawą i Konstytucją. Z rozważań poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wynika, iż skoro opinie medyczne, uzyskane w postępowaniu administracyjnym, nie ustaliły aby ubytek słuchu u skarżącego został spowodowany hałasem, to Sąd uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową. Uwadze Sądu pierwszej instancji uszła natomiast kwestia, iż wyeliminowanie z treści normatywnej, określającej przesłanki ustalenia choroby zawodowej, zapisu o "okresie wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych", skutkuje również tym, że z innej perspektywy należy oceniać treść orzeczeń lekarskich o rozpoznaniu choroby zawodowej, wydawanych w trakcie postępowania administracyjnego przez uprawnionych lekarzy oraz jednostki orzecznicze II stopnia. Skoro "okres wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych" traci normatywne znaczenie, to skrupulatniejszej ocenie należy poddać materiał dowodowy zebrany przez organy inspekcji sanitarnej, w tym treść orzeczeń lekarskich.
W rozpatrywanej sprawie błędnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wskazówki NSA udzielone w sprawie obligują do pominięcia w rozważaniach okoliczności, kiedy ujawniły się objawy chorobowe. Ujawnienie się objawów chorobowych stanowi element stanu faktycznego, który winien być brany pod uwagę w procesie kontroli przez Sąd pierwszej instancji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Pogląd prawny wyrażony przez NSA, którym był związany Sąd pierwszej instancji nie dotyczył ustaleń faktycznych, lecz kwestii normatywnych.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do kwestionowania "zgodnych opinii lekarskich" mimo tego, że są one, jak trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, lakoniczne. Skoro "okres wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych" w rozpoznawanej sprawie nie ma znaczenia normatywnego, to niezmiernie istotną kwestią staje się uzyskanie wyczerpującego medycznego stanowiska, czy niedosłuch rozpoznany u skarżącego jest tym rodzajem niedosłuchu, o którym mowa w pkt [...] tabeli załącznika do rozporządzenia, skoro poza sporem pozostaje fakt wieloletniej pracy skarżącego w warunkach narażenia na hałas. Orzeczenia, którymi dysponował organ odwoławczy tym wymogom nie odpowiadają. Ich uzasadnień nie można w żadnym razie uznać za szczegółowe i wyczerpujące, a tym samym za pozwalające na wydanie w oparciu o nie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej. Wykonywanie pracy w narażeniu zawodowym implikuje domniemanie zawodowej etiologii choroby. Zatem zadaniem lekarza oraz organu inspekcji sanitarnej nie jest wykazywanie istnienia związku przyczynowego choroby i narażenia zawodowego, lecz zbadanie czy bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem należy wykluczyć istnienie tego związku. Zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy oraz jego ocena nie czynią zadość obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skoro materiał dowodowy nie dawał podstaw do rozstrzygnięcia sprawy organ naruszył również § 2 w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r.
Wobec powyższego za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 190 p.p.s.a. W istocie rzeczy bowiem Sąd ten, nie wyciągając wniosków ze zmiany treści normatywnej stosowanych przepisów, nie zastosował się do wykładni prawa dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji również zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., polegający na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz § 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych /.../. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.