II OSK 1562/13

II OSK 1562/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-06-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 542/12 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2013-04-03
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 art. 41 ust. 1 i 2 pkt 2
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 542/12 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. Spółki Komandytowo-Akcyjnej w G. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] rejon Stawu [...] i Potoku [...] w mieście [...] I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Miasta [...] na rzecz M. Spółki z o.o. Spółki Komandytowo-Akcyjnej w G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] rejon [...] i [...] w mieście [...] w części obejmującej § 2 pkt 5.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Uchwałą z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], Rada Miasta [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] rejon [...] i [...] w mieście [...].
W § 2 uchwały wyjaśniono pojęcia użyte w planie, w tym – w punkcie 5 - pojęcie wysokości zabudowy, określając ją jako wysokość mierzoną od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromnikowych, anten i kominów.
Uchwałę tę, w powyższym zakresie, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyła M. spółka z o.o. Spółka Komandytowo-Akcyjna w [...].
Skarżąca zarzuciła uchwale:
1. naruszenie art. 94 w zw. z art. 7, art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 92 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa" w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zw. z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 208) poprzez zawarcie w treści uchwały definicji pojęcia wysokości zabudowy pomimo braku upoważnienia do takiego działania prawodawczego, a także poprzez zdefiniowanie tego pojęcia w sposób jednoznacznie wskazujący na to, że w istocie zdefiniowano wysokość budynku, a więc pojęcie już zdefiniowane w § 6 rozporządzenia, jednakże w sposób sprzeczny z tym przepisem aktu wyższego rzędu,
2. naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 136 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z § 6 rozporządzenia poprzez naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady przyzwoitej legislacji wobec określenia w uchwale definicji pojęcia wysokość zabudowy, odwołującej się w istocie do wysokości budynku, pomimo, że definicja pojęcia wysokości budynku została określona w innym akcie prawnym wyższego rzędu, to jest w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, ponadto, jako zarzut ewentualny wskazując na naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady określoności aktu prawa powszechnie obowiązującego wobec zdefiniowania w uchwale pojęcia wysokości zabudowy jako wysokości obliczanej dla budynku, co uniemożliwia weryfikację wysokości zabudowy dla obiektów budowlanych nie będących budynkami, a także wobec zdefiniowania wysokości zabudowy jako obliczanej od naturalnej warstwicy terenu, pomimo że uchwała nie zawiera ustaleń dotyczących naturalnych warstwic terenu, a zidentyfikowanie naturalnej warstwicy terenu, w związku ze zmianami wynikającymi z makroniwelacji terenu, nie zawsze jest możliwe, co w efekcie prowadzi do sytuacji, w której obliczenie wysokości zabudowy, zgodnie z definicją zawartą w uchwale, może nie być możliwe.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi, uzasadniając legitymację do jej wniesienia, skarżąca wskazała, że treść § 2 pkt 5 uchwały uniemożliwia skarżącej realizację inwestycji w sposób zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem metodologii obliczania wysokości budynku przewidzianej w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w miejsce metodologii przewidzianej przez ww. zapis uchwały. Zdaniem skarżącej określenie maksymalnej wysokości zabudowy, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć jako wskazanie dopuszczalnej wysokości obiektów budowlanych położonych na danym obszarze miejscowego planu. Nie sposób natomiast wyprowadzać z tego upoważnienia możliwości wprowadzenia w drodze planu samodzielnego określenia metodologii obliczania wysokości zabudowy, w szczególności, jeśli jest to nie do pogodzenia z metodologią obliczania tej wysokości dla poszczególnych obiektów budowlanych, określoną w aktach prawnych wyższego rzędu. Ustanowienie własnej definicji wysokości zabudowy, stanowiące przekroczenie zakresu upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego, doprowadziło do naruszenia zasad sporządzania planu.
Zdaniem skarżącej wprowadzenie w uchwale definicji wysokości zabudowy, która w zakresie obliczania wysokości zabudowy odnośnie budynków jest nie do pogodzenia z § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Definicja ta de facto stanowi definicję wysokości budynku, przy czym została skonstruowana w sposób prowadzący do obliczania wysokości budynku w inny sposób, niż przewidziany w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest definiowanie przez organ planistyczny wysokości zabudowy w zakresie wysokości budynku. Dodatkowo skarżąca wskazała, że wprowadzenie metody obliczania wysokości budynku w sposób sprzeczny z metodologią obliczania wysokości budynku, przewidzianą w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych prowadzi do naruszenia § 136 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a tym samym do naruszenia zasady przyzwoitej legislacji. W konsekwencji należy uznać, że uchwała została wydana z naruszeniem zasad sporządzania planu.
Skarżąca wskazała także, że uchwała w zaskarżonym zakresie, narusza wymóg określoności przepisów planu, albowiem uniemożliwia weryfikację ewentualnych zamierzeń skarżącej w zakresie budowy innych niż budynki obiektów budowlanych. Nie można też wykluczyć, że naturalnej warstwicy terenu nie będzie można ustalić, co oznacza brak możliwości ustalenia w niektórych sytuacjach zgodności projektowanej wysokości z maksymalną wysokością zabudowy określoną w uchwale w związku z ewentualnym wcześniejszym dokonaniem makroniwelacji terenu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady zaskarżona uchwała większość terenów należących do skarżącej przeznacza pod zabudowę mieszaną: mieszkaniowo-usługową i mieszkaniową (wielorodzinną i jednorodzinną), zatem uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej lecz przeciwnie działa na jej korzyść, gdyż w sposób radykalny podniosło wartość gruntów i to niezależnie od szczegółowych rozwiązań planu, w tym zastosowanej definicji wysokości zabudowy.
Rada wskazała, że w celu uzyskania maksymalnej precyzji i jednoznaczności ustaleń planów to jest określoności aktu prawnego, ma prawo zamieszczać w nich własną definicję i jest to zgodne z zasadami legislacji. Przepisy nie definiują pojęcia wysokości zabudowy. Użycie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcia wysokości zabudowy oraz w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych pojęcia wysokości budynku świadczy o odmiennych celach regulacji prawnych dla obu tych pojęć, co uzasadnia również odmienny sposób podejścia do ich definiowania i sposobu ich obliczania. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych ogranicza zastosowanie definicji wyłącznie do przyporządkowania budynkowi technicznych wymagań tegoż rozporządzenia. Rozporządzenie reguluje bowiem przede wszystkim problemy techniczne budownictwa. Cele i zadania planowania przestrzennego są natomiast zupełnie odmienne.
Zdaniem Rady kształtowanie poprzez ustalenia planów miejscowych harmonijnych całości terenów zabudowanych na tle otaczającego krajobrazu i spełnianie wymagań kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych wymaga przede wszystkim możliwości przewidzenia i sprawdzenia skutków każdego ustalenia kompozycyjnego w konkretnej, realnej przestrzeni, co obecnie realizuje się np. poprzez sporządzanie wizualizacji przykładowej zabudowy o maksymalnych dopuszczalnych parametrach osadzonej na istniejącym terenie i na tle istniejącego w otoczeniu krajobrazu. Odnosząc się do jednego z najsilniej kształtujących kompozycję i estetykę krajobrazu parametru zabudowy, jakim jest wysokość zabudowy, należy stwierdzić, że definicja wysokości budynku zawarta w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie daje takiej możliwości. Odnosi się ona bowiem do "poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku". Zarówno poziom terenu, jak i poziom posadowienia pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku mogą być ukształtowane praktycznie dowolnie w ramach prowadzonej inwestycji lub nawet wcześniej. Zdarza się często, że poziom terenu jest zmieniany np. przez nasypywanie mas ziemnych z wykopów, pochodzących z prowadzonych w innych miejscach inwestycji np. drogowych, nawet długo przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego na danej działce. Prawo budowlane nie wymaga uzyskiwania pozwolenia na budowę na prace ziemne ani zgłoszenia, a w obrębie własnej działki uzyskiwania dla takich prac żadnych zgód. Inwestorzy mogą więc również, korzystając z tego stanu prawnego, celowo niwelować bogato ukształtowane fragmenty należących do nich gruntów np. przez "ścinanie" wzgórz, bądź zasypywanie naturalnych zagłębień, gdyż ułatwia to budowę. Różnice, wynikające z takich działań w stosunku do naturalnego (istniejącego w czasie sporządzania planu miejscowego) ukształtowania terenu dochodzą nierzadko do kilku metrów lub nawet więcej. Dla skali wysokości zabudowy ustalonej w omawianym planie miejscowym dla przedmiotowego terenu (13 i 16 m nie licząc dominanty) jest to ogromna, rzędu 50%, różnica dla krajobrazu i harmonijnej kompozycji.
Uzasadnia to zatem i upoważnia, w ocenie Rady, do stosowania w planie miejscowym definicji wysokości zabudowy, odnoszącej się do naturalnego, istniejącego w czasie sporządzania planu poziomu terenu, określonego na mapie warstwicami, jako jedynego znanego organowi sporządzającemu plan źródła informacji.
Zdaniem Rady uchwała w sprawie uchwalenia planu miejscowego nie zawiera ustaleń, dotyczących naturalnych warstwic terenu gdyż naturalne (istniejące w okresie sporządzania planu) warstwice terenu są odwzorowane na mapie do celów planistycznych, na której zgodnie z przepisami sporządza się rysunek planu i która jest jego integralną częścią. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 16 ust. 1 jednoznacznie stwierdzają, że plan miejscowy sporządza się z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, których treść obejmuje też rzeźbę terenu. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konkretyzuje w § 5, że projekt rysunku planu sporządza się na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, zawierającym obszar planu wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Dodatkowo w § 9 ust. 3 podkreśla wagę tej mapy na rysunku planu wymogiem: "Barwne oznaczenia graficzne na projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność projektu rysunku planu miejscowego, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony". Rysunek przedmiotowego planu miejscowego spełnia ten warunek. Rysunek planu stanowi załącznik nr 1 do uchwały o uchwaleniu planu i bez niego ustalenia w ogóle nie mogłyby być zidentyfikowane co do miejsca, którego dotyczą. Jak wykazano powyżej ustalenia planu mogą się odnosić jedynie do warstwic znanych w czasie jego sporządzania, a więc do warstwic odwzorowanych na rysunku planu, a nie przekształconych w wyniku makroniwelacji. Skarżąca przy tym przyznaje przeprowadzenie makroniwelacji przedmiotowego terenu.
Rada podniosła ponadto, że zgodnie z prawem inwestycje budowlane, o jakich mowa w skardze (których realizacji służy wykonanie projektu budowlanego jako pierwszy etap procesu) można realizować wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokumenty te określają warunki inwestowania, których spełnienie jest wymogiem niezbędnym do uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem jedną z pierwszych czynności przy rozpoczynaniu projektu budowlanego musi być zapoznanie się z tymi warunkami, a w procesie projektowania należy się do nich dostosować. Dotyczy to również ustalonego w planie parametru wysokości zabudowy, który powinien być wyliczony i zgodny z ustaleniami planu (niezależnie od wyliczania wysokości budynku według definicji zawartej w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych niezbędnego dla celów technicznych). Nie można więc żądać "braku niezgodności pomiędzy projektami budowlanymi skarżącej a uchwałą w sprawie uchwalenia planu, gdyż to w/w uchwała jest aktem prawa miejscowego, umożliwiającym inwestycję i to projekt budowlany musi być z nią zgodny. Określone w niej warunki nie zostały zaskarżone ani zakwestionowane w żaden inny sposób w trakcie procesu projektowania w zakresie definicji wysokości zabudowy, z czego wynika, że skarżąca się z nimi zgadzała.
Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] rejon [...] i [...] w mieście [...] w części obejmującej § 2 pkt 5.
W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Bezsporne jest również, że skarżąca wezwała w dniu [...] sierpnia 2012 r. organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę.
Zachowany został również termin ustawowy do wniesienia skargi określony w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) obliguje w pierwszej kolejności do rozważenia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienia skarżącej Spółki.
Powyższe oznacza, że skarżąca musiała wykazać, że w jej wypadku istnieje związek pomiędzy jej własną prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a uchwałą w zaskarżonej części, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jej interes prawny lub uprawnienie.
Sąd I instancji wywiódł, że skarga dotyczyła uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2007 r. uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] rejon [...] i [...] . Jak wynika z załączonego przez skarżącą odpisu księgi wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...] Wydział III Ksiąg Wieczystych, działki nr [...], [...],[...],[...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w [...], stanowiące własność skarżącej, są objęte ustaleniami planu, jako obszar objęty kartą terenu [...]. Ustalenia dla tego terenu określają m.in. maksymalną wysokość zabudowy dopuszczonej dla tego terenu. Ponieważ zaskarżona uchwała zawiera w § 2 pkt 5 wyjaśnienie pojęcia wysokość zabudowy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że uchwała w tym zakresie wprowadza ograniczenia, służącego skarżącej, jako właścicielowi nieruchomości, prawa zabudowy. Ograniczenie to wynika z wprowadzenia, dla potrzeb pojęcia wysokości zabudowy, zmodyfikowanej pod względem sposobu liczenia wysokości budynków, definicji pojęcia wysokości budynku określonej w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W ocenie Sądu I instancji doprowadziło to, w przypadku skarżącej, że planowana inwestycja na nieruchomościach objętych ustaleniami planu, nie może być zrealizowana w wysokości, która pozostawała w zgodzie z definicją wynikającą z ww. § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Oznacza to, że uchwała w tym zakresie ingeruje w prawo skarżącej do swobodnego korzystania z nieruchomości, a tym samym narusza jej interes prawny, wynikający z uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 k.c.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego analiza treści przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania zawartej w przepisach wyższego rzędu definicji. Ustawa ta określa ogólne ramy tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie Radzie Miasta uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zawarte zostałoby wyraźnie w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym. Wykładnia literalna nie daje podstaw do przyjęcia, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje Radzie Miasta takie uprawnienie. Również wykładnia celowościowa i funkcjonalna przepisów tej ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, iż Radzie Miasta służy tego rodzaju uprawnienie.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie Rada Miasta błędnie zmodyfikowała i wykorzystała legalną definicję "wysokości budynku", zawartą w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy". W § 2 pkt 5 uchwały wyjaśniono bowiem pojęcie wysokości zabudowy jako wysokość mierzoną od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromnikowych, anten i kominów. Definicję sformułowano zatem w sposób, który ogranicza ją do jednej z kategorii obiektów budowlanych, to jest budynków, pomijając w konsekwencji takie obiekty budowlane, jak budowle i obiekty małej architektury. Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, do obiektów budowlanych zalicza się budynki wraz z instalacjami i urządzeniami, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury. Ponadto w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, zawarto definicję budowli, zgodnie z którą należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z kolei zgodnie § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały, wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia.
Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Zdefiniowanie "wysokości zabudowy" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku" zawartej w ww. § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, narusza w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wymieniony w przytoczonym wyżej przepisie § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Sposób pomiaru wysokości budynku dotyczy wyłącznie budynków. W skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane. Nakaz obliczania ich wysokości w sposób właściwy dla budynków uznać należy za niczym nieuzasadniony. Dokonywanie pomiaru wysokości obiektów budowlanych innych niż budynki mogłoby być niewykonalne .
Zdaniem Sądu I instancji uznać należało za zasadne zarzuty postawione uchwale w skardze, w których skarżąca wykazywała, że definicja wysokości zabudowy, zawarta w § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały, poprzez odwołanie się do definicji wysokości budynku, w istocie uniemożliwia weryfikację wysokości obiektów budowlanych innych niż budynki.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że uchwała w zaskarżonej części, to jest w części dotyczącej § 2 pkt 5, podlegała stwierdzeniu nieważności, jako niezgodna z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz wydana z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi, w których skarżąca kwestionowała uprawnienie Rady Miasta do zdefiniowania wysokości zabudowy oraz określania sposobu jej mierzenia z uwagi na jej niezgodność z definicją wysokości budynku określoną w ww. § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
W ocenie Sądu rozstrzygnięcie kwestii zgodności definicji wysokości zabudowy zawartej w planie zagospodarowania przestrzennego z definicją wysokości budynku zawartą w rozporządzeniu, wymaga w pierwszej kolejności rozważenia charakteru i zakresu stosowania obu tych aktów.
Podstawę prawną wydania przez radę gminy uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, jakie kwestie gmina winna obowiązkowo określić w planie miejscowym. W art. 15 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wskazano, że gmina określa w planie obowiązkowo m.in. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto ustawa ta, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, w art. 15 ust. 2 pkt 6 określała, że do obowiązkowych elementów treści planu należy m.in. określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy.
Z upoważnienia zawartego w ww. ustawie wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 4 pkt 6 tego rozporządzenia zawarty został wymóg dotyczący standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, z którego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu stanowią konieczne elementy treści projektu planu miejscowego. Już zatem w okresie, w którym treść art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była ujęta ogólnie, doprecyzowanie wymogów związanych z treścią planu, czy też jego projektu, znalazło miejsce w ww. przepisie rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd I instancji wskazał, że w obecnym zaś brzmieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga już w sposób jednoznaczny, aby plan miejscowy zawierał określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy zostało zatem przez ustawodawcę wyraźnie wyszczególnione jako wymagany wskaźnik kształtowania zabudowy i stało się pojęciem ustawowym. Pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy jest pojęciem zbiorczym i zawiera pojęcia dotyczące wysokości szeregu obiektów stanowiących zabudowę, w tym także budynków. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego gmina ma zatem nie tylko prawo, lecz obowiązek określenia w planie m.in. maksymalnej wysokości zabudowy na danym terenie. W realizowaniu tego prawa gmina jest samodzielna.
Zdaniem Sądu określenie wskaźnika, jakim jest maksymalna wysokość zabudowy jest jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Podanie maksymalnej wysokości zabudowy służy postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Określenie takiej wysokości wynikać może z już ukształtowanej wysokości istniejących obiektów i zamiaru kontynuowania takiej wysokości zabudowy, jak również z chęci wprowadzenia nowych założeń kształtowania ładu przestrzennego, podyktowanego względami architektonicznymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że w oparciu o treść § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały w przypadku braku określenia w planie sposobu obliczania wysokości zabudowy, inwestorzy budynków położonych na terenach ze spadkami terenu mogliby, odwołując się do definicji wysokości budynku wskazanej w ww. przepisie rozporządzenia zmieniać wysokość zabudowy poprzez dokonywanie wyboru, z której strony skarpy wykonać drzwi do budynku. W przypadku istotnego spadku terenu może to prowadzić do znacznych różnic w wysokości zabudowy w stosunku do założonej w planie miejscowym, co pozostawałoby z sprzeczności z zamierzeniami planistycznymi gminy. Kompetencja gminy do określenia maksymalnej wysokości zabudowy w przypadku stosowania definicji z § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych byłaby zatem znacznie ograniczona.
Sąd I instancji wywodził że pojęcie zabudowy obejmuje wszelkie obiekty, jest zatem z jednej strony pojęciem szerszym od pojęcia budynku, a z drugiej strony zawiera w sobie także pojęcie wysokości budynku. Istnienie takiego ogólnego wskaźnika wysokości zabudowy obowiązującego dla wszystkich obiektów jest niewątpliwie celowe z punktu widzenia zapewnienia ładu przestrzennego. Pozostawienie istotnej kategorii obiektów budowlanych w postaci budynków poza tym wskaźnikiem, z powodu istnienia definicji wysokości budynku w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych prowadziłoby do braku konsekwencji i uniemożliwiało organowi planistycznemu osiągnięcie zamierzonego ładu urbanistycznego i architektonicznego.
W ocenie Sądu, stanowisko, że treść § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wyklucza możliwość określenia w treści planu zagospodarowania przestrzennego sposobu obliczania wysokości zabudowy także w stosunku do budynków, nie jest uzasadnione.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąca podstawę uchwalania planu miejscowego stanowi odrębny od prawa budowlanego akt prawny. Na gruncie tego prawa za obowiązujące uznać należy takie definicje, które zostały sformułowane dla potrzeb tego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że normę kompetencyjną dla wydania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5, a warunki, te określi, w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń oraz właściwi ministrowie, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa dla obiektów budowlanych niewymienionych w pkt 1. Taki zakres kompetencji wyraźnie wskazuje na ograniczenie zastosowania definicji zawartych w rozporządzeniu do kwestii warunków technicznych budynków.
W ocenie Sądu zarzut, że stosowanie na gruncie przepisów o planowaniu przestrzennym innego sposobu obliczania wysokości budynku od wskazanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prowadzi do sprzeczności nie jest uzasadniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przepis § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w poprzednim brzmieniu stanowił, iż wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia. Rozporządzeniem Ministra infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2009 nr 56, poz. 461) treść tego przepisu uległa zmianie z dniem 8 lipca 2009 r. i brzmi następująco: "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.".
Sąd podkreślił, że obecnie w przepisie tym znajduje się sformułowanie: "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia". Aktualnie przepis ten wprowadza zatem wyraźne określenie zakresu jego zastosowania. Sformułowanie "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia", wskazuje, że zamiarem prawodawcy było ograniczenie stosowania definicji zawartej w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych do sytuacji związanych z oceną spełnienia przez budynek wymagań zawartych w tym rozporządzeniu. Wprowadzona w § 6 rozporządzenia definicja może być zatem używana tylko w obrębie zespołu przepisów tego rozporządzenia.
Sąd I instancji wywodził, że w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100 poz. 908) w § 149 wskazano, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Zgodnie z tym przepisem sformułowanie definicji danego pojęcia w akcie wykonawczym jest dopuszczalne w sytuacji, gdy ustawa upoważnia do sformułowania danej definicji w akcie wykonawczym albo gdy określenie to nie jest określeniem ustawowym, a więc w żadnej obowiązującej ustawie określenie to nie zostało użyte. Upoważnienie do definiowania pojęć ustawowych prowadzi bowiem do ingerencji w treść ustawy w tym zakresie. Nadanie prymatu definicji wysokości budynku zawartej w rozporządzeniu w stosunku do definicji wysokości zabudowy (obejmującej swoim zakresem także definicję wysokości budynku) zawartej w planie, prowadzi do sytuacji, w której określenie ustawowe zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostaje w znacznej części swego zakresu zdefiniowane w akcie niższego rzędu z zakresu prawa budowlanego jakim jest rozporządzenie, bez wymaganego w tym zakresie upoważnienia wynikającego z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem Sądu I instancji, względy związane z celami ustawy o planowaniu przestrzennym, przemawiają za uznaniem, że gminy są uprawnione do określenia w planie sposobu mierzenia maksymalnej wysokości zabudowy, a reguły wykładni potwierdzają takie stanowisko.
Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Rada Gminy jest uprawniona do zdefiniowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pojęcia "wysokości zabudowy" (tak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 754/12), a definicja ta powinna być na tyle uniwersalna by umożliwić ustalanie dopuszczalnej, maksymalnej wysokości wszystkich obiektów tworzących zabudowę na terenie objętym planem. Niedopuszczalne jest natomiast określanie pojęcia wysokości zabudowy przy pomocy innych definicji ustawowych bądź wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego lub ich modyfikacji, tak jak miało to miejsce w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego to jest:
- art. 94 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż do wprowadzenia w aktach prawa miejscowego definicji legalnych dotyczących określeń zawartych w tych aktach wymagane jest upoważnienie ustawowe, zwłaszcza w przypadku określenia w ustawach bądź wydanych na ich podstawie rozporządzeniach definicji legalnych niezależnie od zakresu obowiązywania tych definicji określonych w przepisach powszechnie obowiązujących;
- § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, iż zawarta w tych przepisach definicja "wysokości budynku" wyklucza możliwość zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia "wysokości zabudowy" w rozumieniu zapisów tego planu;
- § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego wymogi dotyczące standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego poprzez błędne uznanie iż parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania zawierające w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu nie dotyczą wyłącznie budynków.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa we wskazanym przez Sąd zakresie. Skarżąca kasacyjnie wywodziła, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nakłada na gminę obowiązek ustalenia w planach miejscowych "maksymalnej wysokości zabudowy". Wywodzono, że Sąd I instancji błędnie uznał, że pojęcie budynku i zabudowy są równoznaczne. Podkreślono, że § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ogranicza zastosowanie definicji wysokości budynku wyłącznie do przyporządkowania budynkowi technicznych wymagań tego rozporządzenia. W ocenie skarżącej kasacyjnie stosowanie w trakcie sporządzania planu miejscowego definicji wysokości budynku zawartej w § 6 rozporządzenia do celów regulowania wysokości zabudowy prowadziłoby do tego że organ ustaliłby coś, co nie jest mu znane i nie jest przewidywalne. Nie mógłby więc wypełnić nałożonych przez ustawę zadań przyjmowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju na podstawie działań dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie mogąc przewidzieć wzajemnych relacji wysokości planowanej zabudowy do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie lub planowanej na sąsiedniej działce, nie byłby w stanie tworzyć harmonijnej całości oraz uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań w szczególności kulturowych oraz kompozycyjno – estetycznych. W ocenie skarżącej kasacyjnie wysokość zabudowy określa inną cechę nawet w odniesieniu do tego samego budynku niż wysokość budynku w rozumieniu § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Skarżąca wskazała, że pojęcie zabudowy nie jest zdefiniowane w żadnych przepisach. Podkreślono, że w § 2 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zdefiniowano wysokości budynku, a jedynie wykorzystano definicję tego pojęcia do zdefiniowania wysokości zabudowy. Wskazano na § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa obligatoryjne elementy zawarte w planie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie z treści tego przepisu wynika że w skład zabudowy nie mogą wchodzić inne obiekty budowlane poza budynkami, na co wskazuje konieczność określenia w planie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Wskazano, że zabudowa rozumiana jest jako budynki znajdujące się na jakimś terenie.
Skarżąca kasacyjnie wywodziła, że w odróżnieniu od budynków, wysokość większości budowli wynika ze ścisłych uwarunkowań technicznych i prawnych, zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu. Takim przykładem są wysokości wiaduktu, estakad czy mostu. Zdaniem więc skarżącego kasacyjnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ograniczać wysokości tych budowli wbrew przepisom odrębnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] półka z.o,o. Spółka Akcyjna wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej względnie o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Motywując odrzucenie skargi kasacyjnej wskazano, że zostało ona wniesiona przez organ nie będący stroną postępowania to jest przez Prezydenta Miasta [...]. Ponadto w ocenie Spółki nie wskazano, czy orzeczenie zaskarżone jest w części czy w całości, co również winno skutkować odrzuceniem skargi.
W ocenie Spółki brak jest usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Podkreślono, że Sąd I instancji nie stwierdził, nieważności uchwały z powodu naruszenia art. 94 Konstytucji RP z powodu braku upoważnienia Rady Miasta [...] do zdefiniowania wysokości zabudowy lecz dlatego, że Rada wykonała posiadane uprawnienie w sposób wadliwy. Wskazywano, że w drugiej z podstaw kasacyjnych brak jest jasnego sformułowania, czy § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych został naruszony przez błędną wykładnie czy niewłaściwe zastosowanie. Z uwagi na błędną konstrukcję nie może on w ocenie Spółki uruchomić merytorycznej kontroli kasacyjnej. Identyczny zarzut Spółka formułowa odnośnie do przedstawionego przez Miasto [...] naruszenia § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W załącznikach do protokołu rozprawy Spółka rozszerzyła swoją argumentację, wywodząc o prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 ppsa przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 94 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż do wprowadzenia w aktach prawa miejscowego definicji legalnych, dotyczących określeń zawartych w tych aktach, wymagane jest upoważnienie ustawowe, zwłaszcza w przypadku określenia w ustawach, bądź wydanych na ich podstawie rozporządzeniach, definicji legalnych niezależnie od zakresu obowiązywania tych definicji określonych w przepisach powszechnie obowiązujących stwierdzić należy, iż nie jest on usprawiedliwiony.
Wbrew twierdzeniu wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie powołał się wprost na treść tego przepisu nie może być uznane za trafne, skoro na stronie 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd stwierdza, że "z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa".
Twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym naruszenia art. 94 Konstytucji RP w znacznej części stanowią powtórzenie fragmentu uzasadnienia wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1549/08.
Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia powołanego przepisu ustawy zasadniczej w zakresie, w jakim prowadzi ona do wniosku, że gmina – uchwalając akt prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jest uprawniona do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy" jest prawidłowa. Co więcej w tej części odpowiada ona stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną wyrażonemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Otóż, w świetle powołanej regulacji konstytucyjnej, kompetencja organów do stanowienia aktów prawa miejscowego wyznaczona jest ustawami zarówno co do podstaw, jak i granic przedmiotowych regulacji. W przeciwieństwie do art. 92 Konstytucji RP, normującego kompetencję do wydawania rozporządzeń, art. 94 Konstytucji RP nie przewiduje, że upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego ma zawierać wytyczne dotyczące treści. Ta różnica w konstrukcji delegacji ustawowej dla wydania rozporządzenia z konstrukcją delegacji ustawowej dla stanowienia aktów prawa miejscowego nie daje jednak podstaw do pozostawienia pełnej swobody zakresu przedmiotowego regulacji organom samorządu terytorialnego. Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów ustawowych i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy.
Jak prawidłowo wywiódł Sąd pierwszej instancji, w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, jakie kwestie gmina powinna obowiązkowo określić w planie miejscowym. W świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 upzpz w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały do obowiązkowych elementów treści planu należało m.in. określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Z kolei w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarty został wymóg dotyczący standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, z którego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu stanowią konieczne elementy treści projektu planu miejscowego. Jak również trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, już zatem w okresie, w którym treść art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była ujęta ogólnie, doprecyzowanie wymogów związanych z treścią planu, czy też jego projektu, znalazło miejsce we wskazanym przepisie rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W obecnym natomiast brzmieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga już w sposób jednoznaczny, aby plan miejscowy zawierał określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.
Z powyższych regulacji Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, że gmina ma zatem nie tylko prawo, lecz obowiązek określenia w planie m.in. maksymalnej wysokości zabudowy na danym terenie. Sprecyzowanie zaś w planie sposobu obliczania wysokości zabudowy może mieć istotne znaczenie dla realizacji celu art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 1 ust. 1 tej ustawy, a podanie sposobu obliczania wysokości zabudowy, ma na celu jednolite sprecyzowanie tej wysokości na całym obszarze objętym planem.
Sąd pierwszej instancji nie zanegował więc prawa właściwego organu gminy do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy".
Jak zauważa wnoszący skargę kasacyjną w istocie jedynym powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 5 było ustalenie przez sąd, że zawarta w tym przepisie definicja zabudowy jest zbyt wąska, ponieważ odnosząc się do wysokości budynków, nie pozwala na określenie maksymalnej wysokości innych niż budynki obiektów budowlanych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdzić należy, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest w tym zakresie niespójne, jednakże wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prowadzą do wniosku, że w jego ocenie zawarta w tym przepisie definicja "wysokości budynku" nie wyklucza możliwość zdefiniowania w planie miejscowym "wysokości zabudowy" - w rozumieniu zapisów tego planu – w sposób skutkujący wprowadzeniem odmiennych niż w § 6 rozporządzenia reguł obliczenia wysokości budynków. Pojęcia "wysokości budynku" i "wysokości zabudowy" nie są oczywiście tożsame i nie można ich uznać za synonimy.
Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji definicja "wysokości zabudowy" zawarta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do tego, że wysokość budynków będzie określana w inny sposób w oparciu o przepisy planu, a w inny w oparciu o przepisy techniczno-budowlane.
Zgodnie z § 2 pkt 5 zaskarżonego planu przez wysokość zabudowy należy rozumieć wysokość mierzoną od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromnikowych, anten i kominów. Zgodnie natomiast § 6 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia. Jak prawidłowo zauważa wnoszący skargę kasacyjną treść powołanego przepisu rozporządzenia uległa zmianie i aktualnie jest następująca: wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.
Aktualne treść rozporządzenia jednoznacznie więc wskazuje, że wysokość budynku określana na podstawie powołanego przepisu służy przyporządkowaniu temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia.
Nie może jednak uchodzić uwadze, że w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego zarówno z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jak i również treść art. 41 ust.1 i 2 pkt 2 Prawa budowalnego zgodnie z którym rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a do prac tych należy między innymi wykonanie niwelacji terenu. Ustawa Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (art. 1). Oznacza to, że przepisy tej ustawy – jak i przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – znajdują zastosowanie już na etapie projektowania obiektów budowlanych. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o określonej treści nie może więc pozostawać w oderwaniu od projektowania obiektów budowlanych i treści norm prawnych zawartych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane.
Zasady techniki prawodawczej znajdują odpowiednie zastosowanie także na gruncie stanowienia przepisów gminnych. Stanowisko takie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310 ) i jest aktualne pod rządem rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). To, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP) nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa. Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wprawdzie z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, lecz pamiętać należy, iż zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Jeśli zatem określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminny nie mogą regulować tych kwestii odmiennie, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Nie można także zamieszczać w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami (por. § 116 w związku z § 143 oraz § 136 obowiązującego od 1 sierpnia 2002 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).
Akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy musi być zatem uchwalony na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a także uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa.
W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).
Biorąc powyższe pod uwagę należy zauważyć, że skoro wg rozporządzenia wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, a wedle zaskarżonego planu wysokość zabudowy – a w istocie wysokość budynku – mierzona ma być od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku, to bez wątpienia zachodzi sprzeczność pomiędzy normami prawnymi zawartymi w rozporządzeniu i akcie prawa miejscowego. Chociaż więc zakwestionowany przepis planu nie definiuje, co to jest wysokość budynku, to w istocie nakazuje w inny – sprzeczny z obowiązującym przepisami prawa (przepisami rozporządzenia) – sposób mierzenia tej wysokości.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, że w tej części uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne. Ponieważ jednak mimo to zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, o czym poniżej, nie ma podstaw do jego uchylenia.
Przywołany wyżej § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Z kolei art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w obecnie obowiązującym brzmieniu zobowiązuje gminę do określenia w planie miejscowym m.in. zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywność zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokość zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierując się doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania, nie sposób przyjąć, że określenie takich parametrów, jak linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy, czy geometria dachu, miałoby następować na tych samych zasadach dla budynków i dla innych obiektów budowalnych, niebędących budynkami: dla obiektów małej architektury, jak kapliczki, posągi, czy obiekty architektury ogrodowej, czy dla budowli jak mosty, wiadukty, czy estakady. Wskazane parametry, w szczególności maksymalna wysokość zabudowy, odnosić się będą w zdecydowanej większości do budynków. Przyjęcie takich samych parametrów, bądź zasad ich określania dla innych obiektów budowalnych, jak np. wspomniane mosty, czy posągi, jest w istocie niemożliwe. Musiałoby następować przez określenie zasad ustalenia tych współczynników w sposób uniwersalny dla obiektów o całkowicie odmiennych parametrach technicznych i pełnionych funkcjach. To zaś albo byłoby w ogóle nie możliwe, albo zmuszałoby lokalnego prawodawcę do wprowadzenia norm nadto ogólnych, które nie spełniałyby podstawowej funkcji planu zagospodarowania przestrzennego, jakim jest kształtowanie ładu przestrzennego.
Z przedstawionych względów, a nie ze względów wskazanych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, konieczne było stwierdzenie nieważności § 2 pkt 5 zaskarżonego planu. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada jednak prawu, bowiem jego skutkiem jest wyeliminowanie z porządku prawnego niezgodnego z prawem zapisu zaskarżonego planu. W tej sytuacji, w oparciu o art. 184 ppsa, należało oddalić skargę kasacyjną.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).