II OSK 1543/23

II OSK 1543/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Robert Sawuła
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 356/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-02-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 9 ust. 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 356/22 w sprawie ze skargi J.G. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia VII zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 356/22, oddalił skargę J.G. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia VII zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 1 lutego 2022 r. J.G. wniósł skargę na uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...], gmina P. (skargę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Wr 355/22) oraz z dnia [...] 2021 r., nr [...] w sprawie uchwalenia VII zmiany Studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. (skargę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Wr 356/22), zarzucając im naruszenie:
1. art. 32 ust. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez naruszenie obowiązku podejmowania uchwał w sprawie aktualności studium i planów miejscowych;
2. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm., dalej: "k.c.") przez naruszenie prawa własności należącej do skarżącego nieruchomości, tj. działki o numerze ewidencyjnym [...] oraz [...], obręb [...], Gmina P., objętej zaskarżoną uchwałą, polegające na uniemożliwieniu korzystania z niej w celu wykonania inwestycji budownictwa mieszkaniowego, tj. wykorzystania jej na cele użyteczne, zgodne z przeznaczeniem nieruchomości i ustalenia dla obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, funkcji rekreacyjnych i sportowych;
3. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez naruszenie prawa własności należącej do skarżącego nieruchomości;
4. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic władztwa planistycznego i przeznaczenie nieruchomości na cele rekreacyjne i sportowe, przez co naruszony będzie interes i prawo własności, bowiem skarżący zamierzał podjąć działania w celu zagospodarowania swojej nieruchomości na cele mieszkaniowe;
5. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez brak uzasadnienia, czyim interesem organ kierował się, dokonując zmian w Studium, podczas gdy zmiany pozostają w sprzeczności z interesem prawnym skarżącego i który nie znajduje uzasadnienia w faktycznym układzie stosunków miejscowych na terenie objętym wprowadzoną zmianą Studium;
6. art. 9 w zw. z art. 27 u.p.z.p. przez zmianę Studium bez uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu objętego zakresem zmian oraz bez wskazania polityki przestrzennej i zasad zagospodarowania terenu, która ma zostać urzeczywistniona w wyniku zmiany;
7. art. 11 pkt 4 u.p.z.p. przez oddalenie wniosku skarżącego złożonego w trybie art. 11 pkt 1 u.p.z.p., zawierającego określenie proponowanego przeznaczenia ich nieruchomości położonych na terenie objętym zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i uzasadnienie oddalenia wniosku skarżącego w sposób rażąco sprzeczny ze stanem faktycznym.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że plan miejscowy przyjęty zaskarżoną uchwałą jako funkcję podstawową dla działek nr [...] oraz [...] przewiduje tereny rekreacyjne i sportowe bez możliwości sytuowania zabudowy kubaturowej pozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb właściciela. Do dnia podjęcia uchwały w sprawie zmiany Studium w części obejmującej ww. działki Studium przewidywało zaś dla ww. terenu funkcje rolnicze i wydobywcze. Pomiędzy miejscowym planem a Studium istniała zatem wyraźna i niedopuszczalna prawem sprzeczność. Przyjęcie uchwały w sprawie zmiany Studium miało prawdopodobnie na celu usunięcie rozbieżności między miejscowym planem a Studium. Ustalenie w Studium i planie miejscowym funkcji podstawowej opisanej jako sport i rekreacja uniemożliwia wykonanie na przedmiotowych działkach zabudowy mieszkaniowej, zaś względem wcześniej przewidzianych funkcji – podejmowania działalności rolniczej i wydobywczej.
Uzasadniając naruszenie prawa i interesu prawnego, skarżący wskazał, że mimo iż Studium nie ma charakteru aktu powszechnie obowiązującego, jako akt planistyczny wewnętrznego wiąże radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu. W konsekwencji, skoro plan miejscowy, do którego uchwalenia mogłoby dojść na podstawie zmienionego Studium, miałby bezpośredni wpływ na sposób korzystania z nieruchomości w stosunku do stanu istniejącego przed zmianą Studium, jego zmiana może w istotny sposób rzutować na wykonywanie prawa własności.
Ponadto, w ocenie skarżącego w sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania Studium. Opracowanie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę ma charakter obligatoryjny, jednak skarżący nie posiada wiedzy co do tego, czy taki bilans został sporządzony i jakie są jego wnioski. Niemniej, jak wskazano w treści "Strategii Rozwoju Gminy P. na lata 2021-2025", jednym z celów operacyjnych strategii rozwoju jest: Tworzenie sprzyjających warunków do pozostawania w gminie na stałe ludzi młodych oraz stwarzanie warunków do dodatniej migracji ludności. Działaniem jakie określono w treści strategii, aby osiągnąć przedmiotowy cel, jest uporządkowanie i aktywizacja gospodarki mieszkaniowej poprzez: a) budowę mieszkań komunalnych, b) wsparcie inwestycji prywatnych (mieszkania na sprzedaż). Uchwalona zmiana Studium dokonując kwalifikacji objętych nią terenów stanowiących własność skarżącego wyłącznie pod zabudowę związaną ze sportem i rekreacją, nie tylko nie realizuje powyższych postulatów "Strategii Rozwoju Gminy P. na lata 2021-2025", ale przede wszystkim nie wyjaśnia przyczyn, dla których nie jest na tym terenie możliwe lub pożądane realizowanie zabudowy mieszkaniowej. Pozostaje to w ścisłym związku ze zgłoszonym w toku procedury uchwalania Studium wnioskiem skarżącego dotyczącym przeznaczenia stanowiących jego własność działek pod zabudowę mieszkaniową, zwłaszcza z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z terenami o podobnej funkcji. Tymczasem w treści uzasadnienia odrzucenia wniosku znajdują się wyjaśnienia, jakoby byłoby to niezgodne z miejscowym planem, który to dokument jest tworzony i stanowi niejako pochodną kierunków ustalonych w Studium właśnie. Wskazano również na to, że teren nie jest predysponowany pod zabudowę, nie posiada uzbrojenia a projektowany dojazd drogą wewnętrzną nie jest faktycznie wykonywany. Wymienione argumenty natury faktycznej są – jak wskazał skarżący – niezgodne z prawdą. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych nieruchomości znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Dojazd drogą jest wykonywany i skarżący bez problemu dokonuje nią przejazdu do swoich nieruchomości, zaś teren – ze względu na sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej – nadaje się do uzbrojenia, co skarżący jest władny wykonać samodzielnie. Skarżący wielokrotnie zwracał do się do organu o wdrożenie rozwiązań planistycznych umożliwiających mu zabudowę mieszkaniową. Skarżący podjął takie działania już w 2019 r. podczas zmian dokonywanych w zaskarżonym planie, jak również przed przystąpieniem przez organ do procedowania zmian Studium w części obejmującej działki skarżącego.
Niezależnie od powyższego dokonana zmiana w Studium uniemożliwia skarżącemu również wykonywania funkcji rolniczej i górniczej, którą to funkcję miał pierwotnie zagwarantowaną treścią studium.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie w całości, wyjaśniając że zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z uchwałą z dnia [...] 2017 r., nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] gmina P., po stwierdzeniu, że nie zostały naruszone ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] 1995 r., nr [...] ze zm. W 2007 r. weszła w życie zmiana Studium uchwalona uchwałą z dnia [...] 2007 r., nr [...], która dla nieruchomości należących do skarżącego wprowadziła funkcję przemysłu wydobywczego i usług z nim związanych – jako główną. Dopuszczone zostały również funkcje usług sportu, rekreacji i turystyki, wód powierzchniowych, lasów, sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg jako towarzyszące lub zastępujące funkcję główną. Związane to było z udokumentowaniem w 2006 r. przez skarżącego złoża kruszywa naturalnego "L. – W.". 18 czerwca 2015 r. skarżący złożył wniosek o wykreślenie złoża z "Bilansu Zasobów Złóż Kopalin", uzasadniając go protestami społeczności lokalnej sprzeciwiającej się uruchomieniu kopalni oraz wyjątkowo niekorzystnym układem transportu. Po rozważeniu tego wniosku oraz przeanalizowaniu rozmieszczenia i ilości udokumentowanych kilku złóż kruszywa naturalnego na obszarze Gminy, organ administracji geologicznej wykreślił złoże "L. – W." z "Bilansu Zasobów Złóż Kopalin".
Powyższe działania skarżącego miały zasadniczy wpływ – jak wskazała Rada – na przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości w zaskarżonym miejscowym planie. Aby działania legislacyjne Rady były zgodne z prawem, czyli aby projekt planu miejscowego był sporządzony spójnie z ustaleniami Studium, funkcją wynikającą ze Studium i przyjętą w miejscowym planie obrębu [...] dla nieruchomości skarżącego jest funkcja US4 (usługi sportu i rekreacji) jako dopuszczona obok funkcji głównej.
Działania planistyczne Rady w kwestii przystąpienia do VII zmiany Studium wiązały się m.in. z koniecznością aktualizacji udokumentowanych złóż kruszyw naturalnych, m.in. złoża "L. – W.", wykreślonego z "Bilansu Zasobów Złóż Kopalin" na wniosek skarżącego. O konieczności podjęcia takich działań dla ważności Studium przypomniał Radzie Wojewoda Dolnośląski pismem z 14 maja 2021 r. Taka aktualizacja, dotycząca nieruchomości należących do skarżącego, została w granicach uchwały wykonana. Przedmiotowy projekt VII zmiany Studium nie zmienił przeznaczenia dla działek nr [...] i [...], wynikającego z obowiązującego planu miejscowego przyjętego zaskarżoną uchwałą, gdyż przedmiotem zmiany Studium opisanej w uchwałach o przystąpieniu była tylko konieczność wykreślenia z obszaru ww. działek złoża kruszywa.
30 września 2021 r. skarżący złożył uwagę do projektu VII zmiany Studium dotyczącą jego nieruchomości, wnosząc o wprowadzenie ustaleń umożliwiających realizację funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Rada postanowiła nie uwzględnić tej uwagi w całości, kierując się zasadami ładu przestrzennego oraz dbałością o właściwy rozwój przestrzenny gminy. Zdecydowała, aby w procesie planowania przestrzennego ograniczyć projektowanie nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach zlokalizowanych poza głównym układem przestrzennym wsi. Zabudowę tę należy lokalizować w sposób umożliwiający mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako podstawowego środka transportu. W pierwszej kolejności planować tę zabudowę przez uzupełnienie istniejącej, a w innych przypadkach lokalizować ją w obszarze w najwyższym stopniu przygotowanym do zabudowy. Zasadą, którą przyjęto w planowaniu przestrzennym miasta i gminy P., jest racjonalne wykorzystanie zasobów przez ograniczenie chaotycznego i rozproszonego zainwestowania. W uzasadnieniu odmowy uwzględnienia uwagi skarżącego Rada wykazała, że jego nieruchomości położone są poza zabudową, oddzielone od zwartej zabudowy (poza pojedynczym istniejącym budynkiem) terenami rolnymi, terenem wód, linią kolejową i terenami zieleni – od strony zachodniej oraz ogrodami działkowymi od strony północnej i wschodniej. Teren ten nie jest predysponowany do zabudowy. Nie posiada też żadnego uzbrojenia w infrastrukturę techniczną.
Nieprawdziwy jest – zdaniem Rady – zarzut dotyczący naruszenia przez Burmistrza obowiązku rzetelnej oceny aktualności Studium i analizy zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazał organ, uchwałą z dnia [...] 2016 r., nr [...] w sprawie oceny aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Rada przyjęła przedłożone przez Burmistrza wyniki oceny aktualności Studium oraz miejscowych planów na obszarze miasta i gminy zawartych w "Analizie zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta i gminy P.", stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu zmiana przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem US4 w sposób określony w zmianie Studium była dopuszczalna. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w tym, że dla nieruchomości należących do strony skarżącej wykluczono przeznaczenie pod przemysł i usługi z nim związane, tym bardziej, że działania planistyczne w kwestii przystąpienia do VII zmiany Studium wiązały się – jak wskazała Rada – m.in. z koniecznością aktualizacji udokumentowanych złóż kruszyw naturalnych, m.in. złoża "L. – W.", wykreślonego z "Bilansu Zasobów Złóż Kopalin" na wniosek skarżącego.
Z kolei brak zmiany przeznaczenia terenu US4 pod budownictwo mieszkaniowe został – zdaniem Sądu – dostatecznie uzasadniony przyjętą w Gminie polityką przestrzenną. Rada zdecydowała, aby ograniczyć projektowanie nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach zlokalizowanych poza głównym układem przestrzennym wsi i aby w pierwszej kolejności planować tę zabudowę poprzez uzupełnienie istniejącej, a w innych przypadkach lokalizować ją w obszarze w najwyższym stopniu przygotowanym do zabudowy. W uzasadnieniu odmowy uwzględnienia uwagi skarżącego Rada wykazała również, że jego nieruchomości położone są poza zabudową, oddzielone od zwartej zabudowy (poza pojedynczym istniejącym budynkiem) terenami rolnymi, terenem wód, linią kolejową i terenami zieleni – od strony zachodniej oraz ogrodami działkowymi od strony północnej i wschodniej. Zdaniem Sądu tak sformułowana argumentacja pozwala na stwierdzenie, że odmawiając wprowadzenia na obszarze objętym symbolem US4 zabudowy mieszkaniowej, Rada uwzględniła wszystkie okoliczności sprawy, wyważając interesy wszystkich zainteresowanych stron.
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że zarzuty naruszenia art. 140 k.c., art. 64 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 9 w zw. z art. 27 i art. 11 pkt 4 u.p.z.p. są nieuzasadnione.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 2 u.p.z.p. Sąd stwierdził, że strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, w jaki sposób niespełnienie obowiązku podejmowania uchwał w sprawie aktualności studium i planów miejscowych miałyby naruszać jej interes prawny.
Poddając ocenie zarzut naruszenia zasad sporządzania Studium przez brak opracowania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 5 u.p.z.p., chociaż skarżący wskazał, że ma jedynie wątpliwości co do tego, czy taki bilans został sporządzony i jakie są jego wnioski, Sąd wyjaśnił, że taki bilans został opracowany uchwałą z dnia [...] 2020 r., nr [...] (s. 99-107 "Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P."), zaś na s. 201-202 tego dokumentu wskazano w odniesieniu do VII zmiany Studium (pkt. 14. Synteza i uzasadnienie VII zmian Studium), że "dotychczasowe treści Studium określające potrzeby i możliwości rozwoju gminy, uwzględniające między innymi bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, uznano za aktualne. Nie wymagały one korekty ani uzupełnień. Ze względu na specyfikę planowanych kierunków rozwoju obszaru objętego VII zmianą Studium powierzchnie użytkowe możliwe do realizacji na tych obszarach podlegają bilansowaniu z powierzchniami użytkowymi określonymi w rozdziale II.7. Powierzchnie użytkowe określone w rozdziale II.7 bilansują się na obszarze objętym VII zmianą Studium dla obszarów zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności - MN7. W związku z tym, że w zmiana Studium zakłada likwidację części obszarów MN wyznaczonych w obowiązującym Studium (na rzecz obszaru P-E7) wyniki bilansu zostały najpierw powiększone o 6,09 ha a następnie pomniejszone o 2,29 ha, czyli doprojektowane obszary MN7. Ostatecznie rezerwa dla zabudowy mieszkaniowej w wyniku VII zmiany Studium wzrosła do 48,61 ha (4,04 ha p.u.). Ponadto w związku z likwidacją części obszaru U/P/ZP (na rzecz obszaru P-E7) wzrosła rezerwa pod tereny przeznaczone pod zabudowę związaną z przemysłem i aktywnością gospodarczą do 15,25 ha (9,15 ha p.u.)". Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że wszelkie wymogi określone w art. 10, w tym jego ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., w świetle art. 9 ust. 3a u.p.z.p., zostały spełnione.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J.G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie art. 140 k.c. przez jego niezastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa własności należącej do skarżącego nieruchomości, tj. działki o numerze ewidencyjnym [...] oraz [...], obręb [...], Gmina P. objętej zaskarżoną uchwałą, podczas gdy zaskarżona uchwała w części w jakiej dotyczy ww. nieruchomości uniemożliwia korzystanie z niej w celu wykonania inwestycji budownictwa mieszkaniowego, tj. wykorzystania tej nieruchomości na cele społecznie użyteczne, zgodne z przeznaczeniem nieruchomości i ustala dla obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego funkcję terenów rekreacyjnych i sportowych, czego skutkiem jest niemożność użytkowania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem;
2. naruszenie art. 64 Konstytucji RP przez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w P. nie narusza prawa własności należącej do skarżącego nieruchomości;
3. naruszenie art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że organ nie przekroczył granic władztwa planistycznego, przeznaczając nieruchomości skarżącego na cele rekreacyjne i sportowe, pomimo że ustanowienie takiej funkcji narusza interes i prawo własności skarżącego, ponieważ uniemożliwia to użytkowanie nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem (cele rolne i wydobywcze) oraz uniemożliwia wykonywanie jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej lub realizowania innych inwestycji (w tym mieszkaniowych);
4. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i uznanie, że organ nie musiał dokonywać uzasadnienia czyim interesem organ kierował się dokując zmian w Studium, podczas gdy wprowadzone zmiany pozostają w sprzeczności z interesem prawnym skarżącego i brak jest podstaw do uznania, że przewidziane funkcje terenów rekreacyjnych i sportowych odpowiadają faktycznym potrzebom mieszkańców, lub znajdują odzwierciedlenie w faktycznym układzie stosunków miejscowych.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku przez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Miasta i Gminy P. z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia VII zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P., w części obejmującej działki o numerze ewidencyjnym nr [...] oraz [...], obręb [...], Gmina P. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Nadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu: ekspertyzy urbanistyczno-planistycznej dotyczącej możliwości zagospodarowania terenów – działek nr [...], [...] położonych w obrębie [...], gmina P., autorstwa mgr inż. arch. R.Ż. – celem wykazania faktów – ograniczeń w wykonywaniu prawa własności do przedmiotowych nieruchomości przez skarżącego, charakterystyki przedmiotowych nieruchomości oraz terenów sąsiadujących, zasadności przeznaczenia w/w terenów na cele mieszkaniowe, braku możliwości realizacji jakichkolwiek inwestycji na ww. terenie w związku z wprowadzonymi zmianami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Przytoczone powyżej zarzuty sprowadzają się w swej istocie do zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny zaskarżonej uchwały, z której wynika, że przyjęte w Studium ustalenia mieszczą się w ramach przyznanego organom gminy władztwa planistycznego. Naczelny Sąd Administracyjny, aprobując stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, pragnie w pierwszej kolejności wyjaśnić, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należące do zadań własnych gminy, o czym stanowi art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, wiąże się z ograniczeniami w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te znajdują podstawy w normach konstytucyjnych rekonstruowanych między innymi z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji, a następnie w przepisach ustawowych, takich jak art. 140 k.c., przywołany wyżej art. 3 ust. 1 u.p.z.p., a także w zasadzie uwzględniania i ważenia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wartości wysoko cenionych, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., wśród których znajduje się zarówno prawo własności, ale także wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, czy też walory ekonomiczne przestrzeni.
Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego i zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak ze względu na to, że jest aktem wiążącym organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych może ingerować i ingeruje przez to w sferę interesów prawnych właścicieli nieruchomości (por. wyroki NSA z 31.05.2017 r., II OSK 2298/15, LEX nr 2351692 oraz z 27.05.2020 r., II OSK 3087/19, LEX nr 3099442). Przy czym tak jak w przypadku ustaleń planu miejscowego, tak i w przypadku ustaleń zaskarżonego Studium, naruszenie to należy uznać za dopuszczalne, jeżeli nie prowadzi do naruszenia obowiązującego porządku prawnego.
Mając na uwadze powyższe należało uznać, że kwestionowane ustalenia zaskarżonego Studium, nie naruszają porządku prawnego obowiązującego w dacie podjęcia uchwały i mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Zmiana przeznaczenia terenu, na którym znajdują się działki skarżącego kasacyjnie, jak zostało to wyjaśnione przez organ planistyczny, wynikała między innymi z konieczności aktualizacji udokumentowanych złóż kruszyw naturalnych, złoża "L. – W.", wykreślonego z "Bilansu Zasobów Złóż Kopalin" na wniosek skarżącego kasacyjnie. Natomiast odstąpienie Rady Gminy od nadania temu terenowi funkcji mieszkaniowej jest rezultatem przyjętej przez Radę polityki przestrzennej Gminy (do prowadzenia której jest nie tylko uprawniona ale i zobowiązana), ukierunkowanej w tym przypadku na planowaniu zabudowy mieszkaniowej na terenach już wyposażonych w niezbędną w tym względzie infrastrukturę techniczną oraz na przeciwdziałaniu rozpraszania tego rodzaju zabudowy. Realizacja tak sformułowanej polityki przestrzennej koreluje z zasadami zachowania ładu przestrzennego oraz uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie przyjęte w Studium kierunki zagospodarowania przestrzennego tych terenów są uzasadnione realizacją interesu wspólnoty lokalnej przez efektywne wykorzystanie zasobów w postaci istniejącej infrastruktury (mienia publicznego) polegające na stwarzaniu warunków do realizacji uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej na terenach zurbanizowanych, przy równoczesnym zapobieganiu rozpraszaniu tego rodzaju zabudowy, które generuje koszty po stronie Gminy wynikające z konieczności infrastrukturalnego powiązania obszarów planowanej nowej zabudowy z terenami już zurbanizowanymi.
Z tych też względów nie sposób zgodzić się z zarzutami błędnej oceny zaskarżonych ustaleń Studium, w której Sąd I instancji nie dopatrzył się w braku określania funkcji mieszkaniowych na działkach skarżącego kasacyjnie naruszenia przez organ art. 140 k.c. oraz art. 64 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze należało też uznać za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do tego zarzutu wypada dodatkowo wyjaśnić, że kwestionowane ustalenia Studium nie wprowadzają zakazu zabudowy. Nadana terenowi funkcja sportu i rekreacji nie wyklucza bowiem zabudowy tego terenu obiektami o charakterze stricte sportowym oraz obiektami (budynkami) towarzyszącymi zabudowie przeznaczonej do uprawniania sportu.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W okolicznościach niniejszej sprawy nie występowały bowiem inne podmioty, które kwestionowałyby ustalenia Studium dotyczące nieruchomości skarżącego kasacyjnie, z uwagi na naruszenie ich interesu prawnego tymi ustaleniami.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.