II OSK 1530/22

II OSK 1530/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1775/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 203 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 37 b ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1775/21 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 czerwca 2021 r. nr DOA.7110.385.2016.JNO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K.M. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1775/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 25 czerwca 2021 r. znak DOA.7110.385.2016.JNO. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
Decyzją z 29 stycznia 2016 r., znak: INA/.7721.12.28.2015.MZ, Wojewoda Opolski stwierdził, po wszczęciu postępowania na wniosek B. i J.G., nieważność decyzji Prezydenta Miasta Opola nr 438/15 z 20 lipca 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B.M. i J.M. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wolnostojącego z garażem wbudowanym oraz usługami przy ul. [...] w Opolu na działce nr ew. [...] km. [...], obręb N.
Decyzją znak: DOA.7110.385.2016.KBA z 29 kwietnia 2016 r. GINB uchylił ww. decyzję Wojewody z 29 stycznia 2016 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z 20 lipca 2015 r.
Wyrokiem z 26 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1547/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z 29 kwietnia 2016 r., znak: DOA.7110.385.2016.KBA. Sąd wprawdzie podzielił stanowisko GINB co do braku rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351; zwanej dalej: p.b.) poprzez nieznaczną zmianę szerokości elewacji frontowej i powierzchni biologicznie czynnej, a także błędne powołanie się na decyzję z 25 października 2012 r. o warunkach zabudowy, która już nie funkcjonowała w obrocie prawnym, jednak stwierdził, że decyzje o warunkach zabudowy (pierwotna i zmieniająca) dotyczyły wyłącznie lokalizacji na terenie inwestycyjnym budynku mieszkalnego z wbudowanym garażem, a nie budynku jednorodzinnego z wbudowanym garażem oraz usługami.
Wyrokiem z 8 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2720/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne GINB oraz B.M. i J.M. od ww. wyroku.
Decyzją z dnia 8 czerwca 2020 r. znak: DOA.7110.385.2016.JNO GINB uchylił decyzję Wojewody z 29 stycznia 2016 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z 20 lipca 2015 r.
Wyrokiem z 12 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z 8 czerwca 2020 r. stwierdzając, że organ nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyrokach wydanych już w sprawie. Nadto nie podzielił argumentacji przedstawionej przez GINB, mającej wskazywać na brak podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.
GINB po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 25 czerwca 2021 r., znak: DOA.7110.385.2016.JNO utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 29 stycznia 2016 r.
Wskazał, że inwestorzy w dniu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę tj. w dniu 25 czerwca 2015 r. dysponowali decyzją Prezydenta Miasta Opola z 7 stycznia 2014; r., znak; UAB.6730.181.2012.WA, o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, zmienioną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 2 czerwca 2014 r., znak: SKO. 1/40/718/2014/li. Z uwagi na powyższe w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b., Ponadto rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie parametrów zabudowy w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została jednak wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Nawet pobieżna analiza załączonej dokumentacji technicznej dotyczącej np. projektu instalacji elektrycznej oraz instalacji wod.-kan., gazu i c.o. wraz z kotłownią wbudowaną jednoznacznie wskazuje, że w rzeczywistości na usługi przewidziane zostało zagospodarowanie prawie całej powierzchni parteru ww. obiektu. Mając na uwadze rodzaj i funkcje pomieszczeń planowanych na parterze obiektu oraz powierzchnię parteru i piętra, stwierdził, że budzi wątpliwość, czy projektowany budynek stanowi w istocie budynek mieszkalny jednorodzinny w rozumieniu art. 3 pkt 2a p.b., tymczasem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dopuszcza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym.
Związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy nie pozwala na odstąpienie od rodzaju zabudowy określonego w decyzji o warunkach zabudowy. Takie odstąpienie stanowi rażące naruszenie prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję GINB, J.M. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji GINB zarzucił naruszenie art. 37b ust. 1 p.b. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji mimo, że od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1775/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko GINB co do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji. W wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach zawarto jednoznaczną ocenę prawną dotyczącą naruszenia polegającego na rozbieżności pomiędzy treścią decyzji o pozwoleniu na budowę, a decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie dotyczącym rodzaju planowanego budynku. Decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy budynku jednorodzinnego wolnostojącego z garażem wbudowanym oraz usługami, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy - pozostająca w dyspozycji inwestora w dacie wydania pozwolenia na budowę - dotyczy budynku mieszkalnego w jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym.
W ocenie Sądu I instancji nie doszło do zmiany przepisów uzasadniających odstąpienie oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszych wyrokach. Nie stanowi do tego podstawy art. 37b p.b., wprowadzony do ustawy nowelą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, (Dz. U. z 2020 r. poz. 471; zwanej dalej: ustawą nowelizującą), która weszła w życie 19 września 2020 r. Przepis ten nie wpływa na ocenę prawną wyrażoną w ww. wyrokach co do niezgodności badanej decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy.
Art. 156 § 2 k.p.a. w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w sprawie nie dotyczył przesłanki nieważności uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie wyrokiem z 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak wyrok ten nie spowodował zmiany normatywnej, ale wskazał na konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii.
Decyzja GINB została wydana w sprawie prowadzonej od 2015 r., zatem nie znajdował w niej zastosowania art. 37b p.b. z uwagi na treść art. 25 ustawy nowelizującej. Przywołany przepis przejściowy nakazuje zdaniem Sądu przyjąć, że ww. art. 37b p.b. nie znajduje w tej sprawie, prowadzonej od 2015 r., zastosowania. Niniejsza sprawa, choć w znaczeniu procesowym dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, to jednak w znaczeniu materialnoprawnym jest nadal sprawą dotyczącą pozwolenia na budowę, a więc "sprawą uregulowaną ustawą zmienianą w art. 1".
W skardze kasacyjnej J.M. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 25 ustawy nowelizującej w związku z art. 37b ust. 1 p.b. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przywołany przepis intertemporalny ma zastosowanie nie tylko do postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy zmienianego prawa materialnego, ale także do postępowań nadzwyczajnych opartych o przepis art. 156 k.p.a.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że art. 25 ustawy nowelizującej wskazuje wyraźnie, iż do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Nie można z powyższych regulacji wywieść, że art. 37b p.b. nie będzie miał zastosowania do decyzji objętych już postępowaniem nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem przepis ten jest przepisem dotychczas nieznanym w Prawie budowlanym (jest to regulacja nowa), zaś art. 25 ustawy nowelizującej wprost i jednoznacznie odnosi się wyłącznie do spraw regulowanych w Prawie budowlanym, a więc m.in. spraw o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, ale już nie o stwierdzenie nieważności decyzji w takiej sprawie wydanej. Przejściowy przepis art. 25 ustawy nowelizującej ma z założenia zapewnić kontynuację tych postępowań określonych w Prawie budowlanym, które łącza się z dokonaną przed jego wejściem w życie inicjatywą podmiotu lub organu opartą o przepisy dotychczasowe, tak, aby nie powodować konieczności zmiany w toku sprawy dokumentów budowlanych sporządzonych pod rządami starego prawa np. projektu budowlanego, przygotowanego na podstawie dotychczasowych regulacji prawnych, odmiennych od obecnie wprowadzonych. Cel wprowadzenia przedawnienia był uniwersalny i z założenia instytucja ta miała się odnosić do wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę, bez względu na datę ich wydania, jak również trwający, bądź jeszcze nie, stan postępowania nieważnościowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 25 ustawy nowelizującej w związku z art. 37b ust. 1 p.b., bowiem wbrew stanowisku Sądu I instancji, przepis art. 37b ust. 1 p.b. powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie przedmiotem oceny legalności dokonywanej przed Sądem I instancji była decyzja GINB z dnia 25 czerwca 2021 r., znak: DOA.7110.385.2016.JNO utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z 29 stycznia 2016 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 20 lipca 2015 r. nr 438/15 w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W skardze kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji, iż art. 37b p.b., z którego wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że chociaż w znaczeniu procesowym sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, to jednak w znaczeniu materialnoprawnym jest nadal sprawą dotyczącą pozwolenia na budowę, a więc jest "sprawą uregulowaną ustawą zmienianą w art. 1". Stąd też nie ma podstaw do przyjęcia, iż art. 25 ustawy nowelizującej nie znajduje zastosowania do art. 37b p.b. i uregulowanej w nim instytucji przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei skarżący kasacyjnie uznał, że art. 25 ustawy nowelizującej odnosi się wyłącznie do spraw regulowanych w Prawie budowlanym, a więc m.in. spraw o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, ale już nie o stwierdzenie nieważności decyzji w takiej sprawie wydanej.
Postępowanie nieważnościowe zakończone kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją GINB było niewątpliwie w toku w dacie, gdy ustawą nowelizującą z dnia 13 lutego 2020 r. dodano do Prawa budowlanego między innymi art. 37b. Przepis ten stanowi, że: "Nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat". Z kolei w myśl warunkującego jego zastosowanie przepisu przejściowego – art. 25 ustawy nowelizującej "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym".
Zagadnienie to wywołało rozbieżności również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istotny problem stanowiło rozumienie zwrotu normatywnego użytego w art. 25 ustawy nowelizującej, jakim jest sprawa "uregulowana ustawą zmienianą w art. 1", jak również zagadnienie "przepisów dotychczasowych" użyte w art. 25 ustawy nowelizującej. Sposób ich rozumienia rzutuje na temporalny zakres stosowania instytucji przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na upływ czasu. Rozbieżności wynikły na tle rozumienia użytego w art. 25 ustawy nowelizującej pojęcia "sprawy uregulowanej ustawą zmienianą w art. 1", a konkretnie tego, czy sprawa stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę na płaszczyźnie stosowanych przepisów materialnoprawnych pozostaje sprawą "uregulowaną" przepisami Prawa budowlanego, czy sprawą uregulowaną przede wszystkim w Kodeksie postępowania administracyjnego. W części orzeczeń wskazywano, że sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę zalicza się w sferze materialnej do spraw uregulowanych w Prawie budowlanym, w konsekwencji czego do tego spraw nieważnościowych wszczętych i niezakończonych w dacie wejścia w życie omawianej nowelizacji art. 37b ust. 1 p.b. nie znalazłby zastosowania (tak NSA w wyrokach z 11 stycznia 2023 r., II OSK 569/22 oraz z 14 września 2023 r., II OSK 1052/22 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie też stanowisko przedstawił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Dominującym w orzecznictwie jest jednak pogląd, podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, że przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu określonym nowelizacją z dnia 13 lutego 2020 r. mają zastosowanie także do spraw o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2023 r., II OSK 304/21 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), skoro ustawodawca zdecydował się generalnie wzmocnić trwałość ostatecznych pozwoleń na budowę i ograniczyć w czasie możliwość ich wyeliminowania z obrotu w trybie stwierdzenia nieważności do 5 lat, to nie ma dostatecznych podstaw, aby taka reguła pozostawała wyłączona w sprawach tylko dlatego, że niektóre postępowania o stwierdzenie nieważności pozwoleń na budowę pozostawały w toku w dacie wejścia w życie nowelizacji. Art. 25 ustawy nowelizującej należy rozumieć w ten sposób, że do "spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1" nie zalicza się spraw o stwierdzenie nieważności decyzji, prowadzonych w trybie nadzwyczajnym. Te zostały bowiem bazowo uregulowane w K.p.a. Art. 37b P.b., choć wprawdzie nie został ujęty w ustawie proceduralnej, stanowi przepis szczególny względem generalnych i określonych właśnie w K.p.a. przesłanek orzekania o nieważności decyzji (art. 156 § 2 K.p.a.).
Art. 37b p.b. jest przepisem dotychczas nieznanym ustawie – Prawo budowlane. Nie można zatem przyjąć, że sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wszczęta przed dniem 19 września 2020 r. była sprawą "uregulowaną w ustawie – Prawo budowlane, wszczętą i niezakończoną", skoro w dacie wszczęcia postępowania, żaden przepis tej ustawy nie odnosił się do procedury stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego nie można przyjąć, aby postępowanie to dotyczyło sprawy uregulowanej w przepisach ustawy - Prawo budowlane, która powinna być kontynuowana w oparciu o przepisy dotychczasowe na podstawie intertemporalnego przepisu art. 25. Przepis ten wprost i jednoznacznie odnosi się do spraw regulowanych ustawą - Prawo budowlane, a więc m.in. do spraw o wydanie pozwolenia na budowę, ale już nie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w takiej sprawie. Postępowanie nieważnościowe, jakkolwiek związane z meritum sprawy dotyczącym pozwolenia na budowę, jest uregulowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie w ustawie - Prawo budowlane. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie zastosowania przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji dla spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie przepisów, to formułując przepisy przejściowe ustawodawca wskazałby wprost, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, nie ograniczając tego przepisu do "spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1". Aspekty celowościowe umożliwiają określenie reżimu prawnego, który powinien być stosowany do postępowań nieważnościowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Przyjęcie, że z uwagi na fakt, iż wejście w życie nowelizacji nastąpiło w trakcie toczącego się postępowania nieważnościowego powoduje, że mają zastosowanie dotychczasowe przepisy ustawy – Prawo budowlane, w ogóle nie przewidujące instytucji przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, byłoby sprzeczne z celem oraz istotą wprowadzonej regulacji (A. Plucińska – Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, Lex/el 2021). Na rzecz stosowania przepisu art. 37b p.b. do postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę zawisłych w dniu jej wejścia w życie przemawia ratio legis ustawy nowelizującej, jak również cele wynikające z przebiegu prac nad projektem zmian oraz a materiałów legislacyjnych. Wynika z nich potrzeba zapewnienia stabilności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych w przeszłości, jak również fakt, że cel wprowadzenia przedawnienia był uniwersalny i z założenia ta instytucja miała się odnosić do wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę, bez względu na datę ich wydania (przed/po nowelizacji), a także bez względu na to czy wszczęto już bądź jeszcze nie postępowanie nieważnościowe ((wyrok NSA z 11 września 2024 r., II OSK 2529/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro ustawodawca zdecydował się generalnie wzmocnić trwałość ostatecznych pozwoleń na budowę i ograniczyć w czasie możliwość ich wyeliminowania z obrotu w trybie stwierdzenia nieważności do 5 lat, to nie ma dostatecznych podstaw, aby taka reguła pozostawała wyłączona w sprawach, tylko dlatego, że niektóre postępowania o stwierdzenie nieważności pozwoleń na budowę pozostawały w toku w dacie wejścia w życie nowelizacji. Jest to gwarancyjna rola przepisów przejściowych formułowanych po to, aby stabilizować sytuację prawną uczestników obrotu budowlanego, który trwa w sposób ciągły, bez względu na prowadzone prace legislacyjne. Przepis przejściowy art. 25 ustawy nowelizującej ma w założeniu zapewnić kontynuację tych postępowań określonych w ustawie – Prawo budowlane, które łączą się z dokonaną przed jego wejściem w życie inicjatywą podmiotu (np. wniosek o pozwolenie na budowę) lub organu (postępowanie legalizacyjne) opartą o przepisy dotychczasowe, tak aby nie powodować konieczności zmiany w toku sprawy dokumentów budowlanych sporządzonych pod rządami starego prawa. Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyrokach Naczelnego Sądu administracyjnego z 11 września 2024 r., II OSK 2529/21; z 11 października 2023 r., II OSK 1155/22 oraz z 3 lipca 2024 r. II OSK 441/24; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji, że skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, zastosowanie art. 37b p.n. nie jest możliwe.
Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyroki i zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.