II OSK 2356/22

II OSK 2356/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Bk 273/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-07-07
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
§ 4 pkt. 9 lit. a, § 8 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 273/22 w sprawie ze skargi B.S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Supraśl 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B.S. na rzecz Gminy S. kwotę 360 (trzysta szcześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 273/22, oddalił skargę B.S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2018 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
B.S. zaskarżyła wyżej powołaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej:
1. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez:
– określenie dla części jej działki przeznaczenia 9ZN, czyli zieleni nieurządzonej,
– brak w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania,
– brak wyznaczenia linii rozgraniczających pomiędzy lasami a obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej dla terenu oznaczonego symbolem 2ZL,
– dopuszczenie na terenie 2ZL możliwości lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z gospodarką leśną i jednocześnie wprowadzenie dla tego terenu zakazu zabudowy;
2. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez pominięcie dla terenów 2ZL i 9ZN określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu;
3. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie projektowe") w zakresie w jakim brak jest określenia lokalizacji infrastruktury technicznej;
4. naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie w jakim nie określono w załączniku nr 3 do skarżonej uchwały sposobu realizacji zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy;
5. naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie w jakim ustalenia przyjęte dla działki nr [...] są sprzeczne z ustaleniami studium, gdyż w studium dla działki nr [...] nie określono zakazu zabudowy;
6. naruszenie art. 17 u.p.z.p. w ten sposób, że po przedłożeniu projektu planu do opinii i uzgodnień zmieniono przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na teren zieleni nieurządzonej (9ZN), mimo że konieczność takiej zmiany nie wynikała ze stanowisk organów opiniujących.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] położonej w S. przy ul. N. w zakresie terenów oznaczonych symbolami 9ZN i 2ZL.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki nr [...] przy ul. N. [...] w S., dla której skarżony plan określił przeznaczenie symbolami 9ZN (tereny zieleni nieurządzonej) oraz 2ZL (tereny lasów). Na działkach bezpośrednio graniczących z działką nr [...] określono przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W praktyce Rada Miejska ograniczyła zagospodarowanie zabudową mieszkaniową jednorodzinną tylko dla działki nr [...]. Jednocześnie dla wszystkich pozostałych, graniczących bezpośrednio i pośrednio działek – charakteryzujących się tymi samymi co działka nr [...] uwarunkowaniami faktycznymi i prawnymi określono przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Doszło zatem do przekroczenia władztwa planistycznego przez naruszenie konstytucyjnych zasad równości wobec prawa i proporcjonalności. Jednocześnie Rada Miejska przekroczyła granice władztwa planistycznego, bowiem w żaden sposób nie zważyła na przepisy art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7, art. 1 ust. 3 i 4, art. 6 u.p.z.p., a dokonując stosownych ustaleń w planie miejscowym naruszyła przepisy art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm., dalej: "k.c."), gwarantujące ochronę prawa własności.
Dalej skarżąca rozszerzyła podniesione w skardze zarzuty. I tak zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przepis ten obliguje organy gminy do określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu. Dla działki nr [...] określono m.in. przeznaczenie terenu oznaczone symbolem 9ZN. Natomiast brak jest definicji legalnej tego pojęcia. Plan miejscowy także nie zdefiniował w jaki sposób może być zagospodarowana przedmiotowa działka w ramach przeznaczenia zieleni nieurządzonej. Przepis § 47 pkt 1 uchwały stanowi, co m.in. należy rozumieć pod pojęciem zieleni nieurządzonej a zarazem nie określa zamkniętego katalogu możliwego sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...]. Określone przeznaczenie terenu, bez jednoznacznego zdefiniowania możliwego sposobu jego zagospodarowania (w ramach określonego przeznaczenia) pozbawione jest znaczenia normatywnego. Skarżąca jako właścicielka działki w istocie pozbawiona została podstawowego prawa związanego z własnością, tj. zagospodarowania działki zgodnie z ustaleniami planu miejscowego.
Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim ten obliguje organy gminy do określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Skoro bowiem ustawodawca obliguje do wskazania w planie miejscowym nie tylko linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, ale nawet linii rozgraniczającej tereny o różnych zasadach zagospodarowania, to oznacza to, że ustalenia planu miejscowego powinny być szczegółowe i nie powinny pozostawiać żadnych wątpliwości co do przeznaczenia poszczególnych terenów. W przedmiotowym planie miejscowym nie wyznaczono linii rozgraniczających pomiędzy terenami zieleni nieurządzonej 9ZN a terenami realizacji urządzeń infrastruktury technicznej związanej z gospodarką wodną i odprowadzaniem wód deszczowych i roztopowych oraz związanych z funkcjonowaniem zbiorczego systemu kanalizacji gminnej. Przeznaczenie uzupełniające dla terenu zieleni nieurządzonej określono w § 47 pkt 2 skarżonej uchwały. Zdaniem skarżącej wskazane przeznaczenie uzupełniające jest przeznaczeniem innym niż zieleń nieurządzona. Powinny być zatem poprowadzone linie rozgraniczające te dwa różne przeznaczenia terenów (zieleni nieurządzonej od urządzeń infrastruktury technicznej). Naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi już sama definicja przeznaczenia uzupełniającego określona w § 4 pkt 7 skarżonej uchwały.
Dalej skarżąca podniosła, że naruszono art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez brak wyznaczenia linii rozgraniczających pomiędzy lasami a obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej dla terenu oznaczonego symbolem 2ZL (§ 46 pkt 1-2 skarżonej uchwały).
Ponadto, zdaniem skarżącej, uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przepisy § 46 pkt 2 oraz § 46 pkt 3 lit. a – wzajemnie się wykluczają. Dla terenu oznaczonego symbolem 2ZL dopuszczono bowiem możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z gospodarką leśną (§ 46 pkt 2) jednocześnie wprowadzając zakaz realizacji zabudowy (§ 46 pkt 3 lit. a). Adekwatna sprzeczność dotyczy terenu oznaczonego symbolem 9ZN, gdzie dopuszczono realizację urządzeń infrastruktury technicznej (§ 47 pkt 2) jednocześnie zakazując realizacji zabudowy (§ 47 pkt 3). Z ostatniego należy wyprowadzić, że skarżony plan dla działki nr [...] dokonuje wzajemnie wykluczających się ustaleń: z jednej strony zakazuje zabudowy, z drugiej natomiast tę zabudowę dopuszcza. Ostatnie skutkuje tym, że to od woli organu administracji architektoniczno-budowlanej i jego interpretacji planu miejscowego na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę zależeć będzie możliwość zabudowania działki.
Skarżąca zarzuciła organom gminy również naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie, w jakim dla terenu 2ZL oraz terenu 9ZN pominięto określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Dla terenu oznaczonego symbolem 2ZL – przepisem § 46 pkt 2 oraz dla terenu oznaczonego symbolem 9ZN – przepisem § 47 pkt 2, dopuszczono możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Dla tychże obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej nie określono żadnych wskaźników i parametrów urbanistycznych, a brak określenia tychże wskaźników prowadzi do niewykonalności planu w odniesieniu do wskazanych terenów w aspekcie możliwości ich zabudowy obiektami kubaturowymi. Skarżąca, mimo że przeznaczenie terenu potencjalnie wskazuje na możliwość zagospodarowania działki, pozbawiona została możliwości zabudowy działki nr [...], nie zna bowiem wskaźników i parametrów urbanistycznych.
Następny zarzut dotyczy naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia projektowego w zakresie, w jakim brak jest określenia lokalizacji infrastruktury technicznej. Brak określenia lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej stanowi o naruszeniu przywołanych na wstępie przepisów. Samo wskazanie, że dopuszcza się budowę, przebudowę i modernizację sieci uzbrojenia terenu i odwołanie się w zakresie szczegółowych warunków realizacji takiego rodzaju inwestycji do przepisów odrębnych stanowi pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części ustaleń planu. Skarżąca nie wie zatem, w jaki sposób może być zagospodarowany obszar jej działki. Lokalizacja stosownej zabudowy znów uzależniona jest od interpretacji ustaleń planu miejscowego na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie od jednoznacznych ustaleń planu miejscowego.
Kolejny zarzut skarżącej dotyczy naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim nie określono w załączniku nr 3 do skarżonej uchwały sposobu realizacji zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy. Załącznik ten "przewiduje" lokalizację inwestycji infrastruktury technicznej tylko w terenach innych niż ZL oraz ZN. W tym zakresie następuje sprzeczność pomiędzy ustaleniami treści planu miejscowego a ustaleniami załącznika nr 3 do uchwały. Jednocześnie w załączniku nr 3 nie określono sposobu realizacji stosownych inwestycji.
Skarżąca zarzuciła uchwale także naruszenie art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim ustalenia przyjęte dla działki nr [...] są sprzeczne z ustaleniami studium. W dniu podejmowania skarżonej uchwały obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalone uchwałą Rady Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] 1998 r. Zostało ono sporządzone na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm. dalej: "u.z.p."), której art. 6 ust. 5 pkt 3 stanowił, że w studium określało się w szczególności obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej w tym wyłączone spod zabudowy. Należy zatem przyjąć, że jeżeli Rada wprowadziła zakaz zabudowy na obszarze działki nr [...], to odpowiedni kierunek powinien być określony w studium. Tymczasem w studium dla działki nr [...] zakazu zabudowy nie określono. Co więcej nie określono też kierunku odpowiadającego zieleni nieurządzonej ani lasów. Przyjąć zatem należy, że przeznaczenie terenu określone dla działki nr [...] pozostaje sprzeczne z kierunkiem wskazanym w studium.
Skarżąca zarzuciła ponadto istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego przez naruszenie art. 17 u.p.z.p. Pierwotna wersja projektu planu dla działki nr [...] określała (na jej części określonej aktualnie jako 9ZN) przeznaczenie jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Następnie po przedłożeniu projektu planu miejscowego do opinii i uzgodnień, zmieniono stosowne przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na teren zieleni nieurządzonej (9ZN) – mimo że konieczność takiej zmiany nie wynikała z żadnego ze stanowisk organów opiniujących. We wskazanym zakresie, po pierwsze organ wykonawczy naruszył w sposób istotny tryb sporządzania planu miejscowego. Po drugie, wskazane naruszenie trybu bezpośrednio oddziaływało na prawo własności działki nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
5 maja 2022 r. skarżąca złożyła pismo, do którego dołączyła pismo RDOŚ w Białymstoku z 13 grudnia 2021 r. wraz z mapką obrazującą granice działań ochronnych 91E0 względem działki nr [...].
2 czerwca 2022 r. organ uzupełnił odpowiedź na skargę, szczegółowo odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą.
W piśmie procesowym z dnia 23 czerwca 2022 r. skarżąca odniosła się do stanowiska organu z uzupełniającej odpowiedzi na skargę. Podniosła, że organ nie wyjaśnił, dlaczego wyłączono zabudowę dla całej działki nr [...], a dano możliwość zabudowy dla działki nr [...], skoro ograniczenia wynikające z zarządzenia RDOŚ z 2014 r. dotyczą tak samo obu działek. Nie zgodziła się też z wyjaśnieniami organu dotyczącymi zdefiniowania terenu oznaczonego symbolem ZN oraz zarzuciła brak sprecyzowania zakazu zabudowy dla działki nr [...], tj. czy chodzi o zakaz zabudowy czy zakaz zabudowy z możliwością budowy. Stwierdziła też, że powołana przez organ infrastruktura techniczna należy do zadań własnych gminy i powinna wobec tego być scharakteryzowana w planie. Również powinny być linie rozgraniczające tereny infrastruktury technicznej od terenu zieleni nieurządzonej i terenu lasu. Podtrzymała też zarzut, że studium powinno określać obszary wyłączone spod zabudowy.
Na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. skarżąca złożyła pismo przesłane jej przez RDOŚ w Białymstoku wraz z załącznikiem graficznym obrazującym zasięg działań ochronnych oznaczonych symbolem 91E0.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga jest niezasadna.
Zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 17 u.p.z.p. polegający na tym, że pierwotna wersja projektu planu dla działki nr [...] określała na jej części (następnie określonej jako 9ZN) przeznaczenie jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a następnie po przedłożeniu projektu planu do opiniowania i uzgodnień zmieniono przeznaczenie tej części działki na zieleń nieurządzoną (ZN), jest nieuzasadniony. RDOŚ 8 sierpnia 2017 r. (pismo nr WPN.410.1.39.2017.EC) zaopiniował negatywnie projekt planu ze względu na działania ochronne pod kątem siedliska przyrodniczego 91E0 (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Ponadto RDOŚ postanowieniem z 8 sierpnia 2017 r., nr WPN.610.1.10.2017.EC, nie uzgodnił w zakresie ochrony przyrody projektu przedmiotowego planu miejscowego, przewidującego m.in. na części działki [...] zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dopiero po zmianie projektu planu, czyli jego dopasowaniu do wymogów RDOŚ, organ ten 5 lutego 2018 r. (pismo nr WPN.410.1.6.2018.EC), zaopiniował go pozytywnie.
Sąd nie podzielił też zarzutu skargi, że przedmiotowy plan jest sprzeczny ze studium, w którym działka skarżącej znajduje się na obszarze miasta S. oznaczonym jako punkt III w strefie B [...] – § 3 ust. 3 pkt 4 planu (a zatem powoływanie się przez skarżącą na argument, że w studium należało określić obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej w tym wyłączone spod zabudowy – jest nietrafne, gdyż nie mamy do czynienia z takim obszarem). Zgodnie z punktem III.3.2. studium, obszary chronione na podstawie przepisów szczególnych, to m.in. strefa A, B [...]. Z pkt III.3.3. studium wynika zaś, że główne cele dla tego obszaru w zakresie rozwoju gospodarczego i społecznego są następujące:
– rozwój uzdrowiska, sukcesywne zagospodarowanie obszarów przewidzianych pod lokalizacje zespołów sanatoryjnych i parku zdrojowego,
– zachowanie i rozwój istniejącej funkcji w zakresie gminnego ośrodka obsługi ludności,
– rozwój funkcji krajowego ośrodka wypoczynkowo-turystycznego,
– rozwój regionalnego ośrodka animacji kultury,
– ograniczenie rozwoju mieszkalnictwa do uzupełnień plombowych.
Natomiast jako obszary rozwoju zainwestowania wskazuje się na następujące kierunki zagospodarowania: Strefa B [...] – obszar do realizacji funkcji towarzyszących uzdrowisku z dopuszczalną zabudową mieszkaniową i pensjonatową. Wprowadzenie zainwestowania w ww. obszarze uwarunkowane jest dostosowaniem do istniejącego krajobrazu i potwierdzeniem zasadności zmiany zagospodarowania w koncepcji przestrzennej całej strefy, która również określa standardy zabudowy.
Jak z powyższego wynika, studium jest mało precyzyjne co do zawartych tam uwarunkowań i kierunków, gdy idzie o zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie ma tam mowy o wskazywaniu, na których działkach dopuszczalna jest zabudowa, a na których jest zakaz takiej zabudowy. Przywołany zaś pkt III.3.2. studium wskazuje, że strefa B [...] (na terenie której jest działka skarżącej) to obszar chroniony na podstawie przepisów szczególnych, a do przepisów takich, mających zastosowanie w sprawie należy zarządzenie RDOŚ w Białymstoku z 30 czerwca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] [...] (Dz. Urz. Woj. Podl., poz. [...]), które wprowadziło ograniczenia w zabudowie mieszkaniowej m.in. na działce skarżącej.
Zdaniem Sądu niezasadne są także wszystkie pozostałe zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.
Główny zarzut skargi dotyczy kwestii, czy z zarządzenia RDOŚ wynika zakaz zabudowy mieszkaniowej na działce skarżącej. W ocenie Sądu rację ma organ wskazując na istnienie takiego zakazu. Pismo RDOŚ z 22 czerwca 2022 r. (k. 106 akt sądowych) potwierdza, że działka skarżącej o nr [...] położona jest w całości w granicach obszaru Natura 2000 [...] [...] zatwierdzonego rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 lutego 2021 r. w sprawie specjalnego obszaru ochrony siedlisk [...] [...] (Dz.U. z 2021 r., poz. [...]). To samo wynika z § 3 ust. 3 pkt 1 planu. Zarządzenie RDOŚ z 30 czerwca 2014 r. w dacie uchwalania planu obejmowało zadaniem ochronnym D1 – siedlisko 91E0 całą działkę nr [...]. Dołączona do pisma RDOŚ mapa wskazująca granice siedlisk działań ochronnych obejmujących symbol 91E0 (k. 107 akt sądowych) ukazuje granice tych oddziaływań w stosunku do działki [...], ale nie wg. stanu z daty uchwalania planu tylko z daty 4 lutego 2020 r., gdyż to w tej dacie zmienione zostało zarządzenie RDOŚ z 30 czerwca 2014 r. przez uszczegółowienie w załączniku nr 2 zawierającym lokalizację działań ochronnych w formie zestawienia działek ewidencyjnych i wydzieleń leśnych, że realizacja działań ochronnych obejmuje tylko część działki ewidencyjnej lub wydzielenia leśnego, na której znajduje się siedlisko przyrodnicze lub siedlisko gatunku. Mapka z k. 107 akt sądowych wskazuje zatem granice działań ochronnych m.in. na części działki [...], ale nie dotyczy to stanu z daty uchwalania planu. Na datę uchwalania planu cała działka nr [...] objęta była ograniczeniami wynikającymi z działań ochronnych oznaczonych symbolem 91E0. Zarządzenie RDOŚ z 30 czerwca 2014 r. nie posiadało bowiem załącznika graficznego, z którego by wynikało, że ograniczenia dotyczą tylko części tej działki.
Według Sądu ma rację organ twierdząc, że działania ochronne oznaczone symbolem 91E0 dotyczące całej działki nr [...] powodowały, że na jej części oznaczonej ostatecznie symbolem 9ZN, nie mogło zostać uchwalone w planie przeznaczenie jako teren zabudowy mieszkaniowej. RDOŚ postanowieniem z 8 sierpnia 2017 r., nr WPN.610.1.10.2017.EC, nie uzgodnił w zakresie ochrony przyrody projektu przedmiotowego planu miejscowego, przewidującego m.in. na części działki [...] zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Postanowienie to wprost powołało się na siedlisko przyrodnicze 91E0: łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe, a także wskazało, że są działania ochronne związane z tym siedliskiem oraz, że dotyczą one m.in. działki nr [...].
Podobnie w opinii wydanej przez RDOŚ 8 sierpnia 2017 r., nr WPN.410.1.39.2017 wskazano, że niektóre działki, w tym o nr [...], są objęte działaniami ochronnymi pod kątem siedliska przyrodniczego 91E0 obejmującymi inwentaryzację przyrodniczą. Z załącznika nr 5 do zarządzenia RDOŚ z 30 czerwca 2014 r. wynika, że działania ochronne dotyczące uzupełnienia stanu wiedzy o przedmiotach ochrony i uwarunkowaniach ich ochrony (D1) o symbolu 91E0 obejmują łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe a polegają na inwentaryzacji przyrodniczej, w odniesieniu do łęgów poza Lasami Państwowymi oraz olsów w typologii leśnej. Wskazano też, że należy dokonać weryfikacji siedlisk jako potencjalnych siedlisk łęgowych.
Sąd podkreślił, że bez wpływu na prawidłowość określenia przeznaczenia działki nr [...] pozostaje fakt, że postanowieniem z 21 lipca 2008 r. Wojewoda Podlaski uzgodnił w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie mieszkalno-usługowego pensjonatu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w S. przy ul. N. W dacie tego uzgodnienia nie obowiązywało bowiem zarządzenie RDOŚ z 30 czerwca 2014 r.
Jako niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący braku zdefiniowania w planie pojęcia "zieleń nieurządzona" oraz braku wskazania, w jaki sposób część działki oznaczona symbolem 9ZN może być zagospodarowana. W § 47 pkt 1 planu uregulowano, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1ZN do 20ZN, ustala się przeznaczenie podstawowe: zieleń nieurządzona, w tym łąki, pastwiska, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz zieleń położoną wzdłuż cieków wodnych i w obszarach zabagnionych pełniące ważną rolę połączeń w systemie węzłów i korytarzy ekologicznych. Według Sądu ma zatem rację organ twierdząc, że przywołany przepis zawiera w sobie definicję owej zieleni nieurządzonej przez wymienienie form tej zieleni. Nie jest to definicja sensu stricto, ale wypełnia definicję przeznaczenia terenu jako definicja sensu largo.
Sąd nie podzielił zarzutu skargi w zakresie naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przeznaczenie podstawowe dla terenu oznaczonego symbolem 9ZN w § 47 pkt 1 planu jak również przeznaczenie uzupełniające tego terenu określone w pkt 2 tego przepisu, nie pozostają ze sobą w sprzeczności. Nie ma sprzeczności pomiędzy zielenią nieurządzoną a budową urządzeń infrastruktury technicznej związanej z gospodarką wodną na tym terenie i odprowadzaniem z tego terenu wód opadowych.
Sąd wskazał, że niezasadny jest też zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie braku w planie linii rozgraniczających dla terenu oznaczonego symbolem 2ZL pomiędzy przeznaczeniem podstawowym tego terenu jako lasy i przeznaczeniem uzupełniającym jako obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, o ile są one związane z prowadzeniem gospodarki leśnej (§ 46 pkt 1 i 2 planu). Przeznaczenie podstawowe tego terenu jest bowiem połączone funkcjonalnie z jego przeznaczeniem uzupełniającym.
Zdaniem Sądu niezasadny jest też zarzut o wzajemnym wykluczaniu się uregulowań planu w § 46 pkt 2 i pkt 3a. W § 46 pkt 2 m.in. dla terenu oznaczonego symbolem 2ZL ustalono przeznaczenie uzupełniające: obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, o ile są one związane z prowadzeniem gospodarki leśnej, zaś w pkt 3a tego przepisu ustalono dla tego terenu zakaz realizacji zabudowy. Zakaz z § 46 pkt 3a dotyczy obiektów przemysłowych, handlowych czy też budownictwa mieszkaniowego, a zatem obiektów kubaturowych. Należy traktować go jako zasadę. Natomiast obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, o których mowa w § 46 pkt 2 stanowią wyjątek od powyższej zasady. Przy czym w przepisie tym jest mowa nie o wszystkich obiektach i urządzeniach technicznych, tylko tych związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej.
Według Sądu podobnie rzecz się ma z zarzutem dotyczącym sprzeczności pomiędzy § 47 pkt 2 i pkt 3 planu. Zakaz zabudowy określony w pkt 3 tego przepisu dla terenu oznaczonego symbolem 9ZN dotyczy tak samo obiektów kubaturowych. Natomiast obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, o których mowa w § 47 pkt 2 stanowią wyjątek.
Zakazy zabudowy terenu 2ZL i 9ZN korelują z zakazem z § 7 pkt 2 planu, w którym uregulowano, że m.in. na terenach ZL i ZN nie dopuszcza się realizacji miejsc parkingowych, parkingów, dojść pieszych i dojazdów niewydzielonych do obiektów budowlanych, ścieżek rowerowych, zieleni urządzonej oraz obiektów małej architektury.
Jako niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez pominięcie dla terenów 2ZL i 9ZN określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Skoro bowiem w § 46 pkt 3a planu dla terenu 2ZL a w § 47 pkt 3 planu dla terenu 9ZN wprowadzono zakaz realizacji zabudowy, to odpadła potrzeba określania dla tych terenów zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania. Przy czym podkreślenia wymaga, że termin "zabudowa" odnosić można wyłącznie do budynków lub zespołów.
Za nietrafny Sąd uznał też kolejny zarzut, a mianowicie dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia projektowego w zakresie w jakim brak jest określenia lokalizacji infrastruktury technicznej. Dla terenów oznaczonych symbolami 2ZL i 9ZN nie przewidziano w planie budowy infrastruktury technicznej, której inwestorem miałaby być gmina S. § 14 planu zawiera przepisy regulujące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej i gospodarowania terenami. W żadnym z tych przepisów, począwszy od punktu 1 do punktu 9, nie przewidziano, aby opisywana tam infrastruktura miała zastosowanie do działki skarżącej. Przewidziane w § 46 pkt 2 planu dla terenu 2ZL przeznaczenie uzupełniające w postaci obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej oraz przewidziane w § 47 pkt 2 dla terenu 9ZN przeznaczenie uzupełniające w postaci dopuszczenia realizacji urządzeń infrastruktury technicznej związanej z gospodarką wodną i odprowadzaniem wód deszczowych i roztopowych oraz związanych z funkcjonowaniem zbiorczego systemu kanalizacji gminnej, jest skierowane do właściciela tych terenów i nie nałożyło na Gminę obowiązku budowania na tych terenach tej infrastruktury. Skoro zatem Gmina S. nie zdecydowała o budowaniu przez siebie na tych terenach przedmiotowej infrastruktury, to nie było podstawy do lokalizowania jej na tym terenie, w tym do wrysowywania jej do rysunku planu.
Według stanowiska Sądu nie została naruszona zasada równości. Sąsiadujące z działką [...] dwie działki o nr [...] i [...] mają w planie przeznaczenie jako zabudowa mieszkaniowa, gdyż są one zabudowane i przede wszystkim nie zostały one ujęte w zarządzeniu RDOŚ z 30 czerwca 2014 r. Natomiast sąsiadująca z nią kolejna działka (nad działką nr [...]) o nr [...], która znalazła się w zarządzeniu, ma już przeznaczenie ZN, czyli zieleń nieurządzona. Jeśli zaś chodzi o działkę [...] sąsiadującą z działką skarżącej od wschodu (wymieniona w zarządzeniu), to w przeważającej części ma ona przeznaczenie LS, w części ZN, a tylko w nieznacznej niesymetrycznej części MN, która to część niejako "opasuje" istniejący tam budynek. Podobnie jest z kolejną działką leżącą za działką [...], a mianowicie działką nr [...] (wymieniona w zarządzeniu). W decydującej większości ma ona przeznaczenie LS, a tylko na wąskich niesymetrycznych paskach opasujących znajdujący się tam budynek ma przeznaczenie MN.
Zdaniem Sądu działki znajdujące się zarówno z jednej jak i drugiej strony działki skarżącej nie są do siebie podobne. Podobna jest działka nr [...], która jest w zarządzeniu RDOŚ i nie jest zabudowana, ale w planie otrzymała przeznaczenie ZN, czyli zakaz zabudowy podobnie jak działka skarżącej w części 9ZN. Działki nr [...] i [...] nie znajdują się natomiast w zarządzeniu i są zabudowane, zaś działki nr [...] i [...] są zabudowane, chociaż są wymienione w zarządzeniu RDOŚ. Gdyby więc dla działek nr [...] i [...] na całej ich powierzchni dano przeznaczenie MN, to mimo iż są zabudowane, mogłoby to stanowić o nierównym potraktowaniu przeznaczenia działki skarżącej. Jednakże obie te działki mają przeznaczenie mieszkaniowe jednorodzinne tylko na nieznacznych i do tego niesymetrycznych paskach i tylko ze względu na fakt, że są zabudowane budynkami mieszkalnymi. Gdyby natomiast w planie określono dla całych tych działek przeznaczenie LS i ZN, to prawdopodobnie naruszyłoby to zasadę proporcjonalności na linii Gmina i właściciele tych działek. Nie można też, w stanienie faktycznym sprawy, zarzucić organowi, że ze względu na określenie przeznaczenia na tych dwóch działkach (w części jako MN) nie zrobił tego w takich samych proporcjach dla działki skarżącej nr [...].
Sąd ocenił, że w sprawie nie doszło też do naruszenia zasady proporcjonalności. Gmina początkowo chciała, aby część działki skarżącej miała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jednak na skutek stanowiska RDOŚ projekt planu uległ zmianie i wprowadzono tam przeznaczenie 9ZN.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości oraz w oparciu o art. 173 i 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne w planie miejscowym jest jednoczesne przeznaczenie terenu jako: 1) tereny zieleni urządzonej oraz tereny "realizacji urządzeń infrastruktury technicznej związanej z gospodarką wodną i odprowadzaniem wód deszczowych i roztopowych oraz związanych z funkcjonowaniem zbiorczego systemu kanalizacji gminnej (...); 2) lasy oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej";
2. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przeznaczenie terenu m.in. pod obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej nie stanowi przesłanki faktycznej do ustalenia wskaźników i parametrów urbanistycznych (w tym przede wszystkim wysokości zabudowy);
3. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z przepisem § 4 pkt. 9 lit. a rozporządzenia projektowego w związku z przepisem § 8 ust. 2 tego rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym nie ma konieczności określenia lokalizacji i parametrów sieci infrastruktury technicznej;
4. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z przepisem art. 6 ust. 5 pkt 3 u.z.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak wskazania w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy terenów wyłączonych spod zabudowy – upoważnia do wskazania w planie miejscowym terenów z zakazem zabudowy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej złożonej w imieniu skarżącej B.S. oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W uzasadnieniu szczegółowo odniosła się do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej kwestionując ich zasadność.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., polegającej na uznaniu za dopuszczalne przeznaczenie terenu pod zieleń urządzoną (powinno być nieurządzoną – przyp. NSA) przy równoczesnym przeznaczeniu go pod tereny realizacji urządzeń infrastruktury technicznej związanej z gospodarką wodną i odprowadzaniem wód deszczowych i roztopowych oraz związanych z funkcjonowaniem zbiorczego systemu kanalizacji gminnej, jak również przyjęcie lasów jako przeznaczenia podstawowego przy jednoczesnym dopuszczeniu lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej związanej z prowadzeniem gospodarki leśnej.
Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, ani art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ani § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia projektowego, nie ustanawiają bezwzględnego zakazu wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu oraz ustalania dla danego terenu funkcji mieszanej. Dopuszczalność dokonywania takich ustaleń jest warunkowana brakiem kolizji przewidzianych funkcji (por. wyroki NSA z: 9.11.2011 r., II OSK 1962/11, LEX nr 1152115; 23.02.2012 r., II OSK 2551/11, LEX nr 1112543; 12.02.2013 r., II OSK 2490/12, LEX nr 1358509; 13.02.2013 r., II OSK 2488/12, LEX nr 1559617; 13.02.2013 r., II OSK 2488/12, LEX nr 1559617; 10.05.2017 r., II OSK 1649/16, LEX nr 2315447; 29.04.2020 r., II OSK 2209/19, LEX nr 3065191; 17.03.2022 r., II OSK 818/21, LEX nr 3341756; 8.06.2022 r., II OSK 1752/21, LEX nr 3370870 oraz 13.12.2022 r., II OSK 1982/21, LEX nr 3515608).
W niniejszej sprawie w obu przypadkach funkcje określone odpowiednio w § 46 pkt 1 i 2 oraz w § 47 pkt i 1 i 2, nie kolidują ze sobą. Można nawet przyjąć, że wskazane przeznaczenia uzupełniają przeznaczenia podstawowe, zgodnie zresztą z ich nazwą, mają charakter akcesoryjny wobec przeznaczeń podstawowych.
Także za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., polegający na przyjęciu, że przeznaczenie terenu m.in. pod obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej nie stanowi przesłanki faktycznej do ustalenia wskaźników i parametrów urbanistycznych.
Sąd I instancji właściwie zinterpretował art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., z którego brzmienia wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo między innymi zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, zaś z jego treści, będącej rezultatem przeprowadzenia wykładni systemowej i celowościowej, należy wnosić, że ów obowiązek aktualizuje się w przypadku, gdy na terenie objętym ustaleniami planu jest przewidziana nowa zabudowa.
Stanowisko to, podzielane w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, znajduje potwierdzenie zarówno w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, jak i w literaturze prawniczej z zakresu prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego. Otóż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek ujęcia w treści planu miejscowego wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest obowiązkiem bezwzględnym, ponieważ treść ustaleń planu, o których mowa w tym przepisie powinna być dostosowana do okoliczności faktycznych panujących w obszarze objętym planem. Oznacza to, że obowiązek określenia ustaleń wskazanych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. aktualizuje się wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Dokonując zaś w danym przypadku oceny, czy taka potrzeba bądź konieczności zachodzi, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób jego zagospodarowania, czy też charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w nim niektórych z ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności tak sporządzonego planu z prawem (por. m.in. wyroki NSA z: 6.05.2010 r., II OSK 424/10, LEX nr 673872; z 19.06.2012 r., II OSK 814/12, LEX nr 1166998; 13.06.2017 r., II OSK 75/17, LEX nr 2342754; 13.06.2017 r., II OSK 338/17, LEX nr 2342757; 13.02.2019 r., II OSK 3431/18, LEX nr 3098434; 12.10.2021 r., II OSK 2640/18, LEX nr 3309744, a także: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2023, s. 174 oraz A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 15). Przedstawione stanowisko w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną.
Brak konieczności ustalenia wskaźników i parametrów urbanistycznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., wynika z zakazu zabudowy, zawartym w § 46 pkt 3 lit a oraz § 47 pkt 3 zaskarżonej uchwały (zabudowy, którą w kontekście tychże ustaleń należy rozumieć jako zabudowę kubaturową), za wyjątkiem dopuszczenia realizacji infrastruktury technicznej wskazanej § 46 pkt 2 oraz § 47 pkt 2, jak również zawartym w § 7 pkt 2 zaskarżonej uchwały zakazem realizacji na terenach oznaczonych między innymi symbolami ZL i ZN: miejsc parkingowych, parkingów, dojść pieszych i dojazdów niewydzielonych do obiektów budowlanych, ścieżek rowerowych, zieleni urządzonej oraz obiektów małej architektury. Wypada bowiem przy tym zaznaczyć, że parametry budowlane obiektów infrastruktury technicznej, będących szczególną kategorią obiektów budowlanych, są w dużym stopniu zdeterminowane ich specyfiką (np. maszty, urządzenia gazowe itp.) i ze swej istoty nie mogą ich dotyczyć ogólne parametry ustalone w planie miejscowym dla zabudowy mieszkaniowej, usługowej, przemysłowej itp. (por. wyrok NSA z 7.02.2024 r., II OSK 2228/22, LEX nr 3694345).
Z wyżej wskazanych względów nie sposób też zgodzić się z zarzutem błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. § 4 pkt. 9 lit. a rozporządzenia projektowego w związku z § 8 ust. 2 tego rozporządzenia, polegającej na przyjęciu, że w planie miejscowym nie ma konieczności określenia lokalizacji i parametrów sieci infrastruktury technicznej.
Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym dla terenów oznaczonych symbolami 2ZL i 9ZN nie przewidziano w planie budowy infrastruktury technicznej, której inwestorem miałaby być Gmina. Przewidziane w § 46 pkt 2 oraz § 47 pkt 2 zaskarżonej uchwały przeznaczenie uzupełniające w postaci obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej oraz dopuszczenia realizacji urządzeń infrastruktury technicznej związanej z gospodarką wodną i odprowadzaniem wód deszczowych i roztopowych oraz związanych z funkcjonowaniem zbiorczego systemu kanalizacji gminnej, jest skierowane do właściciela tych terenów i nie nałożyło na Gminę obowiązku budowania na tych terenach wskazanej wyżej infrastruktury. Stąd też nie było podstawy do lokalizowania jej na tym terenie. Gdy zaś chodzi o parametry sieci infrastruktury technicznej, to zostały one określone w § 14 zaskarżonej uchwały.
Niezależnie od tego wypada też wskazać, że w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem ZL plan w § 46 pkt 3 lit b w zakresie ich zagospodarowania odsyła do ustaleń operatów urządzania lasu.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 5 pkt 3 u.z.p., polegającej na przyjęciu, że brak wskazania w studium terenów wyłączonych spod zabudowy upoważnia do wskazania w planie miejscowym terenów z zakazem zabudowy.
Zgodnie z art. 6 ust. 5 pkt 3 u.z.p., w studium określa się w szczególności obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy.
Zważywszy na przywołane brzmienie art. 6 ust. 5 pkt 3 u.z.p. należy stwierdzić, że po pierwsze, przepis ten dotyczy rolniczej przestrzeni produkcyjnej, co oznacza, że nie odnosi do terenu działki skarżącej kasacyjnie. Po drugie, z przywołanego przepisu nie można wyprowadzać kategorycznego wniosku, że brak zakazu zabudowy w studium wyłącza wprowadzenie zakazu zabudowy do ustaleń planu miejscowego, ponieważ obowiązek wprowadzenia takiego zakazu może w wielu przypadkach wynikać i wynika z tak zwanych przepisów odrębnych, które z różnych powodów mogły nie zostać ujęte przy sporządzaniu studium.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.