II OSK 151/20

II OSK 151/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 1222/18 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2019-09-12
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 48 ust. 1, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. S., A. S., K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1222/18 w sprawie ze skarg P. S., A. S., K. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2018 r. nr WOA.7721.171.2018.MT w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 27 sierpnia 2018 r. znak PINB/WOA/430/80/2014/6705; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S. kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych oraz K. S. kwotę 1527 (tysiąc pięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1222/18 oddalił skargi P. S., A. S. i K. S. (dalej skarżący) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2018 r., nr WOA.7721.171.2018.MT w przedmiocie rozbiórki.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] decyzją z dnia 27 sierpnia 2018 r., nr PINB/WOA/430/80/2014/6705, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; zwanej dalej ustawą) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; zwanej dalej k.p.a.) nakazał skarżącej K. S. rozbiórkę nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości nr ewid. geod, [...] przy ul. [...] w [...].
Organ wskazał, że skarżąca wykonała roboty budowlane, na które wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a wcześniej decyzji o warunkach zabudowy oraz zgoda konserwatora zabytków na zmiany przy budynku, których nie posiada. Tym samym naruszyła art. 28 ust. 1 ustawy. Zaznaczył, że skarżącej umożliwiono zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych wydając w dniu 16 października 2014 r. postanowienie zobowiązujące do przedłożenia stosowanej dokumentacji budowlanej. Taka dokumentacja została przedłożona w dniu 2 czerwca 2016 r. i na jej podstawie została ustalona opłata legalizacyjna w wysokości 50.000 zł. Postanowienie z dnia 29 lipca 2016 r. ustalające opłatę legalizacyjną zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2016 r. , a skarga na to postanowienie została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1108/16.
Organ podkreślił, że skarżąca zalega z płatnościami dotyczącymi opłaty legalizacyjnej od dnia 31 marca 2017 r. Wyjaśnił, że wprawdzie skarżąca zbyła prawo własności nieruchomości w formie darowizny, jednak utrzymała możliwość nieodpłatnego i dożywotniego korzystania z nieruchomości (Dział III KW nr [...]). Posiada zatem realną możliwość dysponowania nieruchomością, co też pozwoli jej, na podjęcie działań związanych z nakazem rozbiórki.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołań skarżących, decyzją z dnia 25 października 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając, że skarżąca nie uiściła żadnej z ustalonych rat. Tym samym organ pierwszej instancji prawidłowo wydał decyzję nakazującą rozbiórkę nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego.
Skarżący wnieśli odrębne skargi na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który zaskarżonym wyrokiem je oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowoli i bez jej uiszczenia organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Zauważył przy tym, że poza sporem pozostaje, że skarżąca wykonała roboty budowlane polegające na: wymianie konstrukcji dachu płaskiego wraz z poszyciem, podniesienie ścian strychu o ok 80 cm (frontowa część budynku), rozebraniu ścian strychu i postawieniu nowych do wysokości frontowej, rozbudowie wiatrołapu do pełnej wysokości budynku, ociepleniu budynku. Powyższe roboty budowlane stanowiące nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego zostały wykonane bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sporna w rozpoznawanej sprawie pozostaje natomiast kwestia adresata nakazu rozbiórki wskazanego w decyzji z dnia 27 sierpnia 2018 r. W tym kontekście zaznaczył, że w skargach podniesiono, że skarżąca w drodze umowy darowizny utraciła prawo własności nieruchomości, a obecni właściciele nie wyrażają zgody na wykonywania na przedmiotowej nieruchomości robót budowlanych. Podkreślono, że takiego prawa nie daje skarżącej prawo do dożywotniego korzystania z nieruchomości. Organ odwoławczy uznał z kolei, że prawo to daje skarżącej możliwość wykonania rozbiórki.
Sąd przychylając się do stanowiska organu wskazał, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wydruku księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości nr ewid. geod, [...] przy ul. [...] w [...] przysługuje nieodpłatne i dożywotnie prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z treścią § 4 aktu notarialnego stanowiącego podstawę przedmiotowego wpisu. Z nadesłanej przez pełnomocnika A. S. kserokopii przedmiotowej umowy wynika, że w § 4 A. S. i P. S. oświadczyli, że zgodnie z poleceniem darującej ustanawiają na rzecz K. S. nieodpłatne i dożywotnie prawo użytkowania przedmiotu darowizny, czyli nieruchomości objętej księgą wieczystą [...]. W ocenie Sądu skarżący A. S. oraz K. S. błędnie interpretuje powyższy zapis jako ustanowienie dożywocia w rozumieniu art. 908 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.; dalej k.c.)
Sąd nawiązał do art. 3 pkt 11 ustawy oraz art. 244 § 1 k.c. i stwierdził, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji skarżąca dysponowała prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawem tym była bowiem służebność osobista mieszkania - prawo, o jakim mowa w art. 301 i art. 302 k.c., które umożliwiało inwestorowi wykonanie obowiązku rozbiórki. Nie budziło wątpliwości Sądu, że służebność mieszkania należąc do kategorii ograniczonych praw rzeczowych może stanowić źródło prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy.
Podsumowując stwierdził, że organ nadzoru budowlanego uznając skarżącą jako adresata nakazu rozbiórki nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego, dokonał prawidłowej analizy treści księgi wieczystej.
Skarżący wnieśli odrębne skargi kasacyjne od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości.
P. S. w swojej skardze kasacyjnej narzucił naruszenie:
1. art. 52 ustawy poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie skarżąca jedynie jako aktualny dożywotni użytkownik nieruchomości, winna wykonać decyzję WINB, co doprowadziło do wydania błędnego wyroku i obciążającego podmiot, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością, podczas gdy adresatami decyzji w pierwszej kolejności powinni zostać aktualni współwłaściciele tj. P. S. oraz A. S.;
2. art. 3 pkt 11 w związku z art. 52 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie faktu, że aktualni współwłaściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na rozbiórkę nieruchomości przez skarżacą, podczas gdy zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca użytkownika do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, niepozostawiający żadnych wątpliwości a prawidłowe zastosowanie tych przepisów winno skutkować uchyleniem decyzji WINB;
3. art. 908 § 1 i 2 k.c. poprzez jego niezastosowanie i brak uznania, że w sprawie doszło do zawarcia pomiędzy K. S. P. S. oraz A. S. umowy dożywocia, bowiem skarżąca darując synom nieruchomość zyskała jedynie nieodpłatną dożywotnią możliwość mieszkania w nieruchomości, a nie pobierania z niej pożytków, podczas gdyż Sąd błędnie uznał, że w sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 301 k.c. oraz 302 k.c.;
4. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym w zakresie ustalenia czy skarżąca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a który nie został wyjaśniony przez organy podatkowe w sposób pełny, tj. z naruszeniem art. 7, 7a i art. 77 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, podczas gdy prawidłowe rozpoznanie sprawy winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organów;
5. art. 151 w zw. z art. 145§ 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ wspomnianego art. 10 k.p.a. podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż niewyznaczenie skarżącemu siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego uniemożliwiło mu uzupełnienie materiału dowodowego;
6. z daleko posuniętej ostrożności: art. 2 i 31 ust 3 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. w związku z art. 134 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie (art. 2 i art. 31, art. 64 Konstytucji RP) w wyniku czego Sąd z pominięciem konstytucyjnych zasad państwa prawa i naruszenia art. 7 k.p.a. nakazującego wyważyć słuszny interes w sprawie nieuwzględnił faktu, że budowla została wykonana zgodnie z obowiązkami z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, wobec czego fakt uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę budowli nie spowoduje naruszenia obowiązujących w tym zakresie wymogów, a decyzja o rozbiórce nałożona na skarżącą, z naruszeniem praw współwłaścicieli w tym skarżącego, który nie udzielił zgody na rozbiórkę stanowi bezsprzecznie naruszenie zasad współżycia społecznego.
Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych dla pełnomocnika z urzędu. Ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji.
A. S. podniósł natomiast naruszenie:
1. art. 3 pkt 11 ustawy poprzez nietrafne przyjęcie, że służebność mieszkania stanowi źródło prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo że zawarcie umowy o służebność mieszkania nie zmienia stosunków własnościowych, a wywołuje jedynie skutki prawne w sferze obligacyjnej, z których jednym jest zobowiązanie do zachowania substancji rzeczy (art. 302 § 2 w zw. z art. 267 § 1 k.c.), a wobec czego nie może stanowić samodzielnego - bez zgody właściciela, źródła do dysponowania nieruchomością;
2. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie i wobec czego niewykonalnej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji jako nieważnej i niewykonalnej.
Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 27 sierpnia utrzymanej w mocy decyzją z dnia 25 października 2018 r.
K. S. także podniosła naruszenie:
1. art. 3 pkt 11 ustawy poprzez nietrafne przyjęcie, że służebność mieszkania stanowi źródło prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo że zawarcie umowy o służebność mieszkania nie zmienia stosunków własnościowych, a wywołuje jedynie skutki prawne w sferze obligacyjnej, z których jednym jest zobowiązanie do zachowania substancji rzeczy (art. 302 § 2 w zw. z art. 267 § 1 k.c.), a wobec czego nie może stanowić samodzielnego - bez zgody właściciela, źródła do dysponowania nieruchomością;
2. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie i wobec czego niewykonalnej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji jako nieważnej i niewykonalnej.
Wobec powyższego pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 27 sierpnia utrzymanej w mocy decyzją z dnia 25 października 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Wniesione skargi kasacyjne zawierają uzasadnione podstawy.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy inwestor, który utracił tytuł prawny do nieruchomości objętej postępowaniem legalizacyjnym w wyniku zawartej umowy darowizny, w której ustanowiono na jego rzecz nieodpłatne i dożywotnie prawo użytkowania nieruchomości, może być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę nadbudowanej samowolnie części budynku.
W ocenie organów nadzoru budowlanego oraz Sądu I instancji ustanowione w akcie notarialnym prawo stanowi ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności mieszkania, które świadczy o posiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy jest tytułem prawnym, który wynika z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, w którego treści przewidziano uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Powstanie i ustanie tego prawa należy oceniać, mając na uwadze rodzaj stosunku prawnego, z którego ono wynika. O tym, czy inwestor ma stosowny tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyduje treść przysługującego mu prawa. Zatem stosownie do art. 3 pkt 11 ustawy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może także wynikać z ograniczonego prawa rzeczowego. Zamknięty katalog ograniczonych praw rzeczowych określony został w art. 244 § 1 k.c., zgodnie z którym ograniczonymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Jedną z najczęściej występujących w praktyce służebności osobistych jest służebność mieszkania, która polega na zapewnieniu uprawnionemu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w określonym lokalu mieszkalnym. Służebność mieszkania stanowi też element prawa dożywocia – art. 908 (por. A. Wąsiewicz [w:] System prawa cywilnego, t. 2, 1977, s. 720). W porównaniu ze służebnością osobistą w ogólności służebność mieszkania obejmuje zwiększony rozmiar możliwych korzyści uprawnionego. Służy ona ochronie osób, zwłaszcza tych, które jeszcze lub już nie są w stanie pracować, jak: dziecko, osoba w podeszłym wieku lub niezdolna do działania z powodu choroby czy innego upośledzenia. Służebność ta uprawnia osobę, której przysługuje, do korzystania nie tylko z mieszkania, lecz również z pomieszczeń lub urządzeń przeznaczonych do wspólnego użytku mieszkańców budynku. Są to uprawnienia tak szerokie, że treść tej służebności jest podobna do treści użytkowania. Mający służebność mieszkania może przyjąć na mieszkanie małżonka i dzieci małoletnie. Inne osoby może przyjąć tylko wtedy, gdy są przez niego utrzymywane albo potrzebne przy prowadzeniu gospodarstwa domowego. Dzieci przyjęte jako małoletnie mogą pozostać w mieszkaniu także po uzyskaniu pełnoletniości (wyrok SN z 5.04.1985 r., III CRN 71/85, LEX nr 8706). Odnośnie do wzajemnych stosunków stron, czyli uprawnionego i właściciela nieruchomości obciążonej, przepis odsyła do norm regulujących użytkowanie przez osoby fizyczne (przede wszystkim do art. 256–262 i 266–270). Odesłanie dotyczy również zagadnień związanych z utrzymaniem przedmiotu służebności, w tym pomieszczenia i rozliczania nakładów pomiędzy stronami tego stosunku prawnego. Przepis znajdzie zastosowanie, o ile w umowie strony nie uregulowały inaczej tych zagadnień. Konkretyzuje on sytuację prawną stron na wypadek, gdyby one same nie zrobiły tego w zawartej pomiędzy nimi umowie. Ma więc charakter względny (por. np. S. Rudnicki, Komentarz..., 2006, s. 485). Zatem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez osobę korzystającą ze służebności mieszkania, musi wynikać z treści umowy, mocą której ustanowiono tą służebność
Z treści aktu notarialnego przedłożonego przez strony nie wynika, że obecni właściciele nieruchomości ustanawiając służebność mieszkania jednocześnie upoważnili K. S. do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, co wyklucza możliwość nałożenia na nią obowiązku rozbiórki. Zwłaszcza, że nowi właściciele nieruchomości oświadczyli, że nie wyrażają na to zgody.
Mając na uwadze, iż obecnie nieruchomość stanowi współwłasność, to budowa, rozbudowa, czy przebudowa obiektu objętego współwłasnością w częściach ułamkowych, wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2182/16, LEX nr 2572429).
Odnosząc się do kwestii związanych z ustaleniem właściwego adresata decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, 50a oraz 51 jest inwestor, chyba że według okoliczności sprawy nałożenie takiego obowiązku było nieracjonalne, np. gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości, bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723; z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 66/12, CBOSA; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11, CBOSA; z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3190/18, LEX nr 2771505).
Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 ustawy mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że w niektórych przypadkach obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, zostanie nałożony na wszystkie te podmioty solidarnie. W przypadku kiedy nieruchomość, na której zbudowano nielegalnie obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia, jest własnością kilku osób, nakaz rozbiórki tego obiektu powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich, gdyż rozbiórka obiektu budowlanego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 66/12, LEX nr 1519415).
Poza tym inwestor mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej, mógł później utracić to prawo, np. poprzez zbycie nieruchomości i w dacie wydawania decyzji na podstawie przepisów art. 48 prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 3 pkt 11 może mieć już inny podmiot. W takiej sytuacji decyzje wydawane na podstawie wymienionych przepisów powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Tak więc obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na następców prawnych, na aktualnych właścicieli, wieczystych użytkowników nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1070/05, LEX nr 265673).
Przejścia obowiązku wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na nabywcę nieruchomości nie może też wyłączyć w drodze umowy zbywca tej nieruchomości. Czynnością cywilnoprawną strony tej czynności mogą ustanowić między sobą prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Obowiązek rozbiórki części obiektu budowlanego jest obowiązkiem wynikającym z norm materialnych prawa administracyjnego. Przejście tego obowiązku na inny podmiot nie zależy od dyspozytywnych czynności cywilnoprawnych stron, ale od powszechnie obowiązujących norm prawa administracyjnego. Z art. 28a u.p.e.a. oraz art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. wynika, że jeżeli występuje następstwo prawne, czyli sprawa dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego, obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego zobowiązanego, na którego była wydana decyzja. Jeżeli zbywca nieruchomości nie wywiąże się z zobowiązania zawartego w umowie sprzedaży, że wykona nakazaną rozbiórkę obiektu budowlanego, to będzie dopuszczalne wszczęcie egzekucji administracyjnej przeciwko nabywcy, natomiast zbywca będzie odpowiedzialny wobec nabywcy na podstawie art. 471 k.c. za szkodę wyrządzoną w wyniku niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania (P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2009, s. 147).
W tej sytuacji należy podzielić stanowisko skarg kasacyjnych, że nakazanie w decyzji wykonania czynności, o których mowa w art. 48 ustawy w stosunku do podmiotu, który nie posiada obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem, czyniłoby taką decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie w pierwszym rzędzie powinien być zawsze skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia takiego obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż to uniemożliwia wykonanie tego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt II OSK 379/21, LEX nr 3247398; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, LEX nr 552842; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11, LEX nr 1219135; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 431/11, LEX nr 1403282).
W pewnych jednak okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, a dopuszczalne będzie to w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08 552842, LEX nr 552842). Natomiast w przypadku gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora niebędącego właścicielem działki, na której obiekt został nielegalnie wzniesiony, późniejsza zmiana właściciela tej nieruchomości nie powoduje przejścia obowiązku dokonania rozbiórki na nowego jej właściciela. Obowiązek rozbiórki obciąża w dalszym ciągu inwestora samowolnie wybudowanego obiektu, a przepis art. 28a u.p.e.a. nie może mieć tu zastosowania. W takim przypadku skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do właściciela nieruchomości zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właściciela nieruchomości (wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10, LEX nr 1080367, oraz z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11, LEX nr 1251946).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzekając na podstawie art. 200, art. 202 § 1, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. W zakresie dotyczącym orzeczenia o kosztach postępowania z tytułu udziału pełnomocników z urzędu właściwy pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.