II OSK 1498/07

II OSK 1498/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Jerzy Bujko
Zofia Flasińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ke 518/06 - Wyrok WSA w Kielcach z 2007-05-09
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 1  ust. 2,  art. 3  ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 4  pkt 5
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 64  ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. i J. małż. K., A. i J. małż. W., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 518/06 w sprawie ze skargi J. W., A. W., E. K. i J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego oddala skargi kasacyjne
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 maja 2007 r. (sygn. akt II SA/Ke 518/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. W., A. W., E. K. i J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu miasta K. w rejonie ulic [...] i [...].
W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, albowiem Rada Miejska w K. nie naruszyła zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie stwierdził również istotnego naruszenia trybu postępowania przewidzianego przepisami art. 17, 18 i 20 tej ustawy dla uchwalenia tego typu aktów, jak również naruszenia właściwości organów w tym zakresie.
Sąd I instancji wskazał, iż Rada Miejska w K. uchwaliła plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K." zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2000 r., które - wedle art. 9 ust. 4 ustawy - są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Działkę nr [...] przy ul. [...] określono w Studium jako obszar usług reprezentacyjno-kulturalnych w obrębie historycznego założenia rezydencjalno-parkowego oraz w części - jako "obszar chronionego przedpola widokowego błonia miejskie".
Sąd podkreślił, że obszar objęty planem stanowi część Parku Kulturowego Miasta K. utworzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2005 r. Postanowienia tej uchwały określające sposób ochrony tego parku determinują przeznaczenie terenu objętego planem oraz sposób jego zagospodarowania. W § 2 ust. 1 pkt 19 uchwały o utworzeniu Parku ustalono, iż w parku tym planowane jest wykonanie zieleni niskiej ozdobnej i zadrzewień komponowanych na terenie "błoni miejskich" w południowym sąsiedztwie zespołu pałacowo-parkowego wraz z ciągami alejek spacerowych i ścieżek rowerowych, w kierunku rzeczki, stawów i cmentarza, dla funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych, z kontynuacją dotychczasowej funkcji placu sportowego i na imprezy masowe (cyrk, zabawy dziecięce itp.). Sąd wskazał, iż uchwała o utworzeniu parku kulturowego może zawierać specjalne uregulowania odnoszące się do możliwości zagospodarowania terenu, gdyż art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 142, poz. 1568 ze zm.) umożliwia radzie gminy na terenie parku kulturowego lub jego części ustanawianie zakazów i ograniczeń dotyczących prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej.
W ocenie Sądu, nie bez znaczenia dla oceny naruszenia zasad planu miejscowego w aspekcie art. 28 ust. 1 ustawy jest okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 7/07), wydanym na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Ke 888/05), którym Sąd stwierdził wydanie z naruszeniem prawa uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie utworzenia Parku Kulturowego Miasta K. i oddalił skargę na tą uchwałę.
Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących konieczności podjęcia przez nich opisanych działań w celu zagospodarowania należącej do nich działki (likwidacja linii energetycznych, urządzenie ciągu pieszo-jezdnego), Sąd I instancji podkreślił, że wprowadzenie określonych rozwiązań w planie nie oznacza dla właścicieli nieruchomości objętych planem obowiązku ich wykonania. Sąd wskazał, iż powyższe potwierdził również na rozprawie Burmistrz Miasta i Gminy K. stwierdzając, iż założenia planu w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego będą realizowane przez Gminę tylko wówczas, gdy właściciele dobrowolnie sprzedadzą swoje nieruchomości Gminie bądź wyrażą zgodę na realizację tych zamierzeń na swoich nieruchomościach. Do tego czasu właściciele nieruchomości objętych planem będą mogli wykorzystywać je na cele rolne tj. takie jakie istniały w chwili zakupu przez nich tych nieruchomości.
Jednobrzmiące skargi kasacyjne od tego wyroku wnieśli E. i J. K. oraz A. i J. W., opierając je na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego tj.:
- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała pozbawia skarżących istoty prawa własności,
- art. 15 ust. 2, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) przez błędną wykładnię tych przepisów, które nie dają podstaw do wprowadzenia w planie określonych nakazów, a przepis art. 28 tej ustawy dotyczy tylko kwestii proceduralnych przy uchwaleniu planu,
- art. 140 k.c. poprzez jego błędną wykładnię, gdyż zaskarżona uchwałą pozbawia skarżących prawa własności,
- art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 142, poz. 1568 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, gdyż przepis ten nie daje podstaw do uchwalenia nakazów, a tylko zakazów i ograniczeń.
Powołując się na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy K., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.
W uzasadnieniach skarg kasacyjnych skarżący wskazali, iż Gmina nakazała im na nieruchomości będącej ich współwłasnością zachowanie otwartego krajobrazu i likwidację linii energetycznych, rozbiórkę niehistorycznych ogrodzeń i innych obiektów, posadzenie żywopłotu, urządzenie miejsc parkingowych oraz ciągu pieszo-jezdnego oraz zakazała dzielenia nieruchomości na mniejsze i dokonywania jakiejkolwiek zabudowy, co w sposób rażący narusza przysługujące im prawo własności tej nieruchomości podlegające ochronie zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem skarżących, art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami daje podstawę jedynie do wprowadzenia na terenie parku kulturowego określonych zakazów i ograniczeń, a nie nakazów dokonywania przez właścicieli pewnych inwestycji czy też robót. Skarżący podnieśli ponadto, że należąca do nich nieruchomość ma charakter rolny, a po wejściu w życie postanowień planu nie będą oni mogli prowadzić na niej nawet działalności rolniczej, gdyż z nieruchomości będą korzystać mieszkańcy gminy, a nie jej właściciele.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nietrafne są podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego tj. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c. poprzez uznanie za zgodną prawem uchwały, która – zdaniem skarżących - w sposób istotny ogranicza przysługujące im prawo własności działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...].
Podkreślić należy, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości.
W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 142, poz. 1568 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu i aktualizacji studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W koncepcji, strategiach, analizach, planach i studiach, o których mowa w ust. 1, w szczególności określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu (art. 18 ust. 2 pkt 2) oraz ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami (art. 18 ust. 2 pkt 3). Przepis art. 19 ust. 1 ustawy nakłada na gminę obowiązek uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w szczególności ochrony zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia (pkt 1) oraz parków kulturowych (pkt 3).
Wskazana ustawa zawiera katalog form ochrony zabytków, do których zalicza się m.in. utworzenie parku kulturowego i ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 3 i 4 ustawy). Zgodnie z art. 16 ust. 2 tej ustawy uchwała o utworzeniu parku kulturowego określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 (zakaz prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej (pkt 1), zakaz zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych (pkt 2), zakaz umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 (pkt 3), zakaz składowania lub magazynowania odpadów (pkt 4)).
Działka nr [...], będąca współwłasnością skarżących położona jest częściowo na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] (teren strefy niezurbanizowanej o wysokim stopniu zachowania historycznych walorów układu przestrzennego oraz krajobrazu przeznaczony na cele związane z obsługą zabytkowego zespołu pałacowo – parkowego), częściowo na terenie oznaczonym symbolem [...] (teren przestrzeni publicznej – błonia miejskie, strefa niezurbanizowana o wysokim stopniu zachowania historycznych walorów układu przestrzennego oraz krajobrazu przeznaczona do zagospodarowania zielenią i służąca organizacji imprez masowych o charakterze kulturalnym i rozrywkowym) oraz częściowo na terenie [...] (teren drogi wewnętrznej). Skarżący kwestionują w skardze kasacyjnej wprowadzone na tych terenach w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nakazy określonego działania, a mianowicie: nakaz zachowania charakteru otwartego krajobrazu na osi widokowej zabytkowego założenia pałacowo – parkowego (§ 6 ust. 1 pkt 1 a uchwały), nakaz likwidacji napowietrznej linii średniego napięcia (§ 6 ust. 1 pkt 1 e uchwały), obowiązek likwidacji niehistorycznych ogrodzeń i obiektów (§ 6 ust. 3 d uchwały), wymóg posadzenia żywopłotu w obrębie terenu nr 1 strefy [...] (§ 9 ust. 1 pkt 2 uchwały), a także wymóg urządzenia na terenie [...] ciągu pieszo – jezdnego oraz parkingu (§ 11 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały).
Zauważyć należy, iż kwestionowane przez skarżących zapisy planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu miasta K. w rejonie ulic [...] i [...] mają na celu zapewnienie ochrony znajdującego się w tym mieście zabytkowego zespołu pałacowo – parkowego [...]. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały (§ 2 ust. 2) obszar objęty planem stanowi część Parku Kulturowego Miasta K. utworzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2005 r. Uchwalenie przez gminę zaskarżonego planu miejscowego jest konsekwencją utworzenia tego parku, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednym ze sposobów ochrony Parku Kulturowego Miasta K. określonych w uchwale o jego utworzeniu jest utrzymanie i konserwacja Parku Miejskiego [...] (§ 2 ust. 1 pkt 5 uchwały), dalsza rewaloryzacja drzewostanu i alejek tego Parku (§ 2 ust. 1 pkt 17 uchwały), wykonanie zieleni niskiej ozdobnej i zadrzewień komponowanych na terenie "błoni miejskich" w południowym sąsiedztwie zespołu pałacowo-parkowego wraz z ciągami alejek spacerowych i ścieżek rowerowych w kierunku rzeczki, stawów i cmentarza dla funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych z kontynuacją dotychczasowej funkcji placu sportowego i na imprezy masowe (§ 2 ust. 1 pkt 19 uchwały). Wprowadzenie przez Gminę K. w planie miejscowym kwestionowanych przez skarżących ograniczeń i nakazów wynika więc z konieczności zapewnienia szczególnej ochrony terenom, które obejmują swoim zasięgiem przedmiotowy park kulturowy, a tym samym uwzględnienia przy uchwalenia tego planu ustaleń zawartych w uchwale z dnia [...] lutego 2005 r. o utworzeniu Parku Kulturowego Miasta K. (art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).
Istotną kwestią w tej sprawie jest to, iż teren objęty zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi w całości teren Parku Kulturowego Miasta K., a więc teren przestrzeni publicznej. Z treści § 4 pkt 5 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164. poz. 1587) wynika, iż ustalenia tekstu planu miejscowego dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Wprowadzone w przedmiotowym planie nakazy i wymogi, które zostały niezbyt fortunnie sformułowane adresowane są jednak wyłącznie do podmiotu, którego zadaniem będzie utworzenie i ochrona przedmiotowego parku. Kwestionowane przez skarżących zapisy planu, nakazujące określone działania, mimo niezbyt fortunnego sformułowania, odnoszą się więc tylko do Gminy K., która dopiero po uzyskaniu tytułu prawnego do działki nr [...], będzie miała prawo i obowiązek realizacji postanowień zaskarżonej uchwały związanych z utworzeniem na terenie objętym planem Parku Kulturowego Miasta K.
Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących wprowadzonego – ich zdaniem – w planie zakazu rolniczego użytkowania należącej do nich działki, wskazać trzeba, iż zgodnie z § 9 ust. 5 zaskarżonej uchwały w granicach nr 1 i 2 strefy [...] do czasu ich zagospodarowania na warunkach określonych w planie dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie rolne oraz użytkowanie istniejących ogródków działkowych (w obrębie działki nr [...]), jednak bez możliwości lokalizowania altan, budynków gospodarczych, wiat i ogrodzeń oraz nowych trwałych nasadzeń drzew i kwiatów. Ponadto w § 6 ust. 1 pkt 3 d uchwały dopuszczono na terenach stref [...], [...] i [...] możliwość zachowania istniejących ogródków działkowych jako formy tymczasowego zagospodarowania i użytkowania terenów zgodnie z ustaleniami § 9 ust. 5. Oznacza to, że do czasu uzyskania przez Gminę tytułu prawnego do działki skarżących, uprawniającego ją do zagospodarowania tego terenu na zasadach określonych w planie skarżący mogą nadal prowadzić działalność rolniczą na tym gruncie.
W przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń w związku z utworzeniem parku kulturowego, właściciel nieruchomości może żądać odszkodowania lub wykupu nieruchomości, stosownie do treści art. 131-134 ustawy z 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska ( tekst jedn. Dz. U. nr 25 z 15 lutego 2008r. poz.150 )
Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.